賴權有，錢 競，唐 欣，聶 可

（1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034；2.深圳市規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)管理中心，廣東 深圳 518034）

自2018年國家結(jié)構(gòu)改革以來，國土空間規(guī)劃編制探索進入第四年，隨著越來越多省、市、縣級國土空間總體規(guī)劃成果的發(fā)布公示以及“三區(qū)三線”劃定工作的完成，預計各級國土空間總體規(guī)劃將很快進入成果審查報批階段?！妒〖墖量臻g總體規(guī)劃編制指南（試行）》[1]明確了省級總規(guī)成果的上報要求；《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》[2]（以下簡稱《市級指南》）要求形成市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫，并作為市級總規(guī)成果的組成部分同步上報，但未明確數(shù)據(jù)庫具體的建設和報批內(nèi)容；《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》[3]（以下簡稱《數(shù)據(jù)庫規(guī)范》）為市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設指明了方向。然而，市級總規(guī)涉及的矢量數(shù)據(jù)成果較多，“報什么、批什么、管什么、怎么管”等問題成為市級總規(guī)編制過程中普遍關注的重點。因此，在國土空間規(guī)劃背景下，研究市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設與報批內(nèi)容具有重要的現(xiàn)實意義。

1 原土總規(guī)和城總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設與報批方法

1）原土總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設與報批。原國土資源部出臺的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法（2009）》[4]明確指出，土地利用總體規(guī)劃審查報批時同步提交規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。原土總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設和報批的特點為：①部層面統(tǒng)一制定市、縣、鄉(xiāng)3 級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準[5-7]，明確不同層級規(guī)劃成果內(nèi)容，為建立全國統(tǒng)一的“規(guī)劃一張圖”并實施嚴格的土地用途管制制度奠定基礎；②根據(jù)各層級規(guī)劃明確不同深度的成果內(nèi)容，如基本農(nóng)田在市、縣、鄉(xiāng)3 級規(guī)劃中分別表達為基本農(nóng)田集中區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、基本農(nóng)田地塊等；③采用質(zhì)量檢查軟件對規(guī)劃數(shù)據(jù)庫實施人機交互的質(zhì)量檢查，并規(guī)定規(guī)劃數(shù)據(jù)庫驗收通過是規(guī)劃獲批的前提，確保規(guī)劃成果標準化，有利于規(guī)劃實施管理；④制定嚴密的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫審查規(guī)則，確保相關規(guī)劃內(nèi)容的圖、文、數(shù)、表一致，保障規(guī)劃意圖和相關指標的傳導落實。由于原土總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設和審批在我國尚屬首次，因此在規(guī)劃編制和實施中也存在一些問題：①部分省制定的標準與部標準不銜接，規(guī)劃成果要求出現(xiàn)錯位；②不同層級規(guī)劃編制深度給規(guī)劃實施依據(jù)帶來困擾；③數(shù)據(jù)庫要求的矢量圖層多而龐雜，但實施中僅用到個別核心圖層，對矢量圖層的效力和約束力不夠明確；④規(guī)劃數(shù)據(jù)庫過于剛性，導致規(guī)劃編制和審批陷于反復修正數(shù)據(jù)庫的技術泥潭，這是國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設和審批過程中需改進和避免的。

2）原城總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設與報批。原建設部出臺的《城市規(guī)劃編制辦法（2005）》[8]未對城市總體規(guī)劃成果提出規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設與報批的相關要求，其后出臺的《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》提出建立城市規(guī)劃地理信息系統(tǒng)和全市一張圖的城市規(guī)劃管理信息平臺，但對數(shù)據(jù)庫標準、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果等未提出相關要求。由于原城總規(guī)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設尚處于探索之中，導致原城總規(guī)缺乏有效的管控手段，經(jīng)常出現(xiàn)其確定的強制性內(nèi)容被下層級規(guī)劃突破等問題。因此，為強化國土空間規(guī)劃實施管理，通過規(guī)劃數(shù)據(jù)庫對規(guī)劃進行信息化管理，落實規(guī)劃傳導要求，是國土空間規(guī)劃的必然選擇。

2 《數(shù)據(jù)庫規(guī)范》數(shù)據(jù)建設與報批內(nèi)容

自然資源部2021年出臺的《數(shù)據(jù)庫規(guī)范》將規(guī)劃成果的矢量數(shù)據(jù)（97項）按照全域和中心城區(qū)兩個層面劃分，全域矢量數(shù)據(jù)包含境界與行政區(qū)、分析評價、基期年現(xiàn)狀、目標年規(guī)劃等68 項，其中17 項必選（M）、39 項條件必選（C）、12 項可選（O）；中心城區(qū)矢量數(shù)據(jù)包含基期年現(xiàn)狀和目標年規(guī)劃等29 項，其中16項M、5項C、8項O。上述矢量數(shù)據(jù)要素內(nèi)容設置以及其他非矢量數(shù)據(jù)表的主要形式與原土規(guī)《市（地）級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準》基本一致，有效指導了市級總規(guī)成果編制，但也存在以下問題：①部分矢量數(shù)據(jù)的設置不夠合理，如控制城市形態(tài)風貌的通風廊道、保障實體經(jīng)濟的工業(yè)用地控制線等新型矢量數(shù)據(jù)未納入數(shù)據(jù)庫標準，部分與規(guī)劃成果關系不大或逐年變化的矢量數(shù)據(jù)納入了數(shù)據(jù)庫，如城區(qū)范圍和城區(qū)實體地域范圍會隨著國土變更調(diào)查每年發(fā)生變化，納入規(guī)劃成果實際意義不大；②部分矢量數(shù)據(jù)的邏輯指向有待改進，以市、縣、鄉(xiāng)3 級行政區(qū)數(shù)據(jù)為例，按照原來土總規(guī)方法可直接采用國土調(diào)查的市縣鄉(xiāng)行政區(qū)數(shù)據(jù)，但未考慮沿海省份和城市面臨的問題，沿海市縣鄉(xiāng)行政區(qū)還包括海洋國土范圍，實際工作中國土調(diào)查的沿海界線與海洋部門海岸線交叉重疊（圖1），陸海行政界線尚未統(tǒng)一，直接采用國土調(diào)查行政區(qū)未能充分解決“多規(guī)合一”的改革難題；③部分矢量數(shù)據(jù)的作用及其約束力不夠明確，永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等3 條控制線在規(guī)劃編制時由國家自上而下統(tǒng)一部署，在規(guī)劃上報審批前已形成國家認可的數(shù)據(jù)，可直接納入數(shù)據(jù)庫，而歷史文化保護線、市政、交通等專項規(guī)劃或?qū)ｎ}研究成果由地方形成，國家層面并沒有認可，其空間范圍納入數(shù)據(jù)庫連同市級總規(guī)成果經(jīng)批復納入全國一張圖后，一旦需要修改是否需報原審批機關批準成為地方普遍關注的問題；④未明確上報審批的矢量數(shù)據(jù)內(nèi)容，《數(shù)據(jù)庫規(guī)范》涵蓋了國土空間各項相關業(yè)務，交通設施等部分數(shù)據(jù)包括國家、省、市、縣、鄉(xiāng)等各層級規(guī)劃內(nèi)容，作為市級總規(guī)深度的規(guī)劃成果，到底上報哪個層級數(shù)據(jù)存在爭議，若全部上報審批，將導致規(guī)劃內(nèi)容與審批層級不匹配，不符合“精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，管什么就批什么”[9]的要求。

圖1 國土調(diào)查沿海界線與海洋部門海岸線交叉重疊示意圖

3 市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設與報批方案

3.1 數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的基本思路

規(guī)劃數(shù)據(jù)庫包括空間和非空間數(shù)據(jù)[10]，本文主要探討空間性的矢量數(shù)據(jù)庫建設。因其技術性較強，在規(guī)劃編制過程中，市級總規(guī)矢量數(shù)據(jù)庫建設與報批往往未受到行政部門和編制單位的重視。實際上市級總規(guī)矢量數(shù)據(jù)庫設計不是簡單的“數(shù)據(jù)拼湊”，而是要從更深層次回答市級總規(guī)“編什么、報什么、管什么、怎么管”的核心問題，需要涉及國土空間規(guī)劃編制的多個行政部門、技術單位共同研究才能形成。以《數(shù)據(jù)庫規(guī)范》提出的矢量要素圖層為基礎，按照“突出重點抓主要矛盾，分級管理分級審批，管什么就批什么”的基本思路確定市級總規(guī)矢量數(shù)據(jù)庫建設與報批方案。

3.2 優(yōu)化完善矢量數(shù)據(jù)的入庫要素

以突出重點，抓主要矛盾的方式確定矢量數(shù)據(jù)圖層，共設置94項矢量數(shù)據(jù)（表1、2），設置市級規(guī)劃范圍以應對陸海全域國土空間范圍，通過“陸海類型”字段區(qū)別陸域和海域；設置區(qū)縣級規(guī)劃范圍，并以此作為市級規(guī)劃向區(qū)縣級規(guī)劃分解傳導指標的載體，其可不嚴格依據(jù)轄區(qū)內(nèi)縣級行政區(qū)邊界，由地方根據(jù)區(qū)縣級規(guī)劃編制需要設定，但區(qū)縣范圍匯總必須與市級范圍一致，不設置與市級總規(guī)審批無直接關聯(lián)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)、城區(qū)范圍、城區(qū)實體地域等圖層；設置中心城區(qū)居住用地，保障住有宜居，通過居住用地類型字段界定保障房和商品房；設置現(xiàn)狀海岸線和規(guī)劃海岸線，加強陸海統(tǒng)籌，促進“多規(guī)合一”；設置通風廊道圖層，落實《市級指南》相關要求；設置中心城區(qū)工業(yè)用地控制線圖層，保障產(chǎn)業(yè)空間等。

表1 市總規(guī)（全域）矢量數(shù)據(jù)入庫、審批、管理、更新方案（節(jié)選）

表2 市總規(guī)（中心城區(qū)）矢量數(shù)據(jù)入庫、審批、管理、更新方案（節(jié)選）

3.3 明確各項矢量數(shù)據(jù)的規(guī)劃效力

規(guī)劃怎么用、怎么管決定了規(guī)劃怎么編制，需明確各項矢量數(shù)據(jù)的規(guī)劃效力，引導規(guī)劃編制并指導將來的規(guī)劃實施管理。規(guī)劃效力分為剛性、引導性、按現(xiàn)狀管理等，其中剛性是指矢量數(shù)據(jù)的空間邊界具有強制性，規(guī)劃實施時不得隨意調(diào)整邊界，否則視為調(diào)整國土空間總體規(guī)劃，需報原規(guī)劃審批機關批準，3 條控制線的規(guī)劃效力為剛性；引導性是指矢量數(shù)據(jù)的空間邊界僅為方向性、示意性的參考要素，不作為強制執(zhí)行的依據(jù)，規(guī)劃編制時示意性表達，規(guī)劃實施時在不突破其他剛性要素前提下，地方可對其進行深化、細化和替換更新等，生態(tài)廊道等相關專項規(guī)劃圖層的規(guī)劃效力為引導性，規(guī)劃實施時可對其邊界進行細化和微調(diào)；按現(xiàn)狀管理主要是針對基期年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)而設定，如現(xiàn)狀自然保護地等，按照自然保護地相關政策進行管理。

3.4 規(guī)定規(guī)劃圖件與矢量數(shù)據(jù)的關系

傳統(tǒng)城市規(guī)劃成果中，規(guī)劃圖件是法定成果，缺乏規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的支撐。作為市級總規(guī)成果的組成部分，規(guī)劃圖件、矢量數(shù)據(jù)等經(jīng)批準后必然作為法定成果。為避免規(guī)劃圖件表達與矢量數(shù)據(jù)入庫內(nèi)容不匹配對規(guī)劃實施的影響（如規(guī)劃圖紙未表達但矢量數(shù)據(jù)已入庫或矢量數(shù)據(jù)未入庫但規(guī)劃圖紙已表達等），借鑒原土總規(guī)方法，通過審查規(guī)則明確規(guī)劃圖件的制圖文檔必須關聯(lián)數(shù)據(jù)庫中的矢量數(shù)據(jù)，保持規(guī)劃成果“圖數(shù)表一致”[11]，避免規(guī)劃圖件和矢量數(shù)據(jù)出現(xiàn)“兩張皮”。

3.5 依規(guī)劃事權實施差異化的審批規(guī)則

按照“分級管理分級審批，管什么就批什么”的思路實施差異化的審批規(guī)則。國家和省層面，對于報國務院和省政府審批的市級總規(guī)，首先要明確矢量數(shù)據(jù)庫需與總規(guī)成果一起報批[12]，且數(shù)據(jù)庫中包括全部要素圖層，以倒逼提高市級總規(guī)成果編制質(zhì)量；其次借鑒原土總規(guī)方法，明確提出數(shù)據(jù)庫審批通過是市級總規(guī)獲批的前提，避免市級總規(guī)演變成只有規(guī)劃文本沒有國土空間實際內(nèi)容，規(guī)劃目標無法落地的“理想藍圖”；最后要明確對所有上報的矢量數(shù)據(jù)實施差異化審批規(guī)則（表3）。

表3 依規(guī)劃事權審批矢量數(shù)據(jù)庫圖層列表

規(guī)劃實施時，矢量數(shù)據(jù)庫圖層發(fā)生調(diào)整的需報原審批機關批準，其他已納入市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫但不屬于國家或省審批的矢量數(shù)據(jù)，由地方根據(jù)相關規(guī)定自主管理，實行動態(tài)更新維護機制。規(guī)劃實施時，若存在調(diào)整需求或地方在后續(xù)專項規(guī)劃中深化完善并經(jīng)相關主管部門批準的，可通過國土空間規(guī)劃“一張圖”[13]信息平臺報國家或省備案，由國家或省在信息平臺中提供上傳或替換入口，地方備案時一并上傳矢量數(shù)據(jù)和批準文件，成熟一批更新一批，成熟一個報送一個，逐漸實現(xiàn)全國各級各類國土空間規(guī)劃成果一張藍圖。

4 結(jié)語

為應對和改進市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設和報批難題，在吸收原土總規(guī)和城總規(guī)經(jīng)驗的基礎上，本文在市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設時按照“突出重點抓主要矛盾”的思路優(yōu)化完善矢量數(shù)據(jù)的入庫要素，從剛性或引導性等角度明確矢量數(shù)據(jù)的規(guī)劃效力，進一步規(guī)定規(guī)劃圖件和矢量數(shù)據(jù)的關系；同時為了便于規(guī)劃成果審查報批，按照“分級管理分級審批，管什么就批什么”的思路提出依規(guī)劃事權實施差異化的審批規(guī)則；從建設、審批、管理、更新等全流程提出了市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫建設和報批的解決方案，對國家制定市級總規(guī)成果上報具有重要的參考意義。由于市級總規(guī)數(shù)據(jù)庫涉及規(guī)劃、國土、林業(yè)、交通等各業(yè)務管理，也離不開地理信息、計算機等技術手段的支撐，是業(yè)務與技術相結(jié)合的重點難點內(nèi)容，在市級總規(guī)成果上報審查過程中，需要就更多細節(jié)問題做進一步完善。