唐建兵

(淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，安徽 淮北 235000)

安全是人類生存發(fā)展的首要前提，也是國家發(fā)展強(qiáng)盛的基礎(chǔ)性保障，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。黨的十八大以來，國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，不確定性因素增多，面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)前所未有。在此背景下，習(xí)近平總書記從戰(zhàn)略高度積極運(yùn)籌國家安全工作，于2014年4月15日首次深刻闡明總體國家安全觀重大戰(zhàn)略思想，作出一系列重大決策部署，為維護(hù)和塑造中國特色國家安全指明了前進(jìn)方向。生態(tài)安全是對國家安全具有重大影響的安全領(lǐng)域，關(guān)系人民身體健康、生命安全和中華民族永續(xù)發(fā)展，是國家安全體系的重要基石。保持生態(tài)平衡、筑牢生態(tài)安全，對于實現(xiàn)和維護(hù)國家整體安全具有重要意義。

早在2001年公布的《防沙治沙法》已經(jīng)把“維護(hù)生態(tài)安全”作為立法宗旨。2020年10月17日，全國人大通過了《生物安全法》。這部首開生態(tài)安全領(lǐng)域立法先河的法律的頒布實施，標(biāo)志著我國生態(tài)安全工作正式納入法治化軌道，主動順應(yīng)新時代生態(tài)環(huán)境形勢變化，立足中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以立法的實際行動構(gòu)建了生態(tài)安全法治體系，推動了生態(tài)安全法治建設(shè)。因此，以憲法為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以生態(tài)安全領(lǐng)域單行法、相關(guān)法、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，積極探索建立健全生態(tài)安全法律理論體系、制度規(guī)范體系和治理體系，努力建設(shè)具有中國特色、時代特點的生態(tài)安全法治體系，才能為建設(shè)美麗中國創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，為走好中國特色生態(tài)安全法治道路貢獻(xiàn)智慧和力量，這也是學(xué)術(shù)界理論界的應(yīng)盡之責(zé)。

一、生態(tài)安全法治體系的理論構(gòu)建

(一)構(gòu)建生態(tài)安全法治體系理論的必然性

就生態(tài)安全理論而言，人類對生態(tài)安全概念、內(nèi)涵特征、評判標(biāo)準(zhǔn)和價值意義等的認(rèn)識始終處于不斷發(fā)展變化中。翻閱馬克思主義經(jīng)典著作不難發(fā)現(xiàn)，馬克思恩格斯在論及人與自然的關(guān)系時，對生態(tài)安全問題已有較多的關(guān)注：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行報復(fù)?！盵1]近現(xiàn)代西方生態(tài)中心論者也持類似的觀點，主張把道德關(guān)懷和倫理價值從生命個體擴(kuò)展到自然界的整個生態(tài)系統(tǒng)，認(rèn)為人類和大自然的其他構(gòu)成要素在生態(tài)上是完全平等的，張揚(yáng)人類價值應(yīng)當(dāng)尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的“內(nèi)在價值”，自覺維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整、穩(wěn)定和健康。近年來，資源短缺、氣候變暖、酸雨蔓延、土地荒漠化、臭氧層空洞和一些珍稀物種近于滅絕等生態(tài)問題在全球范圍內(nèi)頻頻出現(xiàn)，表明生態(tài)安全已經(jīng)跨越國界成為一個全球性問題。生態(tài)安全關(guān)注于生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整，所涉及的問題往往不是一個國家能夠獨(dú)立應(yīng)對的，它強(qiáng)調(diào)的是人類生活質(zhì)量和永續(xù)發(fā)展，解決的是人與自然深層次的關(guān)系問題。生態(tài)安全之所以成為備受關(guān)注的重大問題，不僅是因為它與人類生產(chǎn)生活息息相關(guān)，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，更是因為這些問題關(guān)乎國家安全和人類命運(yùn)。因此，在生態(tài)安全問題面前，任何國家都不可能置身世外、獨(dú)善其身，必須攜手合作、共擔(dān)責(zé)任。2014年，“總體國家安全觀”的提出，表明生態(tài)安全已被正式納入國家安全體系，在總體國家安全觀中全領(lǐng)域鋪開。一系列與生態(tài)安全相關(guān)的法律制度的頒布實施，把維護(hù)鞏固生態(tài)安全與國家安全戰(zhàn)略有效銜接起來，從而拉開了生態(tài)安全法治化的序幕。

美國政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯認(rèn)為，“法治意味著一種良好的治理狀態(tài)或秩序，并為人們的行為提供合理的預(yù)期”[2]。生態(tài)安全就是人類不能違背自然規(guī)律，在不超越資源環(huán)境承受能力的前提下改造、利用自然，追求人與自然和諧共生的一種秩序狀態(tài)，其對法治的期待是不言而喻的。從理論視角來看，構(gòu)建生態(tài)安全法治體系是不二選擇。

1.生態(tài)安全依靠法治可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展

歷史反復(fù)告誡人們，不合理地改造利用自然、超越資源環(huán)境承載能力，就會嚴(yán)重破壞生物多樣性和生態(tài)完整性，導(dǎo)致人類生存發(fā)展資源供需矛盾緊張，甚至影響自然再生產(chǎn)。從長遠(yuǎn)來看，必然會制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。把生態(tài)安全工作全面納入法治化軌道，依靠法治思維和法治方式建設(shè)和維護(hù)生態(tài)安全體系，推進(jìn)生態(tài)安全治理現(xiàn)代化，不僅是現(xiàn)代法治的基本價值追求，更是筑牢我國生態(tài)安全屏障的必然要求，有助于增強(qiáng)生態(tài)安全話語表達(dá)的認(rèn)知度、接受度和認(rèn)可度，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保持生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)平衡和結(jié)構(gòu)功能上的穩(wěn)定，發(fā)揮為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件的功能。

2.生態(tài)安全依靠法治可以保障人民健康、生命安全

生態(tài)安全是關(guān)系國家安全、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大政治問題，也是關(guān)系民生福祉的重大社會問題。碧水、藍(lán)天、綠地與人類健康息息相關(guān)，是人民健康、生命安全免遭生態(tài)環(huán)境侵?jǐn)_和威脅的基本前提。把生態(tài)安全工作全面納入法治化軌道，旨在防止出現(xiàn)超越資源環(huán)境承載能力的人類不當(dāng)行為，有效管控生態(tài)風(fēng)險，防范生態(tài)脆弱性，保護(hù)人類生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞和環(huán)境污染。通過把生態(tài)安全工作納入法治化軌道，也就是以法律形式確認(rèn)、完善公民生態(tài)安全實體性權(quán)能和程序性權(quán)能，保障公民生態(tài)安全管理的參與權(quán)，有助于培育人們熱愛自然呵護(hù)生態(tài)的深厚情懷。親近自然、敬畏自然、尊重生命，踐行“取之有度、用之有節(jié)”的生活方式，引導(dǎo)社會形成文明健康的生活風(fēng)尚，從而維護(hù)人民身體健康，保障生命安全。

3.生態(tài)安全依靠法治可以高質(zhì)量推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視我國生態(tài)文明建設(shè)工作，把生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性工作，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、穩(wěn)中向好，但仍然面臨著資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等潛在威脅。同時，人民群眾對美好生活的需要日益增長，從“求生存”轉(zhuǎn)向“求生態(tài)”，從“盼溫飽”轉(zhuǎn)向“盼環(huán)?！?，對碧水、藍(lán)天、綠地等必要的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求愈發(fā)強(qiáng)烈。把生態(tài)安全納入中國特色社會主義法治體系的范疇，以法治手段筑牢國家生態(tài)安全屏障，有助于推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展，引導(dǎo)、規(guī)范和約束改造利用自然的不合理行為，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

(二)構(gòu)建生態(tài)安全法治體系理論的可能性

用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[3]?？梢姡顕?yán)格制度、最嚴(yán)密法治是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的最重要原則。對生態(tài)安全歷史演進(jìn)軌跡稍作梳理會發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)安全法治理論體系的構(gòu)建中，以“從重懲治”為原則的法治理論體系始終起著重要支撐作用，且從實施情況來看，也是當(dāng)前構(gòu)建生態(tài)安全法治理論體系可行的解決之道。事實上，生態(tài)安全法治理論體系構(gòu)建一直存在于生態(tài)安全法治建設(shè)實踐中，特別是在“總體國家安全觀”理念指導(dǎo)下，《環(huán)境保護(hù)法(修訂)》《固體廢物污染環(huán)境防治法(修訂)》《生物安全法》《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等法律制度密集出臺實施，表明構(gòu)建生態(tài)安全法治理論體系已是迫在眉睫。

1.從法理上講，生態(tài)安全和法的安全價值兩者具有內(nèi)在一致性

何謂安全？安全是個多義詞，是指不受外在威脅、沒有危險和免除損害風(fēng)險的一種狀態(tài)。從法學(xué)的角度來看，安全即“主體對現(xiàn)有利益所存在的能夠持久、穩(wěn)定、完整存在的心理期盼，法律具有滿足人、社會或國家的這種心理期盼”[4]，與人的安全觀是相契合的，也是法的重要價值之一。生態(tài)安全是人類生存發(fā)展的底線，被譽(yù)為社會的“基座安全”，是人類對自身健康、完整生態(tài)系統(tǒng)的心理期盼，與法的安全價值具有內(nèi)在一致性。生態(tài)安全法治就是要通過生態(tài)安全領(lǐng)域立法并充分發(fā)揮與此密切關(guān)聯(lián)的法律制度的指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制和教育等功能，維持生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整，滿足人類生產(chǎn)、生活和健康需要。濫伐森林、毀林開荒、圍湖造田等違背自然規(guī)律的行為往往會導(dǎo)致自然資源衰退或生態(tài)系統(tǒng)惡化，危害生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定。因此，生態(tài)安全作為法的價值基礎(chǔ)逐漸為人們所認(rèn)識并納入法律調(diào)整范疇。比如堪稱史上最嚴(yán)、“長了鋼牙”的《環(huán)境保護(hù)法(修訂)》對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為“嚴(yán)懲重罰”的貫徹力度之大是顯而易見的。

2.就現(xiàn)實需求而言，生態(tài)安全保障需求與供給高度契合

從需求方面審視，市場主體追求利益最大化的思想導(dǎo)致近年來或大或小的生態(tài)安全問題從未間斷過，含傳染病原體廢物外泄、鎘大米、鉛中毒等重大環(huán)境污染事件和“蘇丹紅”“毒奶粉”“瘦肉精”等惡性食品安全事件一次次拷問著人的靈魂。生態(tài)安全事件的高頻次發(fā)生，一方面對生態(tài)安全領(lǐng)域法律制度提出了更高要求，另一方面也表明我國生態(tài)安全形勢依然嚴(yán)峻，生態(tài)安全服務(wù)供給仍面臨諸多問題。

從供給方面審視，生態(tài)立法就是把黨的意志、人民的意志上升為國家意志，成為全體社會成員改造利用自然時不能觸碰的高壓線，人民群眾更高的生態(tài)安全訴求又間接地對生態(tài)立法起到促進(jìn)作用，極大地滿足了生態(tài)安全實踐需求，為健全完善生態(tài)安全法治體系奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.以國際視角來看，破解生態(tài)安全威脅離不開國際間的溝通協(xié)作

在全球化浪潮中，文化安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全呈現(xiàn)疊加交織的新態(tài)勢，成為威脅總體國家安全、制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大安全隱患。生態(tài)安全跨國性、隱蔽性、蔓延性和轉(zhuǎn)化性的特征，給國際合作帶來了許多新因素，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在、風(fēng)險與威脅并存。應(yīng)對生態(tài)安全問題，化解生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險，國際合作是關(guān)鍵。世界任何國家都必須擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的國際責(zé)任，正確分析非傳統(tǒng)領(lǐng)域的潛在風(fēng)險點，研判風(fēng)險等級以及可能帶來的危害，采取經(jīng)濟(jì)、政治和法律等一切盡可能的手段，尤其是有效管控資源短缺、環(huán)境污染等生態(tài)風(fēng)險，并在治理理念、話語表達(dá)、評價標(biāo)準(zhǔn)、價值指向和利益訴求等方面增進(jìn)交流、加強(qiáng)合作，消除分歧、凝聚共識，共同應(yīng)對人類面臨的生態(tài)安全問題。

(三)生態(tài)安全法治體系理論范式的限選性

生態(tài)安全問題并非社會混沌之初就有，而是伴隨著人類改造利用自然的生產(chǎn)實踐、對生態(tài)系統(tǒng)干預(yù)超出其閾值范圍才產(chǎn)生的問題。人類社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題必須在發(fā)展中解決，但以什么樣的制度規(guī)范，采取哪種社會治理模式，世界各國因歷史傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟(jì)狀況和文化背景等方面的巨大差異又存在諸多的不同。傳統(tǒng)中國占主導(dǎo)地位的社會治理模式主要有：一是“為國以禮”，講究禮儀制度和道德準(zhǔn)則，要求統(tǒng)治階級和人民各安其位、遵守禮制；二是“為政以德”，要求統(tǒng)治階級以身作則，重視民眾道德教化，以價值認(rèn)同浸潤人心；三是“無為而治”，以“道”即自然界規(guī)律來約束臣民行為，不妄為、不刻意作為而天下大治；四是“以法治國”，視法律為維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固階級統(tǒng)治的強(qiáng)制性工具，通過以暴制暴、嚴(yán)刑峻法而達(dá)到天下無刑的理想境界。無可否認(rèn)，傳統(tǒng)社會治理模式對今天社會治理雖仍具有一定的借鑒參考價值，但與社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求和目標(biāo)，以及人民群眾不斷增長的美好生活需要相比相去甚遠(yuǎn)。

“秩序的核心是安全，它要建立起各種自然和社會持續(xù)發(fā)展、人類持續(xù)生存所必須的安全維護(hù)機(jī)制。而這種機(jī)制的建立必須依賴于既定的規(guī)則，即必須依賴于法?！盵5]法治被譽(yù)為規(guī)則之治，既是人類步入現(xiàn)代文明社會的重要標(biāo)志，也是新時代社會治理創(chuàng)新的最優(yōu)模式。十一屆三中全會以后，我黨認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗，吸取“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，明確提出保障人民民主、加強(qiáng)法制建設(shè)的重大命題，治國理政被正式納入到法治軌道上來。黨的十五大提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)，并把“依法治國”上升為治國基本方略；2004年3月，“國家尊重和保障人權(quán)”正式載入憲法；黨的十八大、十八屆四中全會從全局和戰(zhàn)略高度對依法治國再次作了強(qiáng)調(diào)和重申；2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上作的《堅定不移走中國特色社會主義法治道路》重要講話，成為新時代全面依法治國的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。由此可見，崇尚法治、厲行法治既是國家治理邁向現(xiàn)代化的必由之路，也是維護(hù)生態(tài)安全的制度保障。

二、生態(tài)安全法治體系的制度構(gòu)建

雖然我國生態(tài)安全作為法律術(shù)語入法可以追溯到2000年11月頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，但從相關(guān)領(lǐng)域20余年的立法成果分析看，目前我國生態(tài)安全方面相關(guān)立法總體進(jìn)展較為緩慢，有些草案初步形成尚未提請審議，有些地方尚存較大爭議和分歧。如是否需要制定一部專門性的生態(tài)安全法，現(xiàn)在還沒有達(dá)成高度共識。就學(xué)術(shù)界層面來看，為此而構(gòu)建、設(shè)計、積極奔走呼吁者有之，心存顧慮持觀望態(tài)度者有之，當(dāng)然也不乏指責(zé)、謾罵的反對者；就立法層面而言，對嚴(yán)重威脅生態(tài)安全的一些重點問題的認(rèn)識還存在局限性，理解不全面、不深刻，對生態(tài)安全領(lǐng)域頂層設(shè)計系統(tǒng)構(gòu)建的重視程度不夠，還沒有探索出一套科學(xué)有效的制度安排，與之密切相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)也亟待更新完善；就司法實踐而言，相關(guān)的法律法規(guī)覆蓋面不足，且理解上存在一些偏差，部門之間協(xié)同度不高，各管一塊、各自為政、政出多門，生態(tài)安全政策、法規(guī)和制度體系的整體功能釋放不充分，未能產(chǎn)生“1+1>2”的實際效果。黨的十八大以來，隨著全面依法治國實踐的持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，這種狀況較以往有了很大改觀，但有些方面的規(guī)定或描述是綱領(lǐng)性、原則性的，沒有具體細(xì)化的指標(biāo)要求，存在操作性不強(qiáng)的問題。從這個角度來說，需要進(jìn)一步明確目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化頂層設(shè)計，做好統(tǒng)籌謀劃，盡快構(gòu)建生態(tài)安全法律制度體系，并在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，依據(jù)實際情況進(jìn)行修正，逐步健全完善。

(一)生態(tài)安全法治體系的制度構(gòu)建樣式

黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)。從內(nèi)容來看，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、完善的社會保障體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。生態(tài)安全法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)安全領(lǐng)域基本法為主干、行政法規(guī)和條例為重要內(nèi)容、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和實施意見為側(cè)重點，并以相關(guān)國際公約和國際條約為重要補(bǔ)充的生態(tài)安全法律規(guī)范體系。

憲法是國家的根本大法，不僅具有最高的法律地位和法律效力，而且具有最高的權(quán)威和最強(qiáng)的約束力，是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)，有母法之稱。因此，構(gòu)建科學(xué)完備、運(yùn)行有效的生態(tài)安全法治體系，必須以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)，條文規(guī)定的內(nèi)容不得與憲法相抵觸，司法解釋也必須符合有關(guān)立法精神，否則視為無效。

民法、刑法、行政法以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)法是國家基本法或重要部門法律，不僅有自己明確的規(guī)制對象，而且圍繞各自調(diào)節(jié)的法律關(guān)系規(guī)定明確、邊界清晰，又都在一定程度上涉及到生態(tài)安全領(lǐng)域法律關(guān)系。尤其是刑法，以國家的強(qiáng)制力為后盾，規(guī)定了刑事違法行為判定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、刑事責(zé)任劃分和承擔(dān)、刑罰處罰原則和執(zhí)行等內(nèi)容，刑事制裁的嚴(yán)厲性和威懾力是其他法律所不能比的，在保障生態(tài)安全上具有不可替代的作用。鑒于基本法或部門法的獨(dú)特性和復(fù)雜性，凡涉及生態(tài)安全方面的內(nèi)容，立法時應(yīng)當(dāng)做到環(huán)環(huán)相扣、嚴(yán)絲合縫、銜接順暢，這樣才能精準(zhǔn)落地落實。

生態(tài)安全法是避免環(huán)境污染、生態(tài)破壞、維護(hù)生態(tài)安全的專門法，它是生態(tài)安全領(lǐng)域綱領(lǐng)性、原則性和指導(dǎo)性的制度安排。其立法旨在對生態(tài)安全作出系統(tǒng)頂層設(shè)計和全面統(tǒng)籌謀劃，更有效地統(tǒng)領(lǐng)我國生態(tài)安全領(lǐng)域。但是，目前生態(tài)安全的內(nèi)涵外延、生態(tài)安全權(quán)的性質(zhì)、生態(tài)安全影響因素等基本理論問題尚未完全厘清，規(guī)制對象的內(nèi)容也不十分明確，且“對與生態(tài)安全有關(guān)的行為進(jìn)行類型化在立法技術(shù)上也存在著諸多困難”[6]，倉促立法難免有遺珠之憾。由此觀之，制定一部專門性的生態(tài)安全法仍需進(jìn)一步斟酌，目前時機(jī)尚不成熟，而筑牢維護(hù)國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略屏障又是刻不容緩的工作。在這種情況下，作為有效的替代方式，只能以維護(hù)生態(tài)安全為目標(biāo)來修改、完善環(huán)境法、資源法等與之密切相關(guān)的法律制度。

(二)生態(tài)安全法治體系的制度構(gòu)建設(shè)想

1.憲法的修正

生態(tài)安全法治體系的制度構(gòu)建不是簡單的基于事理分析或形勢研判，更不能想當(dāng)然、拍腦袋，必須做到于法有據(jù)。憲法是治國安邦的總章程，在中國特色社會主義法律體系中居于核心和統(tǒng)帥地位，任何法律規(guī)范都要符合憲法規(guī)定并體現(xiàn)憲法精神。因此，憲法修正時應(yīng)當(dāng)把生態(tài)安全納入其中，從宏觀角度規(guī)定維護(hù)生態(tài)安全的總體政策，為制定與生態(tài)安全相關(guān)的法律法規(guī)指明方向和目標(biāo)。

總體國家安全觀是新時代生態(tài)安全工作的科學(xué)指南，對夯實筑牢生態(tài)安全具有重要指導(dǎo)意義。黨的十九大將堅持總體國家安全觀寫入憲法，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案又把生態(tài)文明寫入憲法，此舉在一定程度上是對生態(tài)安全的確認(rèn)，這是黨和人民共同意志的重要體現(xiàn)。它不是簡單的憲法意義上的法律確認(rèn)，而是具有特殊的憲法意義，彰顯出黨和人民對于生態(tài)環(huán)境、身體健康和生命安全等人類重大命題的認(rèn)識和把握。當(dāng)然，這種憲法確認(rèn)畢竟有些籠統(tǒng)抽象，需要立法機(jī)關(guān)予以明確，一方面是生態(tài)安全概念規(guī)范化表達(dá)的現(xiàn)實需要，另一方面也為生態(tài)安全法治體系構(gòu)建提供科學(xué)有效的法理支撐。

2.刑法的修正

刑法是維護(hù)社會秩序、彰顯公平正義的最后一道防線，把生態(tài)安全納入刑法規(guī)制，是破解生態(tài)安全威脅、順應(yīng)世界法治趨勢的必然選擇，契合了刑法的基本價值取向。從我國生態(tài)安全的現(xiàn)狀和需求出發(fā)，刑法相關(guān)條款亦需要進(jìn)行必要的修正或調(diào)整。

立足維護(hù)生態(tài)安全和現(xiàn)實需求的角度，需要修正、更新刑法的相關(guān)條款。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全威脅進(jìn)一步凸顯，對人類安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的影響日益加大。就生態(tài)安全問題，刑法作出了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的專節(jié)規(guī)定，具體涉及到第338條至第346條，且與之密切相關(guān)的內(nèi)容還散見于刑法的其他章節(jié)中。但從條款內(nèi)容來看，涉及環(huán)境污染、生態(tài)破壞等生態(tài)安全的規(guī)定相對寬泛而不具體。為此，需要站在人類永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對其內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，增加飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等生態(tài)安全基本要素保護(hù)條款，著力維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，維護(hù)保障生態(tài)安全，避免出現(xiàn)新型生態(tài)安全犯罪規(guī)制上的“真空現(xiàn)象”，增強(qiáng)條款的法律威懾力和可操作性，以發(fā)揮刑法的行為規(guī)制和法益保護(hù)功能，更好地維護(hù)鞏固我國的生態(tài)安全。

3.環(huán)境保護(hù)法的立法優(yōu)化

環(huán)境保護(hù)法是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，就保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、保障公眾健康等問題作出了明確具體規(guī)定，在維護(hù)和保障生態(tài)安全方面也起到了相當(dāng)重要的作用，但其內(nèi)容沒有全面覆蓋自然資源保護(hù)、生態(tài)保育、生態(tài)災(zāi)害防治等基本領(lǐng)域，不能將其等同于生態(tài)安全領(lǐng)域的專門法?；谙鷳B(tài)安全威脅、保障生態(tài)安全的需要，環(huán)境保護(hù)法的一些條款應(yīng)立足中國國情，并根據(jù)生態(tài)安全的基本要求進(jìn)行調(diào)整和完善。

第一，細(xì)化與生態(tài)安全密切相關(guān)的內(nèi)容。目前，我國還沒有獨(dú)立的生態(tài)安全法，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法具有“準(zhǔn)生態(tài)安全法”的性質(zhì)，與生態(tài)安全相關(guān)的內(nèi)容過于宏觀和概括，且原則性規(guī)范與實施性規(guī)范交叉，實際上弱化了實踐指導(dǎo)價值。因此，從便于操作角度上細(xì)化相關(guān)法律條款，對專業(yè)性太強(qiáng)的概念術(shù)語作出解釋和說明，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)法在守住國家生態(tài)安全底線方面的作用。如對生態(tài)安全監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)制度、環(huán)境影響評價制度的優(yōu)化，要從環(huán)境法學(xué)的角度考慮生態(tài)安全的特殊性，要有新的突破。

第二，明確生態(tài)安全法律體系的位階和效力等級。目前，我國已頒布了7部環(huán)境法、14部資源管理法和400余項環(huán)境規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)措施，以及其他法律中有關(guān)生態(tài)安全問題的專項規(guī)范和專項制度，初步形成了縱橫交錯、系統(tǒng)完備的生態(tài)安全法律體系。從維持生態(tài)安全法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性上看，橫向上要相互銜接，縱向上要保持協(xié)調(diào)，不能相互抵觸。同時，還需要進(jìn)一步明確根本法、基本法和行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律之間的法律位階，厘清上位法和下位法之間的法律關(guān)系，建議上位法給予下位法主體適度的變通權(quán)。

第三，完善生態(tài)安全法律責(zé)任。從環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的法律責(zé)任來看，只要行為主體造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，危害他人身體健康和生命安全，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但從侵權(quán)歸責(zé)的原則來看，因堅持重在教育、個人負(fù)責(zé)和依法追究原則，懲處力度明顯不夠。且從生態(tài)安全法律責(zé)任的準(zhǔn)確性和完整性來看，侵權(quán)歸責(zé)還有很大的拓展空間。因此，在生態(tài)安全還沒有獨(dú)立立法的情況下，需要環(huán)境保護(hù)立法增加涉及生態(tài)安全法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容，做到邏輯清晰、內(nèi)容明確。

三、生態(tài)安全法治體系的實踐構(gòu)建

黨的十八大以來，我國生態(tài)安全法治體系構(gòu)建取得了顯著成就，但與不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要相比、與人民美好生活的向往相比，仍然存在不小的差距，還有很長的路要走。生態(tài)安全法治體系的實踐構(gòu)建，是一項復(fù)雜、系統(tǒng)工程，必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各方面在思想上團(tuán)結(jié)一心，在行動上步調(diào)一致，才能書寫出人民滿意的答卷。

(一)生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建的總體目標(biāo)

“實踐是一種人類特有的，能動性的，主觀見之于客觀的活動”[7]，也是完善生態(tài)治理、保障生態(tài)安全的根本保證。法者，治之端也(《荀子·君道篇第十二》)。推進(jìn)生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建，全面提升生態(tài)安全治理現(xiàn)代化水平，必須將其置于中國特色社會主義法治體系的框架下，主動順應(yīng)全面依法治國實踐的新形勢、新任務(wù)、新要求。要從我國的實際出發(fā)，堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌生態(tài)安全涉及的各領(lǐng)域各方面，通過明確生態(tài)安全法治體系建設(shè)的努力方向、總體目標(biāo)、基本原則和實現(xiàn)路徑等內(nèi)容，在實踐構(gòu)建中走出符合中國實際、彰顯中國特色的生態(tài)安全道路。

生態(tài)安全法治是中國特色社會主義法治體系中的重要一環(huán)，是新時代深化全面依法治國實踐的“領(lǐng)頭雁”和“排頭兵”。為此，生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建要回應(yīng)和對接當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)國家生態(tài)安全需求，并與中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設(shè)同步調(diào)、相協(xié)調(diào)。生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建目標(biāo)是有所側(cè)重的，是分階段、分層次的，因此，可以把生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建的目標(biāo)納入建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國“兩步走”戰(zhàn)略安排的框架下。2035年，生態(tài)安全法治體系基本形成，權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督有力、高效，生態(tài)安全執(zhí)法司法公正、權(quán)威，人民生態(tài)安全權(quán)益有了充分保障；2050年，在生態(tài)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，依靠生態(tài)制度和生態(tài)法治實現(xiàn)“兩個和解”，生態(tài)安全隱患和威脅消除在萌芽狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)、穩(wěn)定，全面實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

(二)生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建的基本原則

生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建的基本原則，也就是生態(tài)安全領(lǐng)域立法、執(zhí)法、司法和守法的實踐活動必須遵循的基本規(guī)范和指導(dǎo)思想。結(jié)合當(dāng)前我國生態(tài)安全立法實踐及貫徹執(zhí)行的情況，生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建要堅持法制統(tǒng)一、法益保護(hù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則。

1.法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則是彰顯法律權(quán)威的重要標(biāo)志，是現(xiàn)代社會法治國家共同提倡和遵守的基本原則。我國憲法規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！鄙鷳B(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建是對中國特色社會主義法治體系的進(jìn)一步豐富完善，必須以憲法為根本依據(jù)，符合憲法理念和憲法精神，自覺貫徹法制統(tǒng)一原則。一方面生態(tài)安全立法要嚴(yán)格依據(jù)憲法賦予的法定權(quán)限和法定條件，遵循法定方式和法定程序，這樣才能獲得自身的合法性與正當(dāng)性，頒布實施之后才具有法律效力。二是與生態(tài)安全相關(guān)的下位法的制定、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以憲法和相應(yīng)的上位法為依據(jù)，且職權(quán)不得超出上位法規(guī)定的范圍。同時，同一位階的法律規(guī)范以及同一部門制定的法律、行政法規(guī)、條例等應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，不得相互矛盾、相互抵觸，以便在全社會范圍內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

2.法益保護(hù)原則

何謂法益？簡言之，法益即受到法律保護(hù)的一切利益，是一個與權(quán)利相對應(yīng)的概念。法治旨在調(diào)整規(guī)范社會關(guān)系，即通過運(yùn)用法治思維和法治方式解決法人之間、其他組織之間、法人與其他組織之間的權(quán)利義務(wù)糾紛，譴責(zé)、約束和制裁不法侵害行為，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。因此，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，有效預(yù)防和嚴(yán)厲打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài)，危害國家生態(tài)安全或帶來生態(tài)安全威脅的違法犯罪行為，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、完整和健康，維護(hù)保障國家生態(tài)安全，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)品供給，不斷滿足人民群眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，是推進(jìn)生態(tài)安全法治建設(shè)的主要任務(wù)。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則就是把生態(tài)安全法治體系實踐構(gòu)建作為一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，以系統(tǒng)思維來審視，統(tǒng)籌并處理好生態(tài)安全領(lǐng)域的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、安全與威脅、目的與手段、任務(wù)與目標(biāo)、安全與發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)生態(tài)安全領(lǐng)域法律規(guī)范、制度體系所涉及的各方面、各要素、各種關(guān)系和復(fù)雜矛盾的良性互動、動態(tài)平衡和有序發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)安全與國家安全、生態(tài)安全和相關(guān)領(lǐng)域安全、生態(tài)安全與生態(tài)發(fā)展的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)不同時段生態(tài)安全目標(biāo)的有效達(dá)成。

(三)生態(tài)安全法治體系構(gòu)建的實現(xiàn)路徑

1.堅持黨對生態(tài)安全法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

生態(tài)安全作為國家安全的重要領(lǐng)域，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度關(guān)注的“國之大者”。在推進(jìn)生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨中央猶如坐鎮(zhèn)軍中帳的“帥”，只有始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能更加有效地防范化解生態(tài)安全領(lǐng)域的重大風(fēng)險挑戰(zhàn)。一是嚴(yán)格落實維護(hù)保障生態(tài)安全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的政治責(zé)任。各級黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)是域內(nèi)生態(tài)安全的第一責(zé)任人，要克服畏難心理，抑制急躁情緒，勇于擔(dān)當(dāng)、靠前指揮、親力親為，涉及生態(tài)安全的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要親自過問、親自協(xié)調(diào)。要立足區(qū)域?qū)嶋H，以憲法和相關(guān)上位法為依據(jù)，健全完善生態(tài)安全法律制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行，確保中央決策部署落地見效。要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)，防止政出多門，杜絕推諉扯皮，避免生態(tài)安全出現(xiàn)“真空地帶”。二是始終把黨的政治建設(shè)擺在首位，著力打造一支忠于黨、忠于人民、忠于生態(tài)安全法治事業(yè)的“鐵軍”。構(gòu)建生態(tài)安全法治體系，要緊緊抓住“人”這個關(guān)鍵因素。要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、強(qiáng)化政治意識、提高政治站位，要堅定理想信念、砥礪初心使命、錘煉過硬本領(lǐng)，用真本領(lǐng)、硬功夫啃下生態(tài)安全法治建設(shè)中的“硬骨頭”，筑牢國家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障。

2.自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)生態(tài)安全工作

在中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中，維護(hù)保障生態(tài)安全任重道遠(yuǎn)，依然面臨著太多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。任務(wù)越是艱巨，工作越是繁重，就越需要強(qiáng)化法治思維和規(guī)則意識，廣大人民群眾尤其是黨員干部要自覺學(xué)法守法用法，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)生態(tài)安全工作的能力。一是堅定不移地在法治軌道上推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，維護(hù)保障生態(tài)安全，生態(tài)法治建設(shè)至關(guān)重要。要在習(xí)近平法治思想的科學(xué)指引下，查缺補(bǔ)漏、狠抓落實，進(jìn)一步完善我國生態(tài)安全領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，夯實打牢生態(tài)安全法治基礎(chǔ)，以便更好地彰顯法治強(qiáng)基固本的作用。二是尊崇法治、厲行法治，提升國家生態(tài)安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識”[8]。面對嚴(yán)峻的生態(tài)安全威脅，必須保持戰(zhàn)略定力，運(yùn)用法治力量守住生態(tài)安全。要發(fā)揮好生態(tài)安全法律制度體系的效能，有效控制環(huán)境污染，消除生態(tài)破壞，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整。三是有效解決生態(tài)安全領(lǐng)域的突出問題，回應(yīng)人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的期待和訴求。保障人民權(quán)益是法治中國建設(shè)的根本目的，為此要強(qiáng)化頂層設(shè)計，做好系統(tǒng)謀劃，切實研究解決生態(tài)安全領(lǐng)域的突出問題，保障人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

3.正確認(rèn)識和處理生態(tài)安全與其他領(lǐng)域安全之間的關(guān)系

生態(tài)安全是人類永續(xù)發(fā)展的基本條件，是其他領(lǐng)域安全的載體和基礎(chǔ)，而政治、軍事、國土等傳統(tǒng)安全是人類長期關(guān)注的重點。如果生態(tài)安全被忽略了，人們就不會深刻認(rèn)識到生態(tài)安全的重要性，就會導(dǎo)致潛在風(fēng)險隱患不斷累積、發(fā)酵。因此，在構(gòu)建生態(tài)安全法治體系的實踐中，要正確認(rèn)識和處理生態(tài)安全與其他領(lǐng)域安全之間的關(guān)系，努力破解生態(tài)安全領(lǐng)域的困局和難題。一是在國家安全立法實踐中，要把生態(tài)安全與其他領(lǐng)域安全放在同等位置看待，不能厚此薄彼，更不能顧此失彼。生態(tài)安全與總體國家安全觀涵蓋的諸多領(lǐng)域安全一樣，關(guān)乎人民身體健康和生命安全，關(guān)乎國家長治久安和中華民族的永續(xù)發(fā)展。要切實貫徹落實總體國家安全觀，把生態(tài)安全作為維護(hù)國家安全的重要任務(wù)貫穿于國家安全立法的全過程，貫穿于生態(tài)立法的各領(lǐng)域各方面。二是在司法和執(zhí)法領(lǐng)域，生態(tài)安全與其他領(lǐng)域安全具有同等重要的戰(zhàn)略地位。沒有生態(tài)安全，人類生存發(fā)展的基本條件將遭到嚴(yán)重威脅和巨大破壞，因而諸多領(lǐng)域的安全在執(zhí)法和司法實踐中沒有誰主誰次、誰先誰后的問題，更不存在生態(tài)安全讓位于其他領(lǐng)域安全的問題。筑牢維護(hù)國家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障真正做實做到位了，其他領(lǐng)域安全也就有了更加堅實的自然載體和環(huán)境基礎(chǔ)。