吳琳琳

(泉州市科技館,福建 泉州 362000)

隨著各地 PPP (Public Private Partnership)項(xiàng)目逐步進(jìn)入執(zhí)行階段,社會各界對PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營質(zhì)量越來越關(guān)注,國家對PPP 項(xiàng)目的績效評價工作也是越來越重視。一般而言,PPP項(xiàng)目大致可以分為建設(shè)期、運(yùn)營維護(hù)期及項(xiàng)目移交后,其中運(yùn)營維護(hù)的周期都比較長,因此各級政府相繼出臺《操作指引》《實(shí)施細(xì)則》等一系列政策文件,從制度層面加強(qiáng)對運(yùn)營期績效評價工作的重視,切實(shí)有效地提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

1 泉州市科技館PPP項(xiàng)目概況

泉州市科技館新館總建筑面積30423m2,展教工程布展面積13000m2,總投資2.08億元,運(yùn)營期為15年。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)提供建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)服務(wù),實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)績效評價結(jié)果支付可行性缺口補(bǔ)助收入。泉州市科技館新館正式運(yùn)營以來,累計(jì)參觀人數(shù)60多萬人次,使用者付費(fèi)收入超過300萬元。

2020年1月,泉州市科技館新館展教工程PPP項(xiàng)目簽約落成。在合同簽約前,實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司一致同意把績效考核方案作為附件寫進(jìn)合同,作為科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中的重要考核標(biāo)準(zhǔn),并明確運(yùn)營期績效考核結(jié)果作為實(shí)施機(jī)構(gòu)付費(fèi)的根本依據(jù)。

1.1 將績效考核規(guī)則前置,形成績效管理閉環(huán)

《泉州市科技館PPP項(xiàng)目合同》規(guī)定,對于項(xiàng)目公司運(yùn)營期的績效評價采取年度、臨時考核相結(jié)合,年度考核一年一次,臨時考核每半年至少考核一次。當(dāng)年績效考核得分匯總中,年度考核得分與臨時考核得分各占一半。通過事先將績效考核規(guī)則在合同中明確,保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗(yàn),有效實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的績效管理,在實(shí)務(wù)考核中形成了項(xiàng)目績效管理閉環(huán)。

1.2 運(yùn)營期考核結(jié)果與影子票務(wù)收入及可用性服務(wù)費(fèi)直接掛鉤

項(xiàng)目公司獲得的可行性缺口補(bǔ)助=可用性服務(wù)費(fèi)+基于運(yùn)營維護(hù)的影子票務(wù)收入-政府方享有的經(jīng)營收益分成?！度菔锌萍拣^PPP項(xiàng)目合同》規(guī)定,每期結(jié)算的可用性服務(wù)費(fèi)=按合同約定計(jì)算得到的可用性服務(wù)費(fèi)×績效考核系數(shù)R1。

基于運(yùn)營維護(hù)的影子票務(wù)收入指項(xiàng)目公司提供符合考核標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)所應(yīng)得的收入?！度菔锌萍拣^PPP項(xiàng)目合同》規(guī)定,每年需支付的影子票務(wù)收入=按合同約定計(jì)算得到的年度影子票務(wù)收入×績效考核系數(shù)R2。R1、R2兩者對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

表1 運(yùn)維考核分?jǐn)?shù)與績效考核系數(shù)R1、R2的對應(yīng)關(guān)系

1.3 設(shè)置強(qiáng)制性指標(biāo),以罰分進(jìn)行規(guī)則約束

崔德高[1]認(rèn)為,在PPP項(xiàng)目合作過程中,實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過合同管理、績效評價及按效付費(fèi)等一系列措施,減少對微觀事務(wù)的過度參與,并且以結(jié)果為導(dǎo)向督促項(xiàng)目公司提供可持續(xù)和高效的公共服務(wù)。因此,在設(shè)計(jì)泉州市科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營期維護(hù)考核方案時,實(shí)施機(jī)構(gòu)通過設(shè)置多項(xiàng)強(qiáng)制性指標(biāo),從罰分上對項(xiàng)目公司進(jìn)行規(guī)則約束,督促項(xiàng)目公司規(guī)范化管理。一是不得提供不真實(shí)的客流數(shù)據(jù),不得存在虛報客流量等蓄意偽造客流數(shù)據(jù)的行為;二是實(shí)際年度觀眾量必須達(dá)到年度保底觀眾量的50%以上;三是科技館內(nèi)不得發(fā)生安全事故。凡違反其中一項(xiàng),則當(dāng)年度考核得分匯總后直接扣減20分,以此警示項(xiàng)目公司必須規(guī)范管理。

1.4 設(shè)置深度不同的檢查方式

日?；虿欢ㄆ诳己擞蓪?shí)施機(jī)構(gòu)成立的項(xiàng)目監(jiān)督小組在考核前5日以正式文件通知項(xiàng)目公司,可隨機(jī)抽取考評項(xiàng)目進(jìn)行考核或根據(jù)日常考核方案進(jìn)行全部項(xiàng)目考核;年終考核則由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭,邀請財(cái)政部門、審計(jì)部門、第三方機(jī)構(gòu),以及部分參觀公眾代表等組成PPP項(xiàng)目考核組進(jìn)行年度績效考核,按照考核方案要求進(jìn)行全部項(xiàng)目考核,以確保在實(shí)務(wù)考核過程中各項(xiàng)工作的真實(shí)性和有效性。

2 泉州市科技館PPP 項(xiàng)目運(yùn)營期實(shí)務(wù)考核中存在的問題

泉州市科技館新館展教工程PPP項(xiàng)目合同雖已簽訂,但是在項(xiàng)目具體實(shí)務(wù)考核過程中發(fā)現(xiàn),合同考核方案中的依據(jù)僅僅從原則性上進(jìn)行說明,其指標(biāo)設(shè)計(jì)不健全,評價內(nèi)容過于模糊,主觀性影響的因素較多,無法量化評價。這不僅會影響績效考核的全面性及執(zhí)行力度,而且很容易引發(fā)雙方矛盾,最終影響整體項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)的供給。

2.1 考核內(nèi)容與評分標(biāo)準(zhǔn)不明確

科技館PPP項(xiàng)目合同中運(yùn)營期考核方案設(shè)定的評價指標(biāo)中,可以量化的指標(biāo)不多,只有展教活動的展項(xiàng)完好率和課件更新率、運(yùn)行管理的經(jīng)營效益考核、社會影響的觀眾滿意度屬于定量指標(biāo),其余都屬于定性指標(biāo)。在實(shí)際考核過程中,監(jiān)管組人員對于定性指標(biāo)只能憑自身的工作經(jīng)驗(yàn)來評判,評價結(jié)果主觀性太強(qiáng),缺乏足夠的說服力,容易引起合作各方對評價結(jié)果產(chǎn)生爭議。通過分析指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)不難發(fā)現(xiàn),不明確的考核內(nèi)容與評分標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致績效考核在實(shí)務(wù)中缺乏可行性。例如,運(yùn)行管理中經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營收益考核指標(biāo)以經(jīng)營收入與經(jīng)營成本支出比值作為考核的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分,該指標(biāo)設(shè)置為運(yùn)營期年度考核的指標(biāo)之一,可是在考核方案中沒有詳細(xì)說明經(jīng)營收入與經(jīng)營支出的范圍及計(jì)算方法。在具體考核過程中,項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)對于經(jīng)營收入與支出的范圍界定有所不同,取值不一樣,相應(yīng)地計(jì)算結(jié)果的出入也比較大,進(jìn)而對該指標(biāo)的考核分值產(chǎn)生很大的影響。

2.2 關(guān)鍵性績效指標(biāo)權(quán)重不突出

2020年4月,財(cái)政部發(fā)布《政府和社會資本(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》(以下簡稱《操作指引》),由于泉州市科技館合同在發(fā)布之前就已簽訂,項(xiàng)目績效考核方案在前期設(shè)計(jì)中產(chǎn)出指標(biāo)占 65%,管理指標(biāo)占25%,效果指標(biāo)占10%,所占比重未達(dá)到《操作指引》的有關(guān)規(guī)定。在《操作指引》中規(guī)定,運(yùn)營期績效評價一級指標(biāo)“產(chǎn)出”的權(quán)重須大于或等于總權(quán)重的80%且二級指標(biāo)中的“項(xiàng)目運(yùn)營”與“項(xiàng)目維護(hù)”總和應(yīng)大于或等于總權(quán)重的60%。因此,開展豐富的展教活動及提高有效的公共科普服務(wù)等作為科技館PPP項(xiàng)目的重要產(chǎn)出指標(biāo),仍應(yīng)繼續(xù)加大其指標(biāo)權(quán)重,建立健全完善的“按效付費(fèi)”機(jī)制,否則將影響績效考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 績效指標(biāo)數(shù)據(jù)來源不明晰

盧霞[2]認(rèn)為,為了獲得有效且真實(shí)的數(shù)據(jù)或信息應(yīng)在具體指標(biāo)評價過程中標(biāo)明數(shù)據(jù)來源?！恫僮髦敢访鞔_規(guī)定,在PPP 項(xiàng)目的績效評價工作方案中要把每一個三級指標(biāo)數(shù)據(jù)的具體來源進(jìn)一步細(xì)化,盡量杜絕指標(biāo)數(shù)據(jù)提供不準(zhǔn)確或不相符的情況。泉州市科技館新館展教工程PPP項(xiàng)目的績效方案沒有對每一個指標(biāo)進(jìn)行明確,只是要求項(xiàng)目公司提交上一個年度的工作計(jì)劃、績效考核目標(biāo)、工作總結(jié)及考評指標(biāo)所涉及的相關(guān)資料?？梢?合同中對于數(shù)據(jù)來源的定義過于籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng),尤其是大部分資料都由項(xiàng)目公司提供,該資料的真實(shí)性與可靠性都需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

3 健全科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營期績效評價體系

《操作指引》作為開展績效評價工作的主要指導(dǎo)文件,不僅要求規(guī)范化地開展各項(xiàng)考核工作,而且要維護(hù)好各方的合法權(quán)益。盡管《泉州市科技館新館展教工程PPP項(xiàng)目合同》于2020年1月簽訂,合同早于文件發(fā)布時間,但是為了項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展,實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司經(jīng)過多次協(xié)商,一致同意以合同為藍(lán)本進(jìn)一步完善科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的績效評價方案。

3.1 組合應(yīng)用多種績效評價方法

科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的績效考核方案中,每一個指標(biāo)的評價都羅列出具體的評價方法,不同的指標(biāo)對應(yīng)不同的評價方法,指標(biāo)的分值才能更科學(xué)、更合理。具體的績效評價方法主要以指標(biāo)評分法為主,結(jié)合因素分析法、公眾評價法等其他方法輔助使用,共同進(jìn)行考評。例如,指標(biāo)評分法是百分制,實(shí)施機(jī)構(gòu)把項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況根據(jù)一、二、三級指標(biāo)進(jìn)行劃分并賦予每個指標(biāo)一定的分值,考核組成員對每個指標(biāo)獨(dú)立打分后再取平均值;成本效益分析法是將項(xiàng)目公司一定時期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對比分析,用于評價項(xiàng)目公司的成本控制情況;公眾評價法則用于評價公眾滿意度,實(shí)施機(jī)構(gòu)在一定時期內(nèi)要求入館參觀人員以特定形式填報問卷,以此了解公眾滿意度的情況。

3.2 運(yùn)營期績效評價指標(biāo)以定量為主,定性為輔

在實(shí)際考核過程中,若以定性指標(biāo)為主,考核組成員大部分只能依靠個人的主觀感受和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行打分,這樣的考核結(jié)果往往缺少說服力且存在很大的偏差,容易引發(fā)合作各方的矛盾;若以定量指標(biāo)為主,考核組成員就可以把搜集整理的數(shù)據(jù)通過公式進(jìn)行運(yùn)算得到明確的結(jié)果,這樣的考核結(jié)果有具體的數(shù)據(jù)支撐,說服力和客觀性都比較強(qiáng),可最大限度地確保績效評價結(jié)果的公平公正[3]。根據(jù)《福建省政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目全生命周期績效管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)中明確規(guī)定,績效指標(biāo)包含三個等次,項(xiàng)目公司運(yùn)營期一級指標(biāo)包括產(chǎn)出、效果、管理三部分;二級指標(biāo)根據(jù)科技館的特殊性設(shè)置項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目維護(hù)、成本效益、安全保障、社會影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理、信息公開等11項(xiàng);三級指標(biāo)對二級指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化量化,針對科技館運(yùn)營管理的特性在展項(xiàng)完好率、展項(xiàng)更新率、課件更新率、展教活動、公益講座、公益培訓(xùn)、滿意度等34項(xiàng)進(jìn)行具體評價。這些評價指標(biāo)大部分都是從定量的角度選取,數(shù)據(jù)的獲取來源比較容易,具有可操作性,主觀影響較小,從根本上提高考核的準(zhǔn)確性。具體應(yīng)用如表2所示。

表2 科技館PPP項(xiàng)目運(yùn)營期績效指標(biāo)評價方法及評價要點(diǎn)(三級指標(biāo))

續(xù)表

3.3 依據(jù)績效指標(biāo)的重要性確定指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定,產(chǎn)出績效是考核項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)提供科普服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、實(shí)效的重要指標(biāo),指標(biāo)權(quán)重占比80%;效果績效是考核項(xiàng)目公司在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、滿意度等方面的實(shí)施效果,指標(biāo)權(quán)重占比10%;管理績效是指項(xiàng)目公司在組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開等方面的情況,指標(biāo)權(quán)重占比10%。在結(jié)合相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,為突出科技館的公益屬性,一是增加公益性指標(biāo)權(quán)重,例如在科普講座、培訓(xùn)活動、創(chuàng)客體驗(yàn)活動、臨展科普活動等方面開展的公益活動才能夠納入績效評價范疇,使用者付費(fèi)的科普活動項(xiàng)目一律不予考核,充分體現(xiàn)科技館的公益性,最大化地實(shí)現(xiàn)科技館PPP運(yùn)營模式的社會效益。二是設(shè)置激勵創(chuàng)新性指標(biāo),提升運(yùn)營管理的質(zhì)量和水平,例如在網(wǎng)站管理和微信公眾號管理增加對原創(chuàng)文章和轉(zhuǎn)載率及文章更新率的考核,從根本上督促項(xiàng)目公司提升網(wǎng)站和微信公眾號的管理水平。

3.4 依據(jù)指標(biāo)性質(zhì)確定數(shù)據(jù)來源

實(shí)施機(jī)構(gòu)在具體考核過程中,往往需要依靠某些特定的載體或途徑來獲得信息與數(shù)據(jù)。為了能夠準(zhǔn)確反映績效目標(biāo)完成情況,可以依據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)確定數(shù)據(jù)來源方式,以獲取真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息。因此,在績效評價過程中每一項(xiàng)指標(biāo)都有對應(yīng)的數(shù)據(jù)來源方式,可以是單一的實(shí)地查看或問卷調(diào)查,也可以是資料收集、數(shù)據(jù)填報與實(shí)地調(diào)研等多種方式相結(jié)合。與此同時,應(yīng)加強(qiáng)日常的數(shù)據(jù)及資料報送,并將日常數(shù)據(jù)或資料報送的結(jié)果反饋在績效評價考核指標(biāo)內(nèi),以此督促項(xiàng)目公司從日常做起,重視數(shù)據(jù)報送的及時性、準(zhǔn)確性,從根本上確保每項(xiàng)考核數(shù)據(jù)的來源真實(shí)和可靠。

4 提升科普場館PPP項(xiàng)目績效評價水平的建議

4.1 提高績效評價工作的執(zhí)行率

提高執(zhí)行效率是提升PPP項(xiàng)目績效評價工作水平的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的日常績效評價,從績效評價目標(biāo)、考核指標(biāo)、考核計(jì)劃、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面重點(diǎn)加強(qiáng)對項(xiàng)目公司的日?？己?以此實(shí)現(xiàn)績效評價的執(zhí)行力度,從根本上提升項(xiàng)目公司提供科普服務(wù)的質(zhì)量。二是發(fā)揮項(xiàng)目公司的能動性,加強(qiáng)全過程的績效監(jiān)控,并把績效評價方案中每一條評價指標(biāo)轉(zhuǎn)換成日常工作的任務(wù)清單,責(zé)任到人,并以此作為項(xiàng)目公司考核員工的標(biāo)準(zhǔn)。三是根據(jù)《操作指引》規(guī)定,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展 PPP 項(xiàng)目績效管理工作。根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況,針對財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)性強(qiáng)的績效考核指標(biāo),可以通過引入第三方機(jī)構(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)多方共同監(jiān)管,提高項(xiàng)目績效評價工作的執(zhí)行率。

4.2 開展績效評價動態(tài)考核

按照《操作指引》的規(guī)定,PPP項(xiàng)目應(yīng)在準(zhǔn)備階段就編制完成總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系,但是在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段往往會因相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不可控因素發(fā)生變化而導(dǎo)致靜態(tài)的考核標(biāo)準(zhǔn)難以滿足實(shí)踐需要。因此,在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段,實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)按照最新的文件要求和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),以及項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)有情況重新制定《PPP項(xiàng)目績效評價工作方案》,并根據(jù)新績效指標(biāo)體系的具體細(xì)則進(jìn)行試評價。只有通過一定時間的動態(tài)考核,才能判別績效評價結(jié)果是否與預(yù)期產(chǎn)出的效果相匹配,付費(fèi)金額是否合理,能否達(dá)到項(xiàng)目的年度績效目標(biāo)等。只有在經(jīng)過多次的動態(tài)考核及考核方案的不斷調(diào)整,才能最終形成比較完善的科技館PPP項(xiàng)目績效評價體系。

4.3 健全場館類核心績效指標(biāo)體系

目前,關(guān)于場館類PPP項(xiàng)目的績效評價體系沒有統(tǒng)一的模板,而且PPP項(xiàng)目可以根據(jù)不同的行業(yè)類型、運(yùn)營范圍及回報機(jī)制隨機(jī)組合成不同的評價工作體系。因此,一是要建立健全場館類的績效評價指標(biāo)體系參考框架,盡量細(xì)化到三級指標(biāo),尤其是一些關(guān)鍵性的核心指標(biāo)的設(shè)定要詳細(xì)闡明指標(biāo)內(nèi)涵,明確數(shù)據(jù)來源以及評價標(biāo)準(zhǔn)。這樣大部分科普場館 PPP 項(xiàng)目在編制績效評價方案時,可以根據(jù)自身的實(shí)際情況在該參考框架內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化,以提高場館類PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系的有效性。二是要推動激勵相容機(jī)制的實(shí)施?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定,構(gòu)建科學(xué)指標(biāo)體系,項(xiàng)目公司運(yùn)營期一級績效指標(biāo)包括產(chǎn)出、效果、管理三部分,績效指標(biāo)得分采用百分制,指標(biāo)權(quán)重應(yīng)結(jié)合該指標(biāo)重要性和項(xiàng)目實(shí)際需要確定。但是當(dāng)項(xiàng)目公司管理良好時,無法設(shè)置加分項(xiàng),這樣項(xiàng)目公司沒有一個外在驅(qū)動力去加強(qiáng)自身的管理,對科普服務(wù)提質(zhì)增效存在一定的影響。因此,需設(shè)定獎勵機(jī)制,有效地激勵項(xiàng)目公司長期保持優(yōu)秀考評結(jié)果。在實(shí)際操作中,建議可以在方案中設(shè)置加分項(xiàng)、獎勵機(jī)制或者給予合同延期等適當(dāng)?shù)募畲胧?滿足項(xiàng)目公司的利益需求,激發(fā)他們提升科普服務(wù)的能力。