陸 黎

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

新公共治理是隨著政府與市場、第三部門等聯(lián)系日益緊密且關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，以及公共政策與服務(wù)逐漸分散而興起的一種全新的去等級化與多元化治理范式，已引起國內(nèi)外學(xué)者高度重視與廣泛關(guān)注，并被視為公共管理的“第三次革命”[1]，一時充斥于各研究領(lǐng)域。在國外，關(guān)于新公共治理的學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)百家爭鳴之勢。同時，國內(nèi)在獨創(chuàng)“新公共治理”中文詞匯的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了New public goverence(譯為“新公共治理”)后，有關(guān)新公共治理研究也是甚囂塵上[2]。然而，在中國學(xué)界，學(xué)者們在使用新公共治理一詞時，基本沒有對國內(nèi)和國外新公共治理進(jìn)行歸類和區(qū)分，直接導(dǎo)致不同內(nèi)涵的新公共治理文章彌漫于中文文獻(xiàn)中，造就了中文新公共治理的研究“叢林”，進(jìn)而導(dǎo)致科學(xué)概念所必需的明確性也因之銷跡。因此，國內(nèi)新公共治理理論內(nèi)涵亟需全面厘清。而且，為深入理解國內(nèi)新公共治理，對國外新公共治理內(nèi)涵也有必要展開梳理與分析。

本文將圍繞國內(nèi)外新公共治理的內(nèi)涵，并就中國如何合理規(guī)范使用“新公共治理”一詞，以及如何合理推進(jìn)新公共治理發(fā)展展開探討，對這一基礎(chǔ)性問題的回答，將有助于夯實新公共治理的研究基礎(chǔ)，明晰新公共治理未來發(fā)展路徑與合理邊界。

一、國內(nèi)新公共治理的內(nèi)涵

縱觀國內(nèi)學(xué)界對新公共治理的研究歷史，主要分為兩個研究方向。一是將國外的“新公共治理”“新治理”“新公共管理”“后官僚制”等都用“新公共治理”一詞來介紹。具體而言，首先是將奧斯本(Osborne)提出的New pbulic governance翻譯為“新公共治理”(下文稱之為“奧斯本新公共治理”)。其關(guān)注的是一種在批判公共行政、新公共管理基礎(chǔ)之上形成的新理論。竺乾威在一篇評述性文章中贊揚了這種處理方式[3]，趙強和趙澤瑾也同意奧斯本新公共治理的理論是對公共行政和新公共管理的超越，超越的邏輯是批判、認(rèn)知、實踐和借鑒[4]；王連偉和夏文強在分析奧斯本新公共治理的演進(jìn)邏輯時，遵循的依然是公共行政、新公共管理和新公共治理理論之間遞進(jìn)延續(xù)的邏輯[5]。其次是將New governance(新治理)理解為奧斯本新公共治理。張西勇將美國的新治理實踐，以及網(wǎng)絡(luò)治理稱之為奧斯本新公共治理改革實踐[6]；緱小凱也將西方的新治理理解為奧斯本新公共治理[7]。雖然網(wǎng)絡(luò)治理、新治理與奧斯本新公共治理有類似之處，但網(wǎng)絡(luò)治理、新治理和新公共治理都是專門化名稱，且奧斯本新公共治理是在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的，它們彼此相互區(qū)隔、互有壁壘，不能將它們等同。再次是將新公共管理理解為奧斯本新公共治理。例如，孟延春認(rèn)為“新公共治理理論突出效率、效能與效益原則，強調(diào)治理的市場化導(dǎo)向，它促進(jìn)了政企、政事分開”[8]；陳鴻輝提出中國可以借鑒西方新公共管理理論來建立適應(yīng)我國的公共治理模式，即新公共治理模式[9]。孟延春和陳鴻輝的論述是將新公共管理等同于奧斯本新公共治理。最后是將后官僚制理論理解為奧斯本新公共治理。肖俊將后官僚制的理論(奧斯特羅姆夫婦的多中心體制公共治理理論、蓋伊· 彼德斯的未來政府的四種模式、簡·萊恩的新公共管理理論、登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論等)統(tǒng)一描述為新公共治理理論[10]，該描述將奧斯本新公共治理和新公共管理的關(guān)系刻畫為一種包含與被包含的關(guān)系，而不是一種奧斯本新公共治理優(yōu)于新公共管理的關(guān)系?？傮w而言，國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外相關(guān)治理理論中，將內(nèi)涵本質(zhì)并不相同的理念觀點，都理解成了奧斯本新公共治理，并都用中文“新公共治理”來表述。

另一方向是國內(nèi)學(xué)者將第四次工業(yè)革命治理、新的全球治理等用“新公共治理”來表述。具體而言，一是將基于第四次工業(yè)革命，同時超越傳統(tǒng)的資本主義、社會主義、公有制、私有制、民主透明、官僚行政等工具理性的新治理，描述為新公共治理[11]，此處的超越并不僅僅是超越新公共管理背后的私有制、資本主義等，而是超越了以往的治理哲學(xué)；二是新公共治理代指新的全球治理體系和機制[12]，且“新公共治理”只出現(xiàn)在題目中，文中內(nèi)容主要是全球治理變革的新方向和新特征。這兩種“新公共治理”并未受到新治理、網(wǎng)絡(luò)治理和奧斯本新公共治理的直接影響，是學(xué)者在第四次工業(yè)革命、全球治理、社會新變化的基礎(chǔ)上提出的新概念。

綜上，國內(nèi)學(xué)者對國內(nèi)外不同情況、不同內(nèi)涵的治理，都用“新公共治理”一詞來表述。其中，奧斯本新公共治理是當(dāng)前中國學(xué)界使用較多的話語。如在理論分析上，利用奧斯本新公共治理來定義德文中的PPP概念[13]；在實務(wù)分析上，中國學(xué)者們利用奧斯本新公共治理對公共服務(wù)績效進(jìn)行改革評估[14]、提高高校安全治理[15]、改進(jìn)合同治理[16]、構(gòu)建新的行政審批機制[17]等。奧斯本新公共治理與其他學(xué)者的“新公共治理”都客觀存在于中文文獻(xiàn)中，致使當(dāng)前中國學(xué)界中至少存在六種新公共治理概念(詳見表1)。

表1 中文“新公共治理”概念的多元內(nèi)涵

二、國外新公共治理的內(nèi)涵

與國內(nèi)新公共治理的多元內(nèi)涵不同，國外新公共治理主要是指奧斯本新公共治理。在當(dāng)前公共部門機構(gòu)與第三方行為體之間愈發(fā)錯綜復(fù)雜、相互依賴的關(guān)系背景下，公共政策的實施和公共服務(wù)供給越來越復(fù)雜、多元和分散，作為一套既有解釋力又有規(guī)范性的理論，奧斯本新公共治理為解決復(fù)雜的公共政策和公共服務(wù)問題具有較強的解釋力[18]。對此，有的學(xué)者認(rèn)可，有的學(xué)者質(zhì)疑。

(一)奧斯本新公共治理的內(nèi)涵

奧斯本新公共治理與其他治理理論有著不同的內(nèi)涵。奧斯本新公共治理的內(nèi)容主要包括：公共服務(wù)的生產(chǎn)關(guān)系是共同生產(chǎn)(而不是僅有政府生產(chǎn)公共服務(wù))、公共服務(wù)資源分配機制是組織間的網(wǎng)絡(luò)機制(而不是組織內(nèi)部的權(quán)利與問責(zé)機制)[19]；理論基礎(chǔ)是社會學(xué)和網(wǎng)絡(luò)理論(而不是理性管理和公共選擇)、基礎(chǔ)假設(shè)是國家是多元的(而不是分解的)、公共組織與外部非公共組織的關(guān)系是合作關(guān)系(而不是市場關(guān)系)、治理機制是信任和契約關(guān)系(而不是市場機制)、治理價值觀是新社團主義價值觀(而不是競爭和市場的有效性)[20]。以上內(nèi)容表明，奧斯本新公共治理代表了一個更廣泛和更包容的思想體系，即：其基礎(chǔ)是政府、市場和社會的合作關(guān)系；其方向重點轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和協(xié)商合作，而不是競爭或等級制度；其治理模式也轉(zhuǎn)至去官僚化模式。同時，這也意味著奧斯本新公共治理的出現(xiàn)，擺脫了傳統(tǒng)的等級組織和競爭治理形式，不再強調(diào)傳統(tǒng)的等級組織形式，而是側(cè)重于更多的權(quán)力下放和參與性及其所帶來的組織間關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)、合作伙伴關(guān)系，參與式治理和其他形式的多行為體關(guān)系，從而滿足公共管理的復(fù)雜性和公民日益多樣化的需求。

(二)奧斯本新公共治理內(nèi)涵相關(guān)術(shù)語

國外除了奧斯本新公共治理表達(dá)了組織間的合作、去等級化等內(nèi)涵外，也有其他術(shù)語表達(dá)了相似的觀念。一是奧斯本新公共治理起源方面。從英文New public governance一詞的起源時間上看，New public governance一詞的出現(xiàn)與使用早于奧斯本2006年提出的New public governance。實際上，早在1998年紙質(zhì)文獻(xiàn)中就已經(jīng)出現(xiàn)了New public governance，并主要描述治理結(jié)構(gòu)和進(jìn)程中政府間和社會間以及它們之間的合作關(guān)系[21]。二是“治理”一詞方面。Stoker對治理提出了五個觀點：政府不是唯一的權(quán)力中心；公眾責(zé)任由政府向非政府組織和個人轉(zhuǎn)移；公共行政主體之間相互依賴；治理的權(quán)力依賴必須形成于組織網(wǎng)絡(luò)；政府需要提供新的工具協(xié)調(diào)整合社會資源，以代替利用權(quán)威和命令[22]。三是“公共治理”一詞方面。Walter考慮到公共政策網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性，即政策網(wǎng)絡(luò)中有許多不同的政治、公共和私人參與者，而且他們都有不同的目標(biāo)、利益和立場，便提議將Public management改為Public governance，以說明公共治理不局限于內(nèi)部管理和組織，還明確包括公共組織與其社會政治環(huán)境之間的外部關(guān)系[23]。

綜上，在奧斯本新公共治理產(chǎn)生之前，國外使用New public governance、Governance和Public governance的界限是模糊的。然而，隨著2006年奧斯本新公共治理產(chǎn)生后，即使有學(xué)者(Iacovino和Barsanti等[24])將奧斯本新公共治理稱為公共治理，但奧斯本新公共治理與它們有一定的區(qū)別。如公共治理側(cè)重于公共資源的分配和管理，而新公共治理則更多地關(guān)注公民個人思維和行為的集體效應(yīng)。

(三)奧斯本新公共治理內(nèi)涵獲得認(rèn)可

奧斯本新公共治理除了奧斯本本人的推介外，也獲得了來自學(xué)界的認(rèn)可。奧斯本認(rèn)為，最初的“奧斯本新公共治理”一詞，不過是用來描述公共服務(wù)的新變化(公共服務(wù)提供變得越來越分散)，并不是一種規(guī)范的框架[25]。其成為治理范式，主要得益于Ansell和Gash等學(xué)者將其概念化為“協(xié)同治理”[26](collaborative governance)。這一詞語的隱義是越來越需要公共和私人組織間的協(xié)作與互動來解決共同領(lǐng)域的復(fù)雜問題。它也突出了政府在治理過程中越來越多地承認(rèn)公民和組織是主動地而不是被動或者匿名地作為共同生產(chǎn)者參與到公共服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)中來；政府的政策制定也不再被看作是一個純粹的自上而下的過程，而是許多相互作用的政策系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。同時，越來越多的學(xué)者認(rèn)同奧斯本新公共治理是一種新的范式，并將其定義為多元治理機構(gòu)，包括政府、私人部門、非營利組織和一系列社會團體，通過協(xié)商和談判來適應(yīng)不斷變化的社會事務(wù)的一種管理模式。因此，經(jīng)過奧斯本及諸多學(xué)者對新公共治理的內(nèi)涵不斷完善，這一表述已逐漸成為一個具有范式意義上的話語。

(四)奧斯本新公共治理內(nèi)涵遭遇質(zhì)疑

奧斯本新公共治理的焦點在于組織間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及與公民的合作。公民被視為有能力參與問題的商議與解決，它跨越了組織和機構(gòu)的界限，提高了服務(wù)使用者的地位和參與能力，也增強了治理網(wǎng)絡(luò)中參與者的多元性及其網(wǎng)絡(luò)治理的作用，為公共與私人、組織與個人等合作創(chuàng)新鋪平了道路。然而，它受到了來自包括奧斯本本人在內(nèi)的諸多學(xué)者的批判與質(zhì)疑。

治理組織上，Osborne和Radnor認(rèn)為，奧斯本新公共治理簡單地依賴公共服務(wù)組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，卻忽略了公共服務(wù)既是服務(wù)也是互動的公共服務(wù)系統(tǒng)的結(jié)果[27]；治理機制上，Torfing和 Triantafillou提出，奧斯本新公共治理的基礎(chǔ)是公民與組織相互信任，但可能存在利益團體不能或不愿參與或合作的情況；治理權(quán)力上，奧斯本新公共治理有利于權(quán)力下放，但難以消除公共機構(gòu)通過權(quán)利支配公民與公共機構(gòu)的合作；治理程序上，奧斯本新公共治理跨越了組織的等級與界限，有益于組織間的合作與協(xié)調(diào)，但不同等級的組織與官員可能不愿意合作[28]；治理效應(yīng)上，Pollitt和Bouckaert認(rèn)為，奧斯本新公共治理更多的是一個經(jīng)驗性而非分析性的概念，因而并不科學(xué)[29]；治理范式上，從公共行政到新公共管理，最終到奧斯本新公共治理的連續(xù)演進(jìn)遭到質(zhì)疑，Pollitt就指出新公共管理并沒有“死亡”或者“昏迷”(not dead or even comatose)[30]，Lapsley也提出盡管新公共管理遭受多方面批評，但新公共管理仍在繼續(xù)發(fā)展[31]。事實上，奧斯本新公共治理模式并不是對之前的行政模式的排斥，尤其在政治辯論層面，沒有證據(jù)表明新公共管理是公共行政演變到新公共治理的過渡性狀態(tài)，相反，公共行政、新公共管理和新公共治理三者的關(guān)系是包含與互補的關(guān)系，而不是相互競爭與排斥[32]，它們也是一種共存的關(guān)系[33]；治理權(quán)力上，新公共治理過于專注縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而忽視了橫向結(jié)構(gòu)[34]；治理效果上，奧斯本新公共治理提高了公民參與的地位與能力，但奧斯本新公共治理會導(dǎo)致主體責(zé)任不清、效率低甚至加深公民和政府之間的矛盾；在治理結(jié)構(gòu)上，奧斯本新公共治理強調(diào)共同生產(chǎn)和伙伴關(guān)系，但容易忽略每個治理主體獨特的政治身份[35]；在治理角色上，新公共治理將當(dāng)前的國家稱之為多元主義國家，但一個國家在邏輯上不能是多元的[36]，這也會給代議制民主帶來挑戰(zhàn)[37]；治理范圍上，發(fā)展中國家如果不通過新公共管理實踐有效實施權(quán)力下放，基于市場服務(wù)、效率和問責(zé)制等因素，將無法實現(xiàn)奧斯本新公共治理[38]。

總之，盡管奧斯本新公共治理能對當(dāng)前公共管理的復(fù)雜性提出規(guī)范性的理論指導(dǎo)，但其也面臨著來自學(xué)界的諸多批判與質(zhì)疑(詳見表2)，這導(dǎo)致其不可能成為一個具有普遍意義的理論。

表2 新公共治理內(nèi)涵的價值取向及其批判與質(zhì)疑

三、國內(nèi)外新公共治理未來展望

據(jù)上文所述，國內(nèi)外“新公共治理”這一術(shù)語的內(nèi)涵各有不同。國內(nèi)“新公共治理”至少有六種含義，分別是奧斯本新公共治理、新治理、新公共管理、后官僚主義、第四次工業(yè)革命治理和全球治理新變化。各類含義出現(xiàn)的時間并無時序性，而且相互之間存在一種離散性，這也蘊藏著中文“新公共治理”沒有轉(zhuǎn)換機制和更迭機制，造成“新公共治理”一詞使用上的互異性，擾亂了新公共治理的研究生態(tài)。相反，國外“新公共治理”主要指奧斯本新公共治理，并得到了諸多學(xué)者的推介與認(rèn)可。但其理論觀點并不是每個學(xué)者都完全認(rèn)同，奧斯本新公共治理受到的治理權(quán)力、治理機制等十個維度的批判與質(zhì)疑，甚至連奧斯本本人也對其展開批判，致使其應(yīng)用范圍受限。以此推之，奧斯本新公共治理已不再適用于當(dāng)前和未來社會發(fā)展。然而，國內(nèi)學(xué)者并未注意此現(xiàn)象，仍將奧斯本新公共治理當(dāng)成“金科玉律”，解釋諸多現(xiàn)象和指導(dǎo)各類實踐?？梢?，中國學(xué)者實際上是利用一個有缺陷的、過時的理論解釋和指導(dǎo)中國治理實踐，難免會誤導(dǎo)中國的公共治理。因此，一方面有必要對中文“新公共治理”的多重含義提出整合方案，以規(guī)范、合理使用“新公共治理”一詞；另一方面，也有必要提前布局一種新的治理理論框架，以超越新公共治理的理論解釋。

(一)多重內(nèi)涵整合：多元一體的新公共治理體系

中文文獻(xiàn)中各類“新公共治理”的區(qū)分和歸納，筆者早已展開探討，即將新公共管理、新公共服務(wù)等表述為新公共治理的，統(tǒng)稱為“中國新公共治理”，將奧斯本提出的新公共治理也稱之為“奧斯本新公共治理”[2]。但此分類較為粗略，僅考慮了新公共管理、新治理和新公共服務(wù)，忽略了學(xué)者將第四次工業(yè)革命帶來的治理變化稱為新公共治理，也忽略了學(xué)者將新公共治理指代全球治理的新變化。而且，忽略了“中國新公共治理”與“奧斯本新公共治理”的統(tǒng)一性。為此，需探索具有統(tǒng)一性、系統(tǒng)性又具備多樣性的話語，以促進(jìn)學(xué)者達(dá)成共識、規(guī)范使用新公共治理的術(shù)語，本文將采取統(tǒng)一性和多樣性兼顧的策略整合“新公共治理”。

從哲學(xué)視角來看，新公共治理的統(tǒng)一性和多樣性，即哲學(xué)范疇中的普遍性與特殊性，二者既相互聯(lián)系，又互相區(qū)別，是相輔相成、相互促進(jìn)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，各類“新公共治理”是統(tǒng)一的。雖然中文“新公共治理”有著不同的內(nèi)涵，但這也代表著學(xué)界在治理層面與“舊事物”的“決裂”和對新事物一致性的感知與認(rèn)同。也就是說，為區(qū)分“新舊事物”，學(xué)界都近乎統(tǒng)一地使用“新公共治理”一詞來描述“新事物”，只不過學(xué)者們面對舊事物造就的同一個“新公共治理”詞匯的內(nèi)涵出現(xiàn)了差異化現(xiàn)象。另一方面，新公共治理的內(nèi)涵具有多樣性。形式上，諸多學(xué)者都使用“新公共治理”一詞，但在內(nèi)容上，正如前文所述，它們的內(nèi)涵和指代不同。以現(xiàn)在的眼光看，在不同的新公共治理中，將新公共管理稱為新公共治理、將新治理描述為新公共治理等似乎很難出現(xiàn)在未來的中文文獻(xiàn)中，也便沒必要對其進(jìn)行展望。但是，即便那些過時的新公共治理影響力有限，在未來也幾乎不可能再次出現(xiàn)，而尊重每一位學(xué)者對新公共治理研究的貢獻(xiàn)，以及用科學(xué)精神而非實用主義來展望新公共治理也是本文目的之一。因此，把握新公共治理所體現(xiàn)出的時代性、創(chuàng)新性，是新公共治理多元一體的精神內(nèi)核。具體說，新公共管理、新公共服務(wù)、全球治理新變化、第四次工業(yè)革命新治理等不同內(nèi)涵的“新公共治理”都可看成是新公共治理的子系統(tǒng)，它們彼此處于非博弈共存卻又無法完全融合的有機狀態(tài)(如圖1)。

圖1 中文“新公共治理”多元一體內(nèi)涵體系

多元一體的“新公共治理”內(nèi)涵體系，突破了特定時空的局限，實現(xiàn)了國內(nèi)與國外、歷史與當(dāng)代的時空整合，也考慮了已有定義和實際使用語境，為未來繼續(xù)探索新公共治理的內(nèi)涵概念提供了空間。在實際應(yīng)用過程中，根據(jù)中文“新公共治理”產(chǎn)生的時間順序，可將新公共管理、新公共服務(wù)等理論的“新公共治理”稱為“第一新公共治理”；將當(dāng)前使用較多的奧斯本新公共治理稱為“第二新公共治理”；將描述未來治理現(xiàn)象的新公共治理稱為“第三新公共治理”。如此，減少了中文“新公共治理”內(nèi)涵的無序性，又能較好地區(qū)別開各類新公共治理。

(二)超越奧斯本新公共治理：現(xiàn)代個人治理

作為第三代治理理論，奧斯本新公共治理為政府提供了良好的治理規(guī)范，然而，其也受到了來自包括奧斯本本人在內(nèi)的眾多學(xué)者的批判和質(zhì)疑，這勢必會造成新公共治理的沒落，并終將成為歷史。因而，下一代治理理論亟需建構(gòu)，這將是各國學(xué)者共同面對的問題。為此，基于對百余年來西方治理理論學(xué)說的演變規(guī)律，預(yù)測下一代的治理應(yīng)以現(xiàn)代個人為治理主體。概述如下：

1.百余年來公共管理理論的發(fā)展規(guī)律

回顧資本主義國家公共管理理論學(xué)說史，大致可分為公共行政、新公共管理、新公共治理三大階段的迭代與演進(jìn)，這也是治理權(quán)力不斷下放、公民角色不斷上升的過程。公共行政是由伍德羅·威爾遜發(fā)展起來，并以韋伯官僚主義和泰勒科學(xué)管理主義為理論基礎(chǔ)，強調(diào)了等級制度、指揮控制和自上而下的管理，政策的制定和實施由中央政府通過官僚體制進(jìn)行管理。在官僚制模式中，公民主要是納稅人的角色。20世紀(jì)80年代初，為應(yīng)對公共行政所帶來的政府財政壓力、辦事效率低下以及公共服務(wù)競爭，新公共管理應(yīng)運而生。其理論基礎(chǔ)主要是新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論，強調(diào)公共部門的代理化和私有化，即公共部門從私營部門中引進(jìn)概念、技術(shù)和價值觀來改革政府的政策與服務(wù)。此時，政府的部門治理下放到市場，市場成為解決政府問題的主要力量，公民也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩偷慕巧?。然而，政府?quán)力下放導(dǎo)致了市場機構(gòu)的激增、治理協(xié)調(diào)性缺乏，以及政策之間的不一致和不連貫[39]；同時，新公共管理強調(diào)結(jié)構(gòu)性權(quán)力下放，也拉大了行政人員和政治家之間的距離[40]。基于新公共管理的缺陷，以及受到組織社會學(xué)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、利益相關(guān)者等理論影響，新公共治理理論得到了創(chuàng)建與發(fā)展。其強調(diào)一個多元組織狀態(tài)，即多個相互依存的組織(公共組織、非盈利組織、私人部門等)不再圍繞政府和市場的關(guān)系展開，而是擴展到政府、市場與社會組織的多重關(guān)系中，注重公民的參與和網(wǎng)絡(luò)組織，公民成為與公共部門、市場部門一起生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的角色。在治理權(quán)力方面，新公共治理理論中的中央政府權(quán)力下放使其成為一種強有力的社會伙伴關(guān)系；同時，國家減少了角色和權(quán)威，專注于網(wǎng)絡(luò)、多元化的相互合作、信任等[41]。至此，公共行政、新公共管理和新公共治理三大階段的演變過程，既是治理權(quán)力從公共部門公權(quán)力、私人部門市場權(quán)利、多元組織社會權(quán)利的遞減過程，也是公民角色不斷躍遷的過程。

在治理權(quán)力嬗變過程中，由于政府的公共部門掌握行政權(quán)力，而代表公共部門的公權(quán)力是最高的治理權(quán)；市場擁有經(jīng)濟資源，而代表市場的管理權(quán)力是次一級治理權(quán)；相比之下，“社會則是缺乏資源與權(quán)力的弱者”[42]，代表著多元組織的社會權(quán)力是三者之中最小的。在公民角色變遷中，從納稅人到顧客到共同生產(chǎn)者，體現(xiàn)出公民的角色越來越重要。因此，百余年來西方治理理論的治理權(quán)力演變的過程，也是治理權(quán)力不斷衰減的過程；公民角色不斷變遷的過程，也是公民角色越來越強的過程(圖2)。

圖2 西方治理理論中公民角色及治理權(quán)力趨勢圖

2.現(xiàn)代個人治理理論

依照圖2“一升一降”的趨勢，可知西方治理理論中的總體“能級”是穩(wěn)定且不可逆的，即治理權(quán)力不斷分散的同時，公民角色的重要性不斷凝聚，它們只能沿著一個方向走，具有一維性。因此，未來的治理理論也將延續(xù)政府到市場再到社會的發(fā)展趨勢，其中治理權(quán)力將下放，公民角色越來越強。從擁有治理權(quán)力的主體來看，治理權(quán)力主要包括政府治理、社會治理、市場治理、個人治理[43]；從公民角色來看，獨立自由的現(xiàn)代個人為構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系奠定了堅實的社會基礎(chǔ)[44]。其中，“現(xiàn)代個人”與“個人治理”中的“個人”都是指獨立、自由、平等的個人。傳統(tǒng)的公共管理理論僅將“現(xiàn)代個人”這一概念看成是治理理論的一個部分，未將其上升到治理范式的地位。時至今日，公民個體在公共事務(wù)中越來越多地發(fā)揮并體現(xiàn)出獨特功能和重要作用，特別是大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展及大范圍普及，數(shù)字政府提供的內(nèi)容愈發(fā)個性化，由其催發(fā)的算法治理也延伸至個人層面[45]。綜上可知，將未來的治理理論的落腳點集中于現(xiàn)代個人治理，既符合當(dāng)前的四級治理主體網(wǎng)絡(luò)，也符合公民角色發(fā)展。具體而言，在公民角色方面，現(xiàn)代個人治理將更加重視個人，每個公民都是治理主體也是治理對象，符合公民角色增強的趨勢；在治理權(quán)力方面，現(xiàn)代個人將獲得更多的治理權(quán)力，符合治理權(quán)力下放的趨勢。因此，本文預(yù)測第四次公共管理革命將是以現(xiàn)代個人為基礎(chǔ)的治理革命。

四、總結(jié)與討論

綜上，目前國內(nèi)外“新公共治理”的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識，未來既要重視中文“新公共治理”的各種內(nèi)涵，也要注意奧斯本新公共治理的局限性。為實現(xiàn)國內(nèi)中文“新公共治理”合理規(guī)范使用，一方面，本文從中文“新公共治理”統(tǒng)一性和多樣性的角度，把六大新公共治理內(nèi)涵劃分為“第一新公共治理”“第二新公共治理”“第三新公共治理”，實現(xiàn)了中文“新公共治理”結(jié)構(gòu)化、有序化整合；另一方面，從英文New public governance的正反兩個視角，總結(jié)出奧斯本新公共治理所面臨的十大批判，并提醒國內(nèi)學(xué)者，奧斯本新公共治理即將落后于時代的事實，同時在此基礎(chǔ)上結(jié)合百年來西方公共管理理論的發(fā)展規(guī)律，作出第四代公共管理理論將落在“個人”的判斷——本文將其命名為“現(xiàn)代個人治理”。以上兩種處理方式將有助于國內(nèi)學(xué)者全面認(rèn)識“新公共治理”的研究現(xiàn)狀，但它們是否會得到學(xué)界認(rèn)可與支持，仍需展開更多的實踐與理論探索。