蘆 鵬

（中國(guó)刑事警察學(xué)院，沈陽(yáng) 110854）

近年來(lái)隨著全球新冠病毒感染疫情蔓延，由此衍生的生物安全問(wèn)題迅速引起世界各國(guó)高度關(guān)注。2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上指出，“要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力”。[1]在百年未有之大變局的時(shí)代背景下，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與新科技革命相互交織，生物安全的內(nèi)涵和外延正在突破傳統(tǒng)衛(wèi)生健康范疇，越來(lái)越被時(shí)代賦予國(guó)家安全戰(zhàn)略博弈的價(jià)值取向。2018 年美國(guó)特朗普政府出臺(tái)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，預(yù)示著生物安全問(wèn)題已經(jīng)成為“隱形的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈籌碼，美國(guó)將打造帶有進(jìn)攻性趨向的生物威懾體系作為戰(zhàn)略博弈利器。”[2]123究其原因，生物技術(shù)存在“創(chuàng)造福祉”和“制造威脅”的“兩用性”①所謂生物技術(shù)“兩用性”是指，生物技術(shù)對(duì)人類社會(huì)進(jìn)步既有巨大推動(dòng)作用，也有巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)一是行為體發(fā)展生物技術(shù)的進(jìn)攻性或防御性意圖難以判斷；二是武器化與和平利用邊界模糊；三是新興技術(shù)利用價(jià)值與謬用風(fēng)險(xiǎn)難于評(píng)估。相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)丁迪：《超越生物防御：“兩用性”安全敘事與美國(guó)生物技術(shù)政策的演進(jìn)》，載《國(guó)際安全研究》2022 年第6 期；丁迪：《兩用生物技術(shù)問(wèn)題的治理挑戰(zhàn)》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2022 年第9 期；薛楊、俞晗之：《前沿生物技術(shù)發(fā)展的安全威脅：應(yīng)對(duì)與展望》，載《國(guó)際安全研究》2020 年第4 期。特征。新興生物技術(shù)的快速發(fā)展，也使得負(fù)責(zé)國(guó)家安全的人員必須考慮：這些新興的方法和技術(shù)可能會(huì)怎樣被用于戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖主義行為，敵對(duì)者實(shí)施此類攻擊的意圖和能力，以及這種攻擊的潛在影響。[3]

鑒于生物技術(shù)的特殊性，美國(guó)國(guó)土安全部（DHS,Department of Homeland Security）在界定“生物安全事件”(Biological Event)概念時(shí)也從“兩用性”角度出發(fā)進(jìn)行“融合性”解讀，認(rèn)為生物安全事件實(shí)際包含兩個(gè)方面內(nèi)容：“是指(A)涉及生物制劑或毒素的恐怖主義活動(dòng)；或(B)自然發(fā)生的可能導(dǎo)致全國(guó)性流行病的傳染病爆發(fā)事件。”[4]本文從總體國(guó)家安全觀入手，主要聚焦反恐情報(bào)視角下的生物恐怖主義安全威脅，深入剖析“9·11”事件和炭疽事件整體背景下，美國(guó)為了應(yīng)對(duì)包括“基地組織”在內(nèi)的主要威脅，積極構(gòu)建以防范“生物恐怖主義為目標(biāo)導(dǎo)向，生物監(jiān)測(cè)與預(yù)警為任務(wù)驅(qū)動(dòng)”的生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的探索歷程和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

一、美國(guó)面臨生物恐怖主義新威脅

（一）炭疽事件后美國(guó)反恐部門(mén)遭遇的“安全困境”

縱觀人類歷史，生物武器使用歷史最早可以追溯到公元前6 世紀(jì)，亞述人在敵人的水井中投放麥角菌 (一種真菌)。[5]而真正將現(xiàn)代生物武器發(fā)揮到頂峰的是在美蘇爭(zhēng)霸“冷戰(zhàn)時(shí)代”，生物武器及防擴(kuò)散問(wèn)題成為大國(guó)戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)。伴隨20 世紀(jì)后半葉國(guó)際恐怖主義的蔓延，由于“生物戰(zhàn)劑”以其高毒性、高損害和相對(duì)較低的獲取門(mén)檻而易被用于制造恐怖事件。[6]3對(duì)此，學(xué)者瑞安·伯內(nèi)特(Ryan.Burnette)認(rèn)為“生物恐怖主義是使用生物制劑作為武器引起民眾恐懼、恐怖、經(jīng)濟(jì)和政治混亂與動(dòng)蕩，實(shí)現(xiàn)針對(duì)政治、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)和(或)宗教目標(biāo)的威脅是生物恐怖主義的標(biāo)志?！盵7]

從二戰(zhàn)后現(xiàn)代恐怖主義發(fā)展軌跡看，利用生物手段開(kāi)展恐怖活動(dòng)早已初露端倪：根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫(kù)（GTD）統(tǒng)計(jì)顯示，1970—2018 年，全世界發(fā)生的恐怖襲擊事件中由化生放核武器（CBRN）制造的共450 次，其中化學(xué)手段高達(dá)401 次，生物手段有37 次。[6]3在此期間，美國(guó)共發(fā)生20 起生物恐怖主義襲擊事件，約占全部襲擊事件的77%，成為生物恐怖主義主要受害國(guó)。但依據(jù)GTD 恐襲手段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，在全球時(shí)空范圍內(nèi)來(lái)看，歷史上利用生物武器實(shí)施恐怖襲擊活動(dòng)仍屬極小概率事件。因此，盡管美國(guó)早在1984 年遭遇過(guò)“沙門(mén)氏菌”事件①1984 年，在美國(guó)俄勒岡州的一個(gè)小鎮(zhèn)，“羅杰尼?！苯痰淖冯S者用沙門(mén)氏菌污染食物，意圖借此影響當(dāng)?shù)剡x舉活動(dòng)正常進(jìn)行，這被稱為生物恐怖主義在美國(guó)的第一次重大行動(dòng)。的第一次生物恐怖主義襲擊，然而生物恐怖主義問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)并未引起美國(guó)反恐部門(mén)足夠重視。學(xué)者弗蘭克·欽圖拉蒂（Frank Cinturati）針對(duì)新威脅和舊安全體系之間可能產(chǎn)生的“失衡”風(fēng)險(xiǎn)提出過(guò)擔(dān)憂，他認(rèn)為“這種對(duì)生物恐怖主義的輕視態(tài)度，將會(huì)導(dǎo)致我們?cè)诿媾R生物恐怖主義襲擊時(shí)陷入措手不及的狀態(tài)?！盵8]

2001 年9 月18 日，就在美國(guó)發(fā)生“9·11”世貿(mào)大樓遭受飛機(jī)撞毀的傳統(tǒng)“物理性”攻擊的一周后，美國(guó)境內(nèi)多家著名新聞媒體機(jī)構(gòu)和數(shù)名國(guó)會(huì)議員相繼遭受炭疽病毒郵件恐怖襲擊，整個(gè)襲擊活動(dòng)前后持續(xù)數(shù)周，共造成5 人死亡，17 人感染。雖然該事件造成的實(shí)際損失遠(yuǎn)低于“9·11”事件，但是“炭疽事件引起了世人對(duì)美國(guó)應(yīng)對(duì)生物恐怖主義事件和其他公共衛(wèi)生威脅能力的擔(dān)憂，并造成包括生物識(shí)別和實(shí)驗(yàn)室力量在內(nèi)的美國(guó)州和地方兩級(jí)公共衛(wèi)生系統(tǒng)持續(xù)緊張和壓力?！盵9]FBI 事后調(diào)查結(jié)果顯示，該事件為美國(guó)陸軍生物實(shí)驗(yàn)室炭疽病毒專家布魯斯·艾文斯（Bruce E.Ivins）個(gè)人所為，沒(méi)有明顯的“伊斯蘭宗教極端主義”背景，且無(wú)確鑿證據(jù)證明“基地組織”和該事件存在直接聯(lián)系。

然而，這一結(jié)果長(zhǎng)期在美國(guó)廣受質(zhì)疑。一方面從時(shí)間線上看，炭疽事件緊隨“9·11”事件發(fā)生，前后相隔僅僅一周，很難讓人不將二者進(jìn)行關(guān)聯(lián)。隨著FBI 調(diào)查深入，犯罪嫌疑人又突然自殺身亡，導(dǎo)致許多關(guān)鍵性線索中斷，案件調(diào)查進(jìn)程受到巨大影響。種種反常跡象難以洗刷“基地組織”嫌疑；另一方面，剛剛發(fā)生的“9·11”事件災(zāi)難性后果和“基地組織”對(duì)美國(guó)本土發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的強(qiáng)大行動(dòng)能力，都嚴(yán)重刺激了美國(guó)社會(huì)的“安全神經(jīng)”，把“基地組織”和生物恐怖主義進(jìn)行“想象性關(guān)聯(lián)”已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)美國(guó)全社會(huì)的輿論風(fēng)潮和慣性思維。就情報(bào)與安全部門(mén)而言，炭疽事件的教訓(xùn)和“9·11”事件一樣深刻：一方面充分反映出美國(guó)反恐戰(zhàn)略長(zhǎng)期以來(lái)偏重于國(guó)際恐怖勢(shì)力在全球熱點(diǎn)地區(qū)所展現(xiàn)的極端暴力、政治沖突和軍事對(duì)抗等“傳統(tǒng)型”威脅，忽視了美國(guó)本土存在遭受現(xiàn)代生物恐怖主義襲擊的極高風(fēng)險(xiǎn)性；另一方面也再次證明傳統(tǒng)情報(bào)與安全策略的實(shí)戰(zhàn)功效在現(xiàn)代生物恐怖主義面前正在被“削弱”。

2001 年9 月20 日，就在炭疽事件爆發(fā)后的第二天，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院軍事委員會(huì)就聯(lián)邦政府反恐能力問(wèn)題召開(kāi)審查聽(tīng)證會(huì)。大衛(wèi)·沃克爾（David M.Walker）局長(zhǎng)代表美國(guó)問(wèn)責(zé)局（GAO, The Government Accountability Office）向國(guó)會(huì)提交了相關(guān)審查報(bào)告，認(rèn)為“聯(lián)邦政府多年來(lái)在制定國(guó)家反恐戰(zhàn)略和相關(guān)指導(dǎo)文件方面已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但關(guān)鍵性挑戰(zhàn)依然存在。當(dāng)前形勢(shì)下，制定國(guó)家戰(zhàn)略的第一要?jiǎng)?wù)是進(jìn)行國(guó)家威脅和風(fēng)險(xiǎn)的全面重新評(píng)估，以確定反恐需求的優(yōu)先順序。美國(guó)司法部和聯(lián)邦調(diào)查局過(guò)去在應(yīng)對(duì)本土恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面進(jìn)展緩慢，效果有限?！盵10]面對(duì)炭疽事件后新的安全威脅和挑戰(zhàn)，美國(guó)情報(bào)與安全部門(mén)必須盡快完成戰(zhàn)略調(diào)整和改革，以回應(yīng)來(lái)自國(guó)會(huì)和國(guó)家問(wèn)責(zé)局的政治壓力以及民眾安全訴求。除了持續(xù)關(guān)注恐怖勢(shì)力傳統(tǒng)極端暴力、武裝襲擊和軍事對(duì)抗能力之外，盡快針對(duì)以“基地組織”為代表的國(guó)際恐怖勢(shì)力的“生物戰(zhàn)”能力，開(kāi)展全面徹底的威脅情報(bào)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，已經(jīng)成為炭疽事件后擺在美國(guó)反恐部門(mén)面前的“首要任務(wù)”。

（二）生物恐怖主義威脅及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

炭疽事件后，情報(bào)與安全部門(mén)為了迎合小布什總統(tǒng)推行新的國(guó)土安全戰(zhàn)略防御計(jì)劃，開(kāi)始在全球范圍內(nèi)針對(duì)具有“基地組織”背景的生物恐怖主義情報(bào)信息開(kāi)展全面梳理、追蹤和溯源，并依據(jù)掌握的有關(guān)情報(bào)線索，圍繞該組織戰(zhàn)略意圖、能力意愿和“敵我態(tài)勢(shì)”等方面開(kāi)展多維度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

1.戰(zhàn)略意圖風(fēng)險(xiǎn)：生物恐怖主義符合反美意識(shí)形態(tài)下的“圣戰(zhàn)”需求

長(zhǎng)期以來(lái)，以“基地組織”為代表的國(guó)際恐怖勢(shì)力在世界范圍內(nèi)高舉“反美”“圣戰(zhàn)”等意識(shí)形態(tài)大旗，積極傳播宗教極端思想蠱惑人心。通過(guò)情報(bào)信息的綜合研判，美國(guó)情報(bào)部門(mén)認(rèn)為，除了傳統(tǒng)暴力性恐怖活動(dòng)外，“基地組織”在對(duì)生物武器的研究與獲取，甚至在使用生物武器方面表現(xiàn)出極大的興趣。[11]基地組織領(lǐng)導(dǎo)層在公開(kāi)宣傳他們要?dú)⒑?0 萬(wàn)人的愿望時(shí)也含蓄地承認(rèn)，必須考慮到這樣一種實(shí)施大規(guī)模毀滅的可能性?！盎亟M織”可能是在發(fā)出信號(hào)，表明他們?cè)趦?nèi)部轉(zhuǎn)向使用能夠達(dá)成該愿望的生物性戰(zhàn)略武器。[12]3822005 年，國(guó)際刑警組織秘書(shū)長(zhǎng)羅納德·諾布爾(Ronald Noble)曾對(duì)“基地組織”生物恐怖威脅表示擔(dān)憂：“‘基地組織’全球網(wǎng)絡(luò)，已被證實(shí)的能力、致命的歷史記錄、難以抑制的‘圣戰(zhàn)’欲望以及我們收集到的關(guān)于其生物恐怖主義野心的證據(jù)，都預(yù)示著全球?qū)⒚媾R來(lái)自該組織的最高級(jí)別的明確而現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，世界上沒(méi)有哪個(gè)地區(qū)是安全的?！盵13]

2.組織能力風(fēng)險(xiǎn)：基地組織領(lǐng)導(dǎo)層立場(chǎng)統(tǒng)一，執(zhí)行力強(qiáng)

多年來(lái)，“基地組織”領(lǐng)導(dǎo)層在對(duì)歐美目標(biāo)發(fā)動(dòng)生物戰(zhàn)方面立場(chǎng)一致，意愿強(qiáng)烈。早在“9·11”事件之前，該組織被認(rèn)為自1997 年開(kāi)始，在本·拉登的授意下，通過(guò)“摩洛伊斯蘭解放陣線”購(gòu)買了炭疽 (或者至少是未武器化的炭疽有機(jī)體本身)。2003 年6 月初，中央情報(bào)局的一份報(bào)告公開(kāi)披露，“9·11”事件主謀穆罕默德·阿塔 (Mohammed Atta)和扎卡里亞斯·穆薩維 (Zacarias Moussaoui)曾經(jīng)詳細(xì)詢問(wèn)了農(nóng)作物撒粉機(jī)的功能和使用方法，推斷他們正在考慮使用類似的設(shè)備來(lái)散布炭疽等生物制劑。[12]3822003 年9 月初，美國(guó)《新聞周刊》的一篇文章中披露了一個(gè)來(lái)自阿富汗塔利班的內(nèi)部情報(bào)，稱在2003 年4 月的一次會(huì)議上，本·拉登正在計(jì)劃一次“令人難以置信的”生物襲擊。幸運(yùn)的是該計(jì)劃隨著另一高層哈立德·謝赫·穆罕默德(Khalid Shaikh Mohammed)在巴基斯坦拉瓦爾品第的被捕而遭遇失敗。[12]382美國(guó)情報(bào)安全部門(mén)在后續(xù)審訊過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在哈立德被捕時(shí)被收繳的隨身筆記本電腦中存儲(chǔ)有關(guān)于炭疽生產(chǎn)、播撒機(jī)使用和人員招募方面的文件材料。[12]382有鑒于此，美國(guó)方面堅(jiān)信：“我們目前對(duì)基地組織生物威脅能力的分析很有可能過(guò)于樂(lè)觀，對(duì)于該組織在開(kāi)發(fā)這種武器涉及招募和研究環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展所需要的時(shí)間成本被嚴(yán)重低估，發(fā)動(dòng)生物恐怖主義襲擊的風(fēng)險(xiǎn)極大。”[12]388

3.策略失效風(fēng)險(xiǎn)：傳統(tǒng)安全與情報(bào)策略難以有效應(yīng)對(duì)生物恐怖主義威脅

根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局調(diào)查結(jié)果，2001 年炭疽事件嫌疑目標(biāo)是本土一家生物實(shí)驗(yàn)室科研人員，攻擊手段僅僅采取極為簡(jiǎn)單的郵政信件夾帶病毒投遞方式。這一調(diào)查結(jié)果雖然飽受公眾質(zhì)疑，但也反映出美國(guó)此時(shí)還未建立起面向國(guó)土安全防御方向的生物反恐預(yù)警情報(bào)體系：一是諸如生化實(shí)驗(yàn)室這類高危敏感單位及上級(jí)主管部門(mén)對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)監(jiān)管方面存在漏洞；二是情報(bào)和安全部門(mén)也未能針對(duì)敏感單位的重點(diǎn)崗位人員實(shí)施有效的背景調(diào)查和異常行為監(jiān)測(cè)預(yù)警；①關(guān)于美國(guó)極端分子行為活動(dòng)特征和預(yù)警指標(biāo)的研究成果，參見(jiàn)吳紹忠、李繼萌：《美國(guó)國(guó)內(nèi)恐怖主義戰(zhàn)略情報(bào)評(píng)估研究》，載《情報(bào)雜志》2022 第4 期。三是從生物識(shí)別監(jiān)測(cè)的技術(shù)角度看，炭疽事件充分說(shuō)明，美國(guó)未對(duì)本土大氣、土壤環(huán)境或重點(diǎn)行業(yè)建立科學(xué)有效的技術(shù)支撐體系。

4.力量失衡風(fēng)險(xiǎn)：生物武器具有傳統(tǒng)恐襲手段無(wú)法比擬的“天然優(yōu)勢(shì)”，造成敵我力量嚴(yán)重失衡

首先，形式的多樣性。生物恐怖主義主要依賴生物病毒制劑，其種類和傳播途徑隱蔽多元，難以預(yù)防；與以往攻擊中體積更大的武器不同，生物制劑可以隱藏在任何地方，從而增加了同步攻擊成功的可能性。[12]385

其次，危害后果的嚴(yán)重性。利用生物恐怖襲擊主要利用致命病毒傳播，以損害公共衛(wèi)生健康，制造社會(huì)恐慌為主要目標(biāo)，其突發(fā)性、擴(kuò)散性和影響力相較傳統(tǒng)炸彈襲擊方式更加具有破壞力。

再次，生物技術(shù)的擴(kuò)散性。2009 年11 月23 日，奧巴馬政府在其發(fā)布的《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》中明確指出“生物技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用正在全球范圍變得更加可行，隨著技術(shù)特長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)門(mén)檻的降低，那些圖謀不軌的人將越來(lái)越容易利用這些進(jìn)步以實(shí)現(xiàn)自己的罪惡企圖?！盵14]

最后，監(jiān)測(cè)預(yù)警的困難性。生物恐怖主義具有極強(qiáng)隱蔽性，“任何一種致病微生物既攜帶方便安全，又不易發(fā)現(xiàn)，感染后不立即發(fā)病，有一定的潛伏期，隱蔽性較好”。[15]炭疽事件帶給美國(guó)反恐情報(bào)部門(mén)深刻啟示，“我們很有可能因無(wú)法及時(shí)獲得關(guān)于迫在眉睫的威脅或即將發(fā)生襲擊的具體警告而導(dǎo)致敵人的恐怖計(jì)劃得逞?！盵14]

二、基于國(guó)土安全戰(zhàn)略的美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系

（一）美國(guó)21 世紀(jì)國(guó)土安全戰(zhàn)略構(gòu)想

“9·11”事件帶給美國(guó)最深刻的教訓(xùn)和反思就是，“長(zhǎng)期以來(lái)，情報(bào)界機(jī)構(gòu)各自為政，‘煙囪’式組織結(jié)構(gòu)、資源封閉浪費(fèi)，這樣的情報(bào)體系根本無(wú)法滿足美國(guó)對(duì)情報(bào)的需求”。[16]在此背景下，為了重建美國(guó)社會(huì)針對(duì)聯(lián)邦政府和情報(bào)安全機(jī)構(gòu)的信心，小布什政府順應(yīng)國(guó)家政治與民意要求，將創(chuàng)建國(guó)土安全部作為美國(guó)情報(bào)與安全體制改革的核心抓手，針對(duì)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)施重大調(diào)整：一是在“工作重心”方面，將反恐列為國(guó)家安全戰(zhàn)略的“重中之重”；二是在“任務(wù)目標(biāo)”領(lǐng)域，把國(guó)土安全防御（預(yù)防和打擊本土恐怖主義活動(dòng)）當(dāng)作全球反恐戰(zhàn)略首要任務(wù)。

為了推行自己新的國(guó)土安全戰(zhàn)略構(gòu)想和政治主張，在2002 年6 月、7 月和11 月連續(xù)發(fā)布《關(guān)于成立國(guó)土安全部總統(tǒng)提案》《國(guó)土安全戰(zhàn)略》和《國(guó)土安全法》三個(gè)重要政策和法律文件，對(duì)于新創(chuàng)建的國(guó)土安全部的使命和職責(zé)，新的國(guó)土安全戰(zhàn)略的任務(wù)目標(biāo)和威脅來(lái)源，以及未來(lái)實(shí)施國(guó)土安全戰(zhàn)略所涉及的法律法規(guī)進(jìn)行了戰(zhàn)略籌劃，基本形成面向21 世紀(jì)美國(guó)國(guó)土安全戰(zhàn)略的主要架構(gòu)（見(jiàn)圖1），即“國(guó)土安全部為戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)核心，六大關(guān)鍵任務(wù)方向?yàn)楣ぷ髦c(diǎn)，四大基礎(chǔ)性支撐條件為基本保障，三大戰(zhàn)略目標(biāo)為最終使命”。[17]

圖1 美國(guó)21 世紀(jì)國(guó)土安全戰(zhàn)略構(gòu)想

（二）基于預(yù)警情報(bào)理論的國(guó)土安全情報(bào)戰(zhàn)略框架

在世界各國(guó)打擊恐怖主義的實(shí)際工作中，反恐情報(bào)預(yù)警體系的建立與完善是防范和打擊恐怖主義的重要手段。作為世界情報(bào)大國(guó)，美國(guó)“預(yù)警情報(bào)”理論研究主要興起于20 世紀(jì)60 年代針對(duì)預(yù)警情報(bào)失誤問(wèn)題的研究，最早被稱作征候情報(bào)，更確切地說(shuō)是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物。[18]經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的冷戰(zhàn)，歐美國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)預(yù)警是情報(bào)部門(mén)的主要職責(zé)，預(yù)警情報(bào)是對(duì)“事件可能性”的評(píng)估，強(qiáng)調(diào)預(yù)警是情報(bào)部門(mén)在威脅行動(dòng)開(kāi)始前應(yīng)對(duì)威脅征候及其背后所反映意圖開(kāi)展的預(yù)先判斷和警告。[19]

如前所述，小布什總統(tǒng)在美國(guó)21 世紀(jì)國(guó)土安全戰(zhàn)略構(gòu)想中高度重視“情報(bào)與預(yù)警”任務(wù)領(lǐng)域，文件中專門(mén)就“國(guó)土安全情報(bào)與預(yù)警戰(zhàn)略架構(gòu)”提出明確的建設(shè)方向（見(jiàn)圖2），堅(jiān)持認(rèn)為“美國(guó)必須采取一切適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，以避免再次受到恐怖襲擊的驚嚇。為了保衛(wèi)國(guó)土安全，我們必須有一個(gè)嶄新的情報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)，能夠在恐怖活動(dòng)發(fā)展為襲擊之前及時(shí)發(fā)現(xiàn)，以便采取適當(dāng)?shù)南劝l(fā)制人、預(yù)防和保護(hù)行動(dòng)。”[17]結(jié)合圖2 分析，在國(guó)土安全情報(bào)戰(zhàn)略架構(gòu)中，國(guó)土安全部居于核心地位，實(shí)際負(fù)責(zé)主導(dǎo)美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)工作。

圖2 美國(guó)國(guó)土安全情報(bào)與信息分析戰(zhàn)略框架 ①

（三）生物反恐預(yù)警情報(bào)體系、要素和機(jī)制

按照美國(guó)《生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》文件規(guī)定，“生物監(jiān)測(cè)”是指“收集、整合、解釋和交流與影響人類、動(dòng)物或植物健康的所有危害、威脅或疾病活動(dòng)有關(guān)的基本信息的過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生物威脅的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，服務(wù)聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府全面掌控公共衛(wèi)生與健康類事件信息，以便更好地做出決策?！盵20]2根據(jù)前述預(yù)警基本理論，美國(guó)顯然把“生物監(jiān)測(cè)”作為生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的功能主體和價(jià)值核心，根本目的是利用生物監(jiān)測(cè)情報(bào)對(duì)生物威脅的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警能力，解決美國(guó)國(guó)土安全任務(wù)和目標(biāo)體系中生物反恐預(yù)警情報(bào)能力不足問(wèn)題，避免類似炭疽事件這樣的生物恐怖主義襲擊活動(dòng)再次發(fā)生。

1.體系架構(gòu)

所謂“體系”是一個(gè)科學(xué)術(shù)語(yǔ)，泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。根據(jù)情報(bào)理論與實(shí)踐，完整的生物反恐預(yù)警情報(bào)體系架構(gòu)應(yīng)當(dāng)囊括任務(wù)目標(biāo)、制度環(huán)境、組織架構(gòu)、人才隊(duì)伍、工作業(yè)務(wù)、支撐技術(shù)、信息資源、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等八個(gè)方面。針對(duì)生物安全情報(bào)體系的構(gòu)建問(wèn)題，學(xué)者王秉從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，主張生物安全情報(bào)體系可以依照系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域“物理—事理—人理”方法論，將情報(bào)體系劃分為包含情報(bào)要素和技術(shù)要素的“物理”，包含組織要素的“事理”和包含人員要素的“人理”三部分。[21]本文借鑒上述觀點(diǎn)和方法論，按照情報(bào)工作的基本規(guī)律將體系“八要素”進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合，“集約化”表述為制度要素、組織要素、業(yè)務(wù)要素、機(jī)制要素和技術(shù)要素五個(gè)方面 (見(jiàn)圖3) 。

圖3 美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系構(gòu)成圖

2.要素內(nèi)涵

基于圖2 情報(bào)戰(zhàn)略框架，結(jié)合圖3 結(jié)構(gòu)關(guān)系，美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)性工程，其中各要素的具體內(nèi)涵構(gòu)成參見(jiàn)下表：

3.工作機(jī)制

依據(jù)官方定義，生物監(jiān)測(cè)情報(bào)體系主要包含“掃描和識(shí)別環(huán)境”“收集與整合基礎(chǔ)信息”“發(fā)布和推送預(yù)警”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與決策建議”四大核心業(yè)務(wù)流程。[20]為了切實(shí)推進(jìn)生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略“落地見(jiàn)效”，美國(guó)政府又頒布《生物監(jiān)測(cè)集成中心戰(zhàn)略規(guī)劃》作為生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略的工作指南和實(shí)施細(xì)則。如表1 所示，由于美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的“組織要素”涉及多達(dá)17 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，為了保證生物監(jiān)測(cè)集成中心（NBIC,National Biosurveillance Integration Center）負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)（NBIS, National Biosurveillance Integration System）能夠在美國(guó)龐雜的情報(bào)與安全體系中實(shí)現(xiàn)資源共享和業(yè)務(wù)集成，保持生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的“一體化”效能，戰(zhàn)略規(guī)劃中還詳細(xì)制定了名為“生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)工作協(xié)議流程”（NBIS Protocol Flow Chart）[4]的工作協(xié)調(diào)機(jī)制（見(jiàn)圖4）。

表1 美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系要素信息表 ②

圖4 美國(guó)生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)工作協(xié)議流程

三、美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)的戰(zhàn)略軌跡

（一）“起步創(chuàng)建期”（2001—2008）

這一時(shí)期主要是創(chuàng)建聚焦國(guó)土安全戰(zhàn)略的組織框架，密集發(fā)布一系列指導(dǎo)文件，構(gòu)建生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)的戰(zhàn)略環(huán)境。

一是大力推動(dòng)美國(guó)生物安全政策立法，打造生物反恐情報(bào)的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。2001 年炭疽事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)迅速做出反應(yīng)，在一個(gè)月內(nèi)便統(tǒng)合兩黨立場(chǎng)迅速頒布《預(yù)防生物恐怖主義法》，對(duì)美國(guó)生物恐怖主義防范的總體目標(biāo)、改善措施、應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了規(guī)定。由于該法案是“9·11”事件后美國(guó)第一部生物反恐官方文件，成為美國(guó)生物安全政策體系的起點(diǎn)，后續(xù)一系列生物安全領(lǐng)域戰(zhàn)略文件紛紛出臺(tái)。

二是以國(guó)土安全部機(jī)構(gòu)重組為抓手，重塑生物反恐情報(bào)組織體系。小布什政府以2002 年《國(guó)土安全法》為契機(jī)，針對(duì)“冷戰(zhàn)”半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)美國(guó)情報(bào)與安全體系逐漸積累顯現(xiàn)的“行政官僚化、目標(biāo)利益化、關(guān)系裙帶化、作風(fēng)保守化”的嚴(yán)重傾向，開(kāi)始采取大刀闊斧的改革。高舉“反恐大旗”，組建國(guó)土安全部便成為當(dāng)時(shí)歷史條件下的“破冰之舉”，其目標(biāo)就是“創(chuàng)建一個(gè)更加強(qiáng)大的國(guó)土安全體系，并充分確保美國(guó)能夠應(yīng)對(duì)新時(shí)期面臨的各種威脅”。[22]事實(shí)證明，小布什總統(tǒng)的國(guó)土安全改革打破了既有的利益格局，為美國(guó)龐大僵化的情報(bào)安全體制注入了活力。實(shí)施改革以來(lái)，美國(guó)再未發(fā)生重大國(guó)際恐怖事件，應(yīng)該是改革后的美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的良好預(yù)警功能所致。[23]

三是推動(dòng)生物監(jiān)測(cè)預(yù)警有關(guān)的技術(shù)項(xiàng)目的研發(fā)落地，為生物反恐情報(bào)能力提供科技支撐。2003年小布什總統(tǒng)國(guó)情咨文中首次提出生物監(jiān)視（Bio Watch）計(jì)劃，通過(guò)在大都市范圍部署監(jiān)測(cè)裝置，持續(xù)監(jiān)測(cè)環(huán)境中的危險(xiǎn)“氣溶膠”情況來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)生物威脅的早期預(yù)警發(fā)現(xiàn)。2004 年4 月，小布什總統(tǒng)發(fā)布《總統(tǒng)國(guó)土安全第10 號(hào)指令：21 世紀(jì)生物防御》（HSPD-10），明確提出“生物監(jiān)測(cè)是21 世紀(jì)生物防御的基本支柱之一，在2005 財(cái)年進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦政府生物監(jiān)測(cè)能力。”[24]指令國(guó)土安全部創(chuàng)建國(guó)家生物防御分析與對(duì)策中心（NBAC, National Biodefense Analysis and Countermeasure Center）， 開(kāi)發(fā)一個(gè)生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)（NBIS）實(shí)現(xiàn)生物反恐情報(bào)體系的系統(tǒng)化、集成化運(yùn)轉(zhuǎn)。[24]經(jīng)過(guò)小布什政府長(zhǎng)達(dá)八年的戰(zhàn)略環(huán)境建設(shè)和實(shí)踐探索，由國(guó)土安全部主導(dǎo)，以生物監(jiān)測(cè)為核心的美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系初具雛形。

（二）“穩(wěn)固定型期”(2009—2012)

這一時(shí)期主要是頒布關(guān)鍵性文件，確立生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略地位，促成生物反恐預(yù)警情報(bào)體系定型。

奧巴馬第一任期內(nèi)，國(guó)際形勢(shì)相繼出現(xiàn)“阿富汗塔利班抬頭”“阿拉伯之春”“擊斃拉登”等重大變動(dòng)，美國(guó)反恐安全環(huán)境面臨惡化風(fēng)險(xiǎn)。2009 年11 月，奧巴馬執(zhí)政當(dāng)年就頒布《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》，對(duì)聯(lián)邦政府在生物防御戰(zhàn)略中的角色及責(zé)任進(jìn)行了明確界定，要求戰(zhàn)略上繼續(xù)強(qiáng)化生物監(jiān)測(cè)，推進(jìn)全球態(tài)勢(shì)感知、疾病監(jiān)測(cè)和災(zāi)難響應(yīng)等活動(dòng)，以應(yīng)對(duì)生物武器開(kāi)發(fā)和使用者帶來(lái)的特定威脅；[14]戰(zhàn)術(shù)上要強(qiáng)化資源投入，確保已經(jīng)開(kāi)發(fā)使用的生物監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以識(shí)別、影響或抑制、阻止那些意圖開(kāi)發(fā)或使用生物武器的敵人。[14]

奧巴馬政府在2012 年7 月對(duì)外首次頒布《生物監(jiān)測(cè)國(guó)家戰(zhàn)略》，對(duì)于生物監(jiān)測(cè)的戰(zhàn)略價(jià)值給予積極的肯定，該戰(zhàn)略的出臺(tái)標(biāo)志著生物監(jiān)測(cè)開(kāi)始升格為國(guó)家戰(zhàn)略。為了加速生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略在自己任內(nèi)“落地見(jiàn)效”，奧巴馬政府又于12 月發(fā)布了《生物監(jiān)測(cè)集成中心戰(zhàn)略規(guī)劃》。該文件主要從情報(bào)實(shí)踐的角度對(duì)生物監(jiān)測(cè)的體制框架、工作機(jī)制和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。至此，一個(gè)立足國(guó)土安全戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)體系，由國(guó)土安全部NBIC 充當(dāng)運(yùn)營(yíng)實(shí)體和資源整合平臺(tái)，依托NBIS 承載情報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)架構(gòu)和主要功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)警情報(bào)職能的美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系搭建成型。

（三）“調(diào)整完善期”(2013—2018)

該階段主要是強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，針對(duì)生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略實(shí)施情況開(kāi)展“多元化”績(jī)效評(píng)估，提升生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的實(shí)戰(zhàn)效能。

1.奧巴馬第二任期間

2014 年美國(guó)成立由前參議員喬·利伯曼（Joe Lieberman）和前州長(zhǎng)、首任國(guó)土安全部部長(zhǎng)湯姆·里奇(Tom Ridge)聯(lián)合創(chuàng)建的跨黨派政治實(shí)體“藍(lán)帶生物防御研究組” (現(xiàn)更名“生物防御兩黨委員會(huì)”)，并在2014—2015 年召開(kāi)了四次專題研討會(huì)，總結(jié)發(fā)布《國(guó)家生物防御藍(lán)圖：優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)與重大改革》研究報(bào)告。該報(bào)告針對(duì)國(guó)家生物防御系統(tǒng)性弱點(diǎn)向政府提出33 項(xiàng)改革性建議措施，旨在提高政府面對(duì)生物威脅時(shí)的識(shí)別、檢測(cè)、預(yù)警、響應(yīng)、溯源和災(zāi)后恢復(fù)能力。[25]

2015 年9 月和2016 年2 月，美國(guó)問(wèn)責(zé)局針對(duì)奧巴馬生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略中接連發(fā)布《生物監(jiān)測(cè)：國(guó)家生物監(jiān)測(cè)集成中心的挑戰(zhàn)與選擇》和《生物監(jiān)測(cè)：國(guó)土安全部生物監(jiān)測(cè)工作的持續(xù)挑戰(zhàn)和未來(lái)考慮》兩份審計(jì)報(bào)告。第一份報(bào)告尖銳地指出“NBIC 在跨部門(mén)協(xié)作中依然面臨各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要深化結(jié)構(gòu)性改革，以便NBIC 更好地提升生物監(jiān)測(cè)資源整合能力。”[26]由于第二份報(bào)告對(duì)國(guó)土安全部Bio Watch 項(xiàng)目中擬升級(jí)的第三代系統(tǒng)的技術(shù)性能和工作績(jī)效持有負(fù)面評(píng)價(jià)，直接導(dǎo)致該項(xiàng)目的第三代系統(tǒng)升級(jí)計(jì)劃被迫取消。

2.特朗普時(shí)期

2017 年以“行事乖張”著稱的特朗普上臺(tái)，面對(duì)這一時(shí)期恐怖主義“全球化”“網(wǎng)絡(luò)化”進(jìn)程加速態(tài)勢(shì)，特朗普也不得不重視國(guó)際安全合作，將美國(guó)應(yīng)對(duì)生物威脅納入全球框架中進(jìn)行謀劃。2017 年12 月18 日，特朗普發(fā)布其任內(nèi)的首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，宣稱美國(guó)本土遭受生物恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)陡增，美國(guó)需采取行動(dòng)從源頭上加以遏制，包括與其他國(guó)家合作，共同監(jiān)測(cè)并控制生物威脅的來(lái)源。[27]1202018 年9 月發(fā)布《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》以及國(guó)家安全總統(tǒng)建議書(shū)（NSPM-14）。根據(jù)NSPM-14 要求，美國(guó)政府創(chuàng)建內(nèi)閣級(jí)跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制——生物防御指導(dǎo)委員會(huì)（Biodefense Steering Committee），該委員會(huì)以衛(wèi)生與公眾服務(wù)部為牽頭單位，涵蓋國(guó)土安全部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署等多家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，旨在針對(duì)龐大的生物防御體系開(kāi)展績(jī)效評(píng)估和建議指導(dǎo)，提升國(guó)家生物防御情報(bào)信息系統(tǒng)在面對(duì)生物威脅時(shí)的監(jiān)測(cè)識(shí)別、整合評(píng)估和應(yīng)急響應(yīng)能力。[28]

四、評(píng)析

“9·11”事件給美國(guó)的“安全自信”和“情報(bào)神話”造成了沉重打擊，盡管緊隨發(fā)生的炭疽事件不是美國(guó)歷史上首次生物恐怖襲擊事件，其所造成損失也在可控范圍，但在當(dāng)時(shí)全美社會(huì)“談恐色變”的緊張氛圍激化下，生物恐怖主義帶給美國(guó)民眾心理、社會(huì)輿論和國(guó)家政治的沖擊卻是前所未有的。如何采取行之有效的改革措施，突破美國(guó)固有僵化的情報(bào)與安全體制以適應(yīng)全新的國(guó)土安全戰(zhàn)略目標(biāo)？如何在傳統(tǒng)反恐情報(bào)與安全策略的基礎(chǔ)上開(kāi)展創(chuàng)新，構(gòu)建能夠有效化解生物恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的新型反恐預(yù)警情報(bào)體系？美國(guó)歷經(jīng)小布什、奧巴馬和特朗普三任總統(tǒng)的長(zhǎng)期政策嘗試和實(shí)踐探索，其中的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和積累的教訓(xùn)較為深刻。他山之石可以攻玉。盡管中美兩國(guó)國(guó)情差異巨大，各自的情報(bào)與安全政策有著本質(zhì)不同，但是在未來(lái)生物安全已經(jīng)成為全球性公共安全議題的背景下，系統(tǒng)梳理和批判繼承美國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)于未來(lái)中國(guó)生物反恐實(shí)踐，乃至建設(shè)有中國(guó)特色的生物安全治理體系具有重要意義：

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)，打造穩(wěn)定強(qiáng)大的戰(zhàn)略環(huán)境

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，打造穩(wěn)定強(qiáng)大的戰(zhàn)略環(huán)境是推行國(guó)家安全治理領(lǐng)域重大決策的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。作為保障國(guó)家安全和應(yīng)對(duì)新型“生物恐怖主義”的重大措施手段，美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的發(fā)展和完善與全球安全形勢(shì)和美國(guó)各時(shí)期生物安全戰(zhàn)略政策息息相關(guān)，歷時(shí)二十余年，先后歷經(jīng)小布什、奧巴馬和特朗普三任總統(tǒng)。某種意義上看，它是21 世紀(jì)美國(guó)情報(bào)體制改革和生物安全治理兩大“安全議程”的綜合性成果，具有強(qiáng)大的戰(zhàn)略背景和清晰明確的“自上而下”的實(shí)踐路徑。盡管三任總統(tǒng)的黨派背景、施政理念甚至個(gè)人執(zhí)政風(fēng)格存在較大差異，依據(jù)國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)變化頒布實(shí)施的政策文件的數(shù)量和側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但在美國(guó)國(guó)土安全戰(zhàn)略框架的統(tǒng)一指引下，每屆政府在生物反恐情報(bào)建設(shè)方面基本保持了政策連續(xù)性和方向一致性。

特別值得一提的是，盡管美國(guó)實(shí)施的是一種非常典型的立法、行政和司法“三權(quán)分立”權(quán)力制衡的政治體制，美國(guó)政壇長(zhǎng)期存在“驢象之斗”“府院之爭(zhēng)”背景下政府運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，工作效率低下等嚴(yán)重政治弊端。但是在涉及國(guó)家安全重大利益面前，美國(guó)國(guó)家安全體系的自我調(diào)適和改革創(chuàng)新效果十分顯著。究其原因，關(guān)鍵核心在于在國(guó)家安全重大事項(xiàng)中，突出了以總統(tǒng)為代表的行政權(quán)力。在“9·11”事件發(fā)生后的一年多時(shí)間內(nèi)，小布什動(dòng)用總統(tǒng)行政權(quán)威迅速整合兩黨和國(guó)會(huì)資源，以極高的頻次和強(qiáng)度連續(xù)推出反恐與國(guó)家安全領(lǐng)域多部法規(guī)和戰(zhàn)略文件，為正處于“9·11”事件和炭疽事件安全困境的美國(guó)反恐部門(mén)快速指明了發(fā)展與改革方向，為后續(xù)歷屆政府在生物反恐預(yù)警情報(bào)建設(shè)方面持續(xù)性“資源投入”打開(kāi)了局面。①根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者劉長(zhǎng)敏的研究統(tǒng)計(jì)，小布什、奧巴馬和特朗普三任五屆政府時(shí)期高度重視生物安全問(wèn)題，出臺(tái)有關(guān)生物安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略文件、國(guó)會(huì)法案和總統(tǒng)行政命令共計(jì)18 部。其中小布什兩屆政府9 部，奧巴馬兩屆政府6 部，特朗普一屆政府3 部。參見(jiàn)劉長(zhǎng)敏、宋明晶：《美國(guó)生物防御政策與國(guó)家安全》，載《國(guó)際安全研究》2020 年第3 期。此后，美國(guó)又相繼頒布了《愛(ài)國(guó)者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》《國(guó)土安全法》《21 世紀(jì)生物防御》《生物盾牌法》等一系列法律、行政命令和戰(zhàn)略文件，頻次之快、級(jí)別之高令人瞠目，充分印證“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)政府高度重視國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題，將生物防御列為重要議題并與國(guó)家安全緊密相連。[27]116

就我國(guó)而言，《生物安全法》已經(jīng)于2021 年4 月15 日正式開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)在生物安全治理領(lǐng)域已經(jīng)初步構(gòu)建了囊括生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估制度、溯源調(diào)查制度、應(yīng)急制度、境外重大生物安全事件應(yīng)對(duì)制度等多達(dá)11 個(gè)基本制度，實(shí)現(xiàn)了全鏈條構(gòu)建生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的“四梁八柱”。[29]但是，從中美生物安全特別是生物反恐方面的制度建設(shè)比較分析，我國(guó)還存在較大提升空間：

一是從縱向的建設(shè)歷程看，我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境的打造和建設(shè)起步較晚，戰(zhàn)略治理文件的制定、頒布和實(shí)施雖已開(kāi)始，但總體上數(shù)量少且單一，尚未形成有機(jī)統(tǒng)一的“政策體系”。生物安全治理問(wèn)題需要強(qiáng)大的戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力和完善的政策制度環(huán)境做支撐。目前我國(guó)除了剛頒布不久的《生物安全法》之外，其他事關(guān)生物安全特別是生物反恐工作的相關(guān)法律法規(guī)多散布在衛(wèi)生醫(yī)療、國(guó)防軍事、應(yīng)急管理、安全與情報(bào)等各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，以部門(mén)法或本系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)章制度等形式“孤立”存在，尚未形成類似于美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》《總統(tǒng)國(guó)土安全第10 號(hào)指令：21 世紀(jì)生物防御》《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》等系列性、綱領(lǐng)性和統(tǒng)籌性的國(guó)家戰(zhàn)略政策體系；二是從反恐立法側(cè)重點(diǎn)和已有的情報(bào)與安全法律文件之間的橫向銜接看，雖然經(jīng)過(guò)多年法治建設(shè)，我國(guó)在國(guó)家安全和情報(bào)領(lǐng)域已經(jīng)擁有了《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《國(guó)家情報(bào)法》等多部法律，但上述法律由于立法較早且受我國(guó)反恐實(shí)踐影響，立法關(guān)注點(diǎn)主要偏重于預(yù)防和打擊以“東突”勢(shì)力為代表的傳統(tǒng)暴力型恐怖主義活動(dòng)。對(duì)于類似于美國(guó)炭疽事件這樣的新興生物恐怖主義威脅問(wèn)題，我國(guó)目前的情報(bào)與安全法律之間缺乏相互支撐和有效銜接，未來(lái)還有較大的修訂完善空間；三是從中美生物反恐的專門(mén)性立法看，我國(guó)未來(lái)還有較長(zhǎng)的路要走。目前看，我國(guó)《生物安全法》已開(kāi)辟第七章“防范生物恐怖與生物武器威脅”進(jìn)行論述，但從全球立法實(shí)踐規(guī)律出發(fā)，期待我國(guó)能夠在不久將來(lái)出臺(tái)類似美國(guó)《預(yù)防生物恐怖主義法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001）《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002）針對(duì)生物恐怖主義的專門(mén)法，細(xì)化法律條文，“織密”生物反恐法律體系，為進(jìn)一步提升我國(guó)生物反恐能力提供強(qiáng)大且更有針對(duì)性的專業(yè)法律支撐。

（二）建立與政策體系相適應(yīng)的行政組織體系，強(qiáng)化事權(quán)集中統(tǒng)一

建立與政策體系相適應(yīng)的行政組織體系，強(qiáng)化事權(quán)的集中統(tǒng)一，為生物反恐情報(bào)預(yù)警體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，保證改革與建設(shè)所需的強(qiáng)有力的行政資源支撐。按照《國(guó)土安全法》和《國(guó)土安全戰(zhàn)略》重新創(chuàng)建的國(guó)土安全部，是美國(guó)二戰(zhàn)后歷史上最深刻的一次政府機(jī)構(gòu)改組。隨著人類全球化進(jìn)程加快，現(xiàn)代生物恐怖主義威脅的應(yīng)對(duì)與治理已經(jīng)成為一個(gè)跨國(guó)界、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性“復(fù)雜系統(tǒng)”?；厮荻嗄甑慕ㄔO(shè)實(shí)踐，推行改革的“關(guān)鍵抓手”在于美國(guó)政府一方面從制度設(shè)計(jì)之初明確了國(guó)土安全部在國(guó)土安全防御體系中的核心主導(dǎo)地位，賦予強(qiáng)大的法律地位和行政資源；另一方面，將生物反恐預(yù)警情報(bào)的任務(wù)目標(biāo)和組織體系納入全新整合的國(guó)土安全戰(zhàn)略框架中進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，采取建設(shè)和運(yùn)營(yíng)事權(quán)歸口國(guó)土安全部主導(dǎo)，其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過(guò)一系列創(chuàng)新機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合的改革模式。盡管在后續(xù)實(shí)踐中各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間依然存在各種體制機(jī)制壁壘和利益糾葛，但是由于國(guó)土安全部強(qiáng)勢(shì)的法律地位和龐大的行政資源掌控能力，一定程度上保證了情報(bào)資源整合的“源頭治理”能力。隨著改革的深入，國(guó)土安全部以其超強(qiáng)的資源整合能力和創(chuàng)新的情報(bào)理念手段成為“美國(guó)生物監(jiān)測(cè)情報(bào)體系形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。[30]從改革與建設(shè)實(shí)際效果看，這種圍繞國(guó)土安全部為主線的建設(shè)策略無(wú)論是從行政管理高效性、業(yè)務(wù)能力的專業(yè)性、占有資源的充足性還是調(diào)配資源的便捷性，對(duì)于同樣擁有龐大情報(bào)安全體系的世界各個(gè)大國(guó)而言，都是具有較強(qiáng)的正面示范意義。

就此問(wèn)題，橫向比較我國(guó)情況，筆者梳理《生物安全法》第七章“防范生物恐怖與生物武器威脅”法律條文發(fā)現(xiàn)，在涉及具體落實(shí)相關(guān)工作的主體責(zé)任單位的表述上，主要使用了“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)”“有關(guān)軍事機(jī)關(guān)”“省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)”等行文。[31]再進(jìn)一步結(jié)合《反恐怖主義法》《國(guó)家情報(bào)法》中所涉及的承擔(dān)反恐與情報(bào)職能的法定機(jī)構(gòu)，可以合理推斷目前我國(guó)涉及生物反恐情報(bào)的單位主要是軍事情報(bào)部門(mén)、公安情報(bào)部門(mén)和國(guó)家安全情報(bào)部門(mén)。如前文所述，縱觀美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè)歷程，將中美兩國(guó)比較分析不難發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)在生物反恐方面，總體上還處于各系統(tǒng)各部門(mén)“各司其職”的狀態(tài)，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系和工作協(xié)調(diào)機(jī)制中，尚未有類似美國(guó)國(guó)土安全部這樣主導(dǎo)性力量的戰(zhàn)略制度性安排。今后在這方面，還有待于通過(guò)制度性安排或出臺(tái)針對(duì)生物安全方面的法律實(shí)施細(xì)則來(lái)進(jìn)一步明確。

（三）構(gòu)建“超部門(mén)”的資源整合與協(xié)作機(jī)制

在國(guó)土安全部主導(dǎo)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)之外，輔之建立一套旨在破除部門(mén)利益壁壘的“超部門(mén)”資源整合與協(xié)作機(jī)制，是加強(qiáng)情報(bào)系統(tǒng)“行政資源”和“數(shù)據(jù)資源”整合能力，維持資源持續(xù)投入，提升實(shí)戰(zhàn)效能的關(guān)鍵。從系統(tǒng)論和行政管理的角度看（如圖2、圖3 和表1），生物反恐預(yù)警情報(bào)體系是一套資源投入巨大、涉及部門(mén)眾多、利益關(guān)系復(fù)雜的情報(bào)工作管理系統(tǒng)。要保證高效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了諸如成型的法律法規(guī)環(huán)境、組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、人才隊(duì)伍培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)支撐等“結(jié)構(gòu)化”資源投入之外，還需要能夠突破體制壁壘，實(shí)現(xiàn)資源集約化整合的協(xié)作機(jī)制做配套保障。由于生物反恐預(yù)警情報(bào)體系的建設(shè)發(fā)端于“9·11”事件后的情報(bào)體制改革運(yùn)動(dòng)，美國(guó)從一開(kāi)始就在“硬件”建設(shè)的同時(shí)，積極推動(dòng)“軟件”環(huán)境的協(xié)同創(chuàng)新。從小布什政府在“戰(zhàn)略規(guī)劃層面”采取“大刀闊斧”手段整合全美情報(bào)與安全資源，創(chuàng)建國(guó)土安全部，到奧巴馬政府“運(yùn)營(yíng)管理層面”深入推行生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略體系下的生物監(jiān)測(cè)集成中心（NBIC）和生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)（NBIS）兩個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，最后到特朗普時(shí)期在“執(zhí)行監(jiān)督層面”成立生物防御指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)國(guó)家生物防御的各項(xiàng)工作進(jìn)行直接影響和干預(yù)，這種“全方位、立體化、無(wú)死角”的創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)充分說(shuō)明，增強(qiáng)情報(bào)實(shí)體的資源整合能力，提高跨部門(mén)信息數(shù)據(jù)的共享與集成是增強(qiáng)情報(bào)部門(mén)整體活力，實(shí)現(xiàn)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系“破除行政掣肘，實(shí)現(xiàn)集約化運(yùn)行”的重要保障。

從體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)加大資源整合力度的措施手段看，我國(guó)在這方面較美國(guó)相比存在明顯的區(qū)別，核心原因在于中美兩國(guó)在涉及生物反恐領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作方式上存在較大差異。從美國(guó)方面看，由于具有“9·11”事件和炭疽事件的處置經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)在國(guó)土安全部?jī)?nèi)專門(mén)設(shè)有“反大規(guī)模殺傷性武器辦公室”（CWMDO）[32]和“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”(FEMA)[33]，二者作為國(guó)土安全部的兩個(gè)核心構(gòu)成單位，將預(yù)防和識(shí)別“核生化武器和衛(wèi)生安全威脅”大規(guī)模災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)作為各自的核心使命。無(wú)論是從國(guó)土安全部的組織體系構(gòu)建策略，還是從國(guó)土安全戰(zhàn)略“六大任務(wù)方向”的選定邏輯，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置安排，充分說(shuō)明美國(guó)基于自身的反恐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，將反生物戰(zhàn)和應(yīng)急響應(yīng)統(tǒng)一納入國(guó)土安全戰(zhàn)略整體框架中的做法具有較強(qiáng)的邏輯合理性，有利于以情報(bào)工作為主線，實(shí)現(xiàn)生物反恐與應(yīng)急響應(yīng)兩大工作體系之間的資源整合和信息共享，符合情報(bào)工作的一般規(guī)律。

我國(guó)《生物安全法》第二章第11 條針對(duì)生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了專門(mén)論述。按照規(guī)定，“國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)、外交等主管部門(mén)和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)組成”。[31]目前看，第11 條中對(duì)于我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)成的規(guī)定沒(méi)有明確涉及應(yīng)急管理領(lǐng)域。此外，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，我國(guó)的國(guó)家應(yīng)急管理職能歸口應(yīng)急管理部管轄，與我國(guó)已有的安全和情報(bào)部門(mén)完全分屬不同組織體系，這無(wú)形中造成了情報(bào)預(yù)警與災(zāi)難響應(yīng)之間行政壁壘。本文建議，未來(lái)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《生物安全法》出臺(tái)更加具體細(xì)致的工作規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則，其中可以嘗試將應(yīng)急管理部門(mén)納入生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作協(xié)調(diào)機(jī)制范疇，從而提高我國(guó)反恐部門(mén)和應(yīng)急管理部門(mén)的“跨機(jī)構(gòu)”資源整合能力，緊急情況下的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力，打造生物反恐領(lǐng)域的全流程“工作閉環(huán)”。

（四）建立“監(jiān)督有力，問(wèn)責(zé)高效”的“多元化”情報(bào)監(jiān)督機(jī)制

高效多元的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制，是確保美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)沿著正確方向發(fā)展，維護(hù)各項(xiàng)改革措施可持續(xù)性推進(jìn)的重要“平衡力量”。從情報(bào)倫理的角度看，世界大多數(shù)國(guó)家的情報(bào)機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上隸屬于警察機(jī)關(guān)，但情報(bào)工作又有別于一般警察執(zhí)法工作，天然地具有隱蔽性、敏感性、對(duì)抗性和安全性等特征。[34]由于1972 年“水門(mén)”事件的警示意義，美國(guó)長(zhǎng)期重視針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制衡，對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力使用規(guī)范化、法制化的重要表現(xiàn)。[35]縱觀美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)歷程，美國(guó)問(wèn)責(zé)局的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制始終貫穿體系建設(shè)的各個(gè)重要階段，其報(bào)告中的評(píng)估結(jié)果和指導(dǎo)意見(jiàn)在糾正工作“偏差失誤”，審計(jì)資金使用情況，倒逼國(guó)土安全部及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)打通體制壁壘，增強(qiáng)數(shù)據(jù)融合，提高工作績(jī)效等諸多方面起到重要的促進(jìn)作用。與此同時(shí)，美國(guó)政府基于兩黨政治博弈和權(quán)力制衡的考慮，在問(wèn)責(zé)局這樣的法定審計(jì)機(jī)構(gòu)之外，再輔助建立諸如“藍(lán)帶生物防御研究組”“生物防御指導(dǎo)委員會(huì)”等跨黨派獨(dú)立聯(lián)合監(jiān)督實(shí)體，無(wú)形中為美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)又增加了一道情報(bào)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的“防線”。

從“9·11”事件后美國(guó)二十余年的情報(bào)與安全改革實(shí)踐過(guò)程分析，由于情報(bào)與安全部門(mén)通常涉及國(guó)家核心機(jī)密，且掌握大量行政資源，無(wú)論是出于現(xiàn)實(shí)工作需要還是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，“資源集中化”“體制官僚化”是一個(gè)不容忽視的客觀發(fā)展趨勢(shì)。未來(lái)在中國(guó)生物安全治理體系中，生物安全情報(bào)部門(mén)將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。如何有效規(guī)避情報(bào)與安全部門(mén)在日常運(yùn)行中可能出現(xiàn)的行政弊端？以美國(guó)情報(bào)監(jiān)督立法和機(jī)制建設(shè)為樣本，充分結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建符合中國(guó)特色的情報(bào)與安全立法監(jiān)督機(jī)制是行之有效的改革路徑。

（五）科學(xué)看待現(xiàn)代生物安全治理的“多元化”安全屬性

正如前文所述，“生物安全事件”實(shí)際上包含“人為威脅”（生物恐怖主義）和“自然威脅”（大規(guī)模流行病）兩個(gè)方向，甚至在特殊情況下二者可能存在交叉互動(dòng)情況。回顧特朗普?qǐng)?zhí)政后期以來(lái)至今的美國(guó)生物安全政策特點(diǎn)，實(shí)際上出現(xiàn)了“一明一暗，彼此沖突”的兩個(gè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)——“明確的中性生物防御”和“隱性的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈籌碼”。[2]122-123這一點(diǎn)非常值得世人關(guān)注和警惕：

就前者而言，縱觀“9·11”事件后的建設(shè)歷程，美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)基本維持在“生物防御性”的發(fā)展軌道上，沒(méi)有脫離打擊恐怖主義“中性立場(chǎng)”，維持了基本的防御性政策屬性。究其原因，一是由于從建設(shè)之初就被納入國(guó)土安全戰(zhàn)略框架體系中進(jìn)行整體謀劃，其主要任務(wù)目標(biāo)是應(yīng)對(duì)以“基地組織”為代表的國(guó)際恐怖勢(shì)力針對(duì)美國(guó)本土發(fā)動(dòng)生物恐怖襲擊威脅，在美國(guó)國(guó)土安全戰(zhàn)略框架的規(guī)制下，表現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性實(shí)屬正常；二是因?yàn)椤盎亟M織”“伊斯蘭國(guó)”等國(guó)際恐怖勢(shì)力長(zhǎng)期以來(lái)倒行逆施，已經(jīng)成為全人類共同安全威脅，在打擊國(guó)際生物恐怖主義威脅方面，美國(guó)與世界其他國(guó)家容易跨越政治立場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)分歧，彼此存在較多的共同利益和合作空間。

就后者而言，近幾年全球新冠病毒感染疫情中美國(guó)的種種超出常識(shí)和常理的外交與安全決策充分說(shuō)明，“美國(guó)疫情治理反常操作的背后隱含了強(qiáng)烈的政治利益和價(jià)值判斷”。一系列“謎之操作”決策實(shí)際上恰恰符合了美國(guó)近年來(lái)“利用疫情話題，服務(wù)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的政治邏輯。特朗普和拜登執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)右翼“民粹主義”政治勢(shì)力抬頭和“逆全球化”背景下美國(guó)全方位加強(qiáng)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這導(dǎo)致美國(guó)在對(duì)待諸如“新冠疫情治理”等全球性公共事務(wù)方面開(kāi)始走向“霸權(quán)主義”“強(qiáng)權(quán)政治”的“泥潭”：對(duì)內(nèi)，無(wú)視公共衛(wèi)生與醫(yī)療體系的漏洞，采取了“主動(dòng)放棄，任由蔓延”的惰政態(tài)度；對(duì)外，不顧國(guó)際社會(huì)譴責(zé)，攻擊誣蔑他國(guó)疫情防控政策，企圖通過(guò)操弄輿論轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)矛盾，回避自身大國(guó)責(zé)任義務(wù)?？傮w而言，從理論邏輯上看，此種防御性目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)之間存在著明顯的矛盾，這揭示了在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，美國(guó)霸權(quán)邏輯已經(jīng)開(kāi)始侵蝕正常的決策理性。[36]

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，2020 年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)生物安全法》，標(biāo)志著我國(guó)在生物安全治理領(lǐng)域已經(jīng)邁開(kāi)了制度建設(shè)的堅(jiān)定步伐。未來(lái)隨著中國(guó)和平崛起步伐的加速和中美戰(zhàn)略博弈的加強(qiáng)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在總體國(guó)家安全觀思想的指導(dǎo)下，充分吸收和借鑒美國(guó)生物反恐預(yù)警情報(bào)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，瞄準(zhǔn)制度、組織、業(yè)務(wù)、機(jī)制和技術(shù)等情報(bào)體系建設(shè)環(huán)節(jié)，下好“先手棋”，增強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和改革創(chuàng)新力度，盡早建成適應(yīng)我國(guó)國(guó)家安全環(huán)境，有中國(guó)特色的生物反恐預(yù)警情報(bào)體系。與此同時(shí)，也必須提高“敵情意識(shí)”，時(shí)刻警惕歐美國(guó)家利用“疫情政治”開(kāi)展大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的政治圖謀，以“人類命運(yùn)共同體”思想為指引，在全球范圍內(nèi)勇于承擔(dān)大國(guó)義務(wù)，積極加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的溝通協(xié)調(diào)，提升國(guó)際生物安全合作水平，以辯證法思維實(shí)現(xiàn)“防御性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”兩個(gè)方向上的綜合性應(yīng)對(duì)，為中國(guó)21 世紀(jì)國(guó)家安全和生物安全治理提供強(qiáng)大的情報(bào)支撐。