陳纘緒

摘要：作為人口大國，中國長期保持糧食供需基本平衡可謂是一個(gè)舉世矚目的成就。除農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的因素以外，中國糧食政策的正確制定和實(shí)施也極為關(guān)鍵。文章討論了中國重要糧食政策的影響機(jī)制、存在問題以及對策建議。從糧食最低收購價(jià)政策、全面取消農(nóng)業(yè)稅和糧食直接補(bǔ)貼政策3個(gè)典型案例出發(fā)，通過經(jīng)濟(jì)學(xué)理論模型分析技術(shù)闡釋這些政策，以期為政策的進(jìn)一步開展提供相應(yīng)的理論依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)。文章認(rèn)為，三大糧食政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)性和互補(bǔ)性，三者結(jié)合打出的“組合拳”將更加有利于筑牢中國糧食安全的“壓艙石”。

關(guān)鍵詞：糧食政策；糧食安全；豐收悖論；全面取消農(nóng)業(yè)稅；糧食直補(bǔ)；囚徒困境

中圖分類號：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230402

Analysis of Chinas food policy： mechanism， problems and countermeasures

Chen Zuanxu

（ UTS Business School， Sydney， Australia NSW2007 ）

Abstract： As the most populous developing country in the world， Chinas long-term maintenance of the basic balance between food supply and demand is a remarkable achievement. In addition to the progress of agricultural science and technology， the correct formulation and implementation of Chinas food policy is also crucial. This paper discussed the influence mechanism， existing problems， and countermeasures of Chinas important food policy. Starting from the three typical cases of crops minimum purchase prices， complete abolition of the agricultural tax， and direct grain subsidy， these policies were explained through economic theory analysis techniques， to provide corresponding theoretical basis and technical guidance for the further development of the policies. This paper believed that the three major food policies were highly targeted and complementary and the combination of the three would be more conducive to building the "ballast stone" of Chinas food security.

Key words： food policy， food security， harvest paradox， complete abolition of the agricultural tax， direct grain subsidy， prisoners dilemma

根據(jù)中國政府2019年10月發(fā)布的《中國的糧食安全》白皮書，中國糧食供應(yīng)穩(wěn)定，可以基本保證自給自足。事實(shí)上，中國政府在確保糧食產(chǎn)量、播種面積以及激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性等方面提供了許多行之有效的解決方案，包括糧食最低收購價(jià)格、全面取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等。當(dāng)前對中國糧食政策的學(xué)術(shù)研究多集中在發(fā)展歷程描述[1]和政策效果評估[2-3]方面，研究方法采用定量分析的文獻(xiàn)占比較大，但少有從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論模型出發(fā)的成果?；诖?，文章運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析模型如供求關(guān)系、囚徒困境等對中國糧食政策進(jìn)行了探討，深入闡述了這些政策的影響機(jī)制、存在問題以及對策建議，以期提供一個(gè)更加理性的政策認(rèn)知視角和進(jìn)一步優(yōu)化實(shí)施的建議。

1 糧食最低收購價(jià)政策

中國糧食總產(chǎn)量、庫存量逐年增加，糧價(jià)下行壓力增大。農(nóng)民種糧收益得不到保證致使播種面積嚴(yán)重滑坡，糧食安全問題日益突出。為了防止糧價(jià)過低傷害農(nóng)民利益，造成“豐收悖論”現(xiàn)象，中國政府在2004年出臺了糧食最低收購價(jià)政策，并分別在同年和2006年對稻谷和小麥執(zhí)行最低收購價(jià)。該政策旨在鼓勵(lì)提高糧食產(chǎn)量和糧農(nóng)收入。

豐收悖論是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中非常著名的論點(diǎn)，解決了“豐產(chǎn)不豐收”的歷史問題。圖1的供求模型展示了該悖論的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。一方面，糧食產(chǎn)量的增加使供給曲線從S1向右移動到S2，糧食價(jià)格隨之從P1下降到P2，即供過于求，價(jià)格下跌。另一方面，由于糧食需求的價(jià)格彈性較低，消費(fèi)者對其價(jià)格的變化并不敏感，在圖1模型中表現(xiàn)為需求曲線D的斜率較大，圖像傾斜程度較高。換句話說，不論糧食價(jià)格上升還是下降，需求的變化總是保持在一個(gè)適度范圍內(nèi)。由于糧食需求的增長小于價(jià)格的下降，所以農(nóng)民的總體收益（P×Q）下降。如圖1所示，OP2E2Q2的面積小于OP1E1Q1，即雖然糧食產(chǎn)量得到提高但農(nóng)民現(xiàn)在的總收入相比過去更少了。

進(jìn)一步，圖2討論了中國糧食最低收購價(jià)政策對農(nóng)民收入產(chǎn)生的影響。這一政策的實(shí)質(zhì)是政府參與調(diào)控糧食市場價(jià)格。如圖2所示，在沒有政府干預(yù)的情況下，供給曲線S與需求曲線D相交于均衡點(diǎn)E，糧食價(jià)格為P1，交易數(shù)量為Q1。此時(shí)，農(nóng)民種糧的總收入為OP1EQ1。當(dāng)糧食的均衡價(jià)格低于政府設(shè)定的最低收購價(jià)時(shí)，糧食最低收購價(jià)政策有效，谷物價(jià)格會從P1上升到P2。價(jià)格曲線P2與需求曲線D相交于A點(diǎn)，對應(yīng)的數(shù)量是Q2。此時(shí)農(nóng)民收入為OP2AQ2。然而，薩繆爾森指出價(jià)格控制在市場上是不受歡迎的，因?yàn)閮r(jià)格政策的目的是幫助市場的一方盈利，但效率的損失最終會抵消這一收益。糧食最低收購價(jià)政策在穩(wěn)定糧食供應(yīng)、增加農(nóng)民收入方面起到了一定的作用，但也存在效率低下的問題。此外，設(shè)置價(jià)格下限會產(chǎn)生無謂損失，整體社會福利也會下降，尤其是生產(chǎn)者剩余將減少。具體來說，在執(zhí)行糧食最低收購價(jià)格政策時(shí)，農(nóng)民不僅不能獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，而且現(xiàn)金收入會減少，他們的另一部分收益會通過糧食儲備的形式計(jì)入。此時(shí)的農(nóng)民將面臨收益減少和大量糧食無法處理的雙重困境[4]。

中國政府已經(jīng)意識到這個(gè)問題，優(yōu)化方案是組織糧食企業(yè)以最低收購價(jià)再次回購農(nóng)民生產(chǎn)的糧食，解決他們的庫存，這也是價(jià)格支持的形式之一。從理論上講，中國政府?dāng)U大糧食收購會導(dǎo)致總需求增加，需求曲線會右移，價(jià)格也相應(yīng)上漲。這樣，農(nóng)民的實(shí)際收益將變?yōu)镺P2BQ1。達(dá)到了既鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，又增加農(nóng)民收入的效果。作為價(jià)格調(diào)控手段，糧食最低收購價(jià)政策有助于提高農(nóng)民收入繼而縮小城鄉(xiāng)差距。事實(shí)上，在實(shí)踐中該政策的實(shí)施的確推動了中國糧食整體市場價(jià)格的明顯上升。2000—2020年中國糧食價(jià)格和種植收益變化見表1[5]。

糧食最低收購價(jià)政策的實(shí)行對保障中國糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用，但還存在一些需要優(yōu)化的不足。首先，由于執(zhí)行政策的收購主體是國有企業(yè)和機(jī)構(gòu)，他們需要在較短時(shí)期內(nèi)以高于市場的價(jià)格從種糧戶手里大量購買糧食，一定程度上會造成財(cái)政壓力和儲備困難。第二，政策實(shí)施的地域范圍、時(shí)間期限和收購種類數(shù)量都有一定限制，可能會引起國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛[6]、糧農(nóng)增收不明顯等問題。由此，糧食最低收購價(jià)政策的改革方向應(yīng)該是更加市場化的嘗試。如擴(kuò)大收購主體名單，引入更多社會資本參與糧食收購，精準(zhǔn)把握國內(nèi)外糧食價(jià)格趨勢，制定基于市場價(jià)的收購價(jià)全年浮動機(jī)制，市場差價(jià)補(bǔ)貼落地到社會企業(yè)等。

2 全面取消農(nóng)業(yè)稅

改革開放前，由于中國工商業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)的落后，必須通過壓低糧食價(jià)格和對農(nóng)業(yè)征稅來保障工業(yè)投入、城市居民生活以及國家儲蓄積累。據(jù)統(tǒng)計(jì)[7]，1955—1985年，通過農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差，共計(jì)有6 000億 ～ 8 000億元資金從農(nóng)業(yè)部門流入工業(yè)部門，從而保證了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略，但也導(dǎo)致了那一時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。1978年以后，中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例迅速下降，農(nóng)業(yè)對全國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的支撐作用逐漸降低，工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè)。2005年底，十屆全國人大常委會第十九次會議通過關(guān)于廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》的決議，延續(xù)了2 000多年的“皇糧國稅”終于退出了歷史舞臺。從本質(zhì)上講，這是政府運(yùn)用財(cái)政政策對農(nóng)民收入進(jìn)行重新分配調(diào)節(jié)。具體的，全面取消農(nóng)業(yè)稅的影響路徑和機(jī)制如下。

首先，最直接的影響是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加其可支配收入。與農(nóng)村稅費(fèi)改革前相比，全面取消農(nóng)業(yè)稅幫助全國農(nóng)民共減輕負(fù)擔(dān)約1 250億元，人均減負(fù)140元左右[8]。不僅如此，由于政策的持續(xù)性較強(qiáng)，農(nóng)民增收明顯，緩解了農(nóng)民收入預(yù)算約束繼而幫助農(nóng)民可以通過購買良種、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)設(shè)備以及進(jìn)行專業(yè)化分工等形式提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、技術(shù)接納率以及糧食產(chǎn)量[3]。第二，降低土地租賃成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅取消后，個(gè)體農(nóng)戶每年的固定支出包括農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、種植成本相應(yīng)減少，不僅在經(jīng)濟(jì)上也在心理上得到壓力緩解，他們有更大的職業(yè)選擇權(quán)利。在這種情況下，更多的個(gè)體農(nóng)戶愿意低價(jià)甚至免費(fèi)將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，土地連片后的規(guī)?；l(fā)展更加有利于抵抗風(fēng)險(xiǎn)、增加收益和提高糧食產(chǎn)量。第三，全面取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)質(zhì)是國家介入國民財(cái)富的二次分配，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。然而，也有學(xué)者[9]認(rèn)為該舉措并不能導(dǎo)致縮小城鄉(xiāng)差距，他們的論據(jù)是農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的收入增長速度不是同比例的。此外，全面取消農(nóng)業(yè)稅在社會學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域也產(chǎn)生了重大影響，如基層治理、干群關(guān)系等，但不是本文重點(diǎn)，故略之。圖3展示了全面取消農(nóng)業(yè)稅的影響機(jī)制和結(jié)果。

全面取消農(nóng)業(yè)稅不僅有利于更好地維護(hù)個(gè)體農(nóng)戶的根本利益，也有助于基層政府的職能轉(zhuǎn)變[10]，但該政策也存在負(fù)面效應(yīng)。首先是地方財(cái)政壓力加大。據(jù)毛捷等[11]統(tǒng)計(jì)，稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重平均約為17.82%，占地方一般公共預(yù)算收入的比重平均約為12.56%，此外，考慮到有關(guān)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼，全面取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致地方政府損失約12.16%的稅收收入或11.16%的財(cái)政收入，對地方財(cái)政造成了較大的負(fù)面沖擊。由此，長期依賴農(nóng)業(yè)稅籌措公共資金來進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利保障、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品新技術(shù)推廣的基層政府和組織資金捉襟見肘，限制了農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮。第二，農(nóng)業(yè)稅取消的同時(shí)，農(nóng)業(yè)物資特別是化肥價(jià)格猛漲，吞噬了國家政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠，挫傷了種糧積極性[12]。第三，農(nóng)業(yè)稅的取消惡化了城市空氣質(zhì)量。由于全面取消農(nóng)業(yè)稅，地方政府財(cái)政緊縮，從而積極轉(zhuǎn)向工業(yè)部門尋求補(bǔ)充，“以污染換稅收”的現(xiàn)象普遍發(fā)生[13-14]。同理，“以地謀發(fā)展”的出讓國有土地使用權(quán)的籌資模式補(bǔ)充了取消的農(nóng)業(yè)稅收收入，導(dǎo)致了城市房價(jià)居高不下[11]。針對這些問題，提出如下建議。第一，加大對農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府轉(zhuǎn)移支付，緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力，防止地方政府為擴(kuò)充財(cái)源而破壞生態(tài)環(huán)境的行為。第二，加大力度遏制農(nóng)資價(jià)格上漲，維護(hù)農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，保障農(nóng)民利益。第三，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，限制“污染大戶”。

3 糧食直補(bǔ)政策

目前主要的4種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼，這些資金都是由財(cái)政直接發(fā)放到農(nóng)民賬戶而非向政府或其他機(jī)構(gòu)[2]。根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》精神，從2016年開始各地進(jìn)行農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，將原農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”即糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼[15]。從本質(zhì)上講，這4種補(bǔ)貼的性質(zhì)是一樣的，都是通過直接資金支持糧食生產(chǎn)。本部分以糧食直補(bǔ)為例進(jìn)行討論。糧食直補(bǔ)是中國政府在2009年出臺的一項(xiàng)調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、提高糧食產(chǎn)量的政策[16]。該政策是向種糧戶提供直接現(xiàn)金補(bǔ)貼，其依據(jù)為農(nóng)民種植糧食的面積。換句話說，如果農(nóng)民擴(kuò)大播種面積、增加糧食產(chǎn)量，他們就可以得到更多的財(cái)政支持。但由于實(shí)地查驗(yàn)播種面積的成本較高，一般通過自行申報(bào)確定種植規(guī)模，因此政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生了博弈。本文采用囚徒困境模型進(jìn)行分析。囚徒困境是博弈論中非零和博弈的典型代表，特征是個(gè)人最佳選擇和團(tuán)體最佳選擇的沖突。換句話說，個(gè)人做出理性選擇通常導(dǎo)致集體的非理性。該模型基于Melvin Dresher和Merrill Flood在20世紀(jì)50年代的實(shí)驗(yàn)推出并被應(yīng)用于眾多領(lǐng)域[17]。

首先，博弈中的玩家是政府和農(nóng)民。政府的行為是補(bǔ)貼（S）或不補(bǔ)貼（NS），農(nóng)民的策略是增產(chǎn)（IP）或不增產(chǎn)（NIP）。提高產(chǎn)量對政府來說是一個(gè)期望的結(jié)果。而對于農(nóng)民來講，獲得補(bǔ)貼才是他們想達(dá)成的目的。在雙方目的分別達(dá)成的前提下，政府傾向于不發(fā)放補(bǔ)貼以節(jié)省財(cái)政支出，農(nóng)民傾向于不增加產(chǎn)量以節(jié)省種植成本。進(jìn)一步，用數(shù)字將政府和農(nóng)民的利益賦值進(jìn)行排序：-5表示利益損失，0表示沒有利益，5表示好結(jié)果，10表示最好的結(jié)果。因此，每個(gè)參與者的策略受益如下：對于農(nóng)民來說，① 增產(chǎn)并獲得補(bǔ)貼，收益為5；② 增加產(chǎn)量但沒有得到補(bǔ)貼，收益是-5；③ 產(chǎn)量沒有增加，但得到補(bǔ)貼，收益為10；④ 既不增產(chǎn)也沒有獲得補(bǔ)貼，收益為0。對于政府來說，① 發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)民增產(chǎn)，收益為5；② 發(fā)放補(bǔ)貼但農(nóng)民沒有增加糧食產(chǎn)量，收益為-5；③ 沒有發(fā)放補(bǔ)貼，但農(nóng)民增加了糧食產(chǎn)量，收益是10；④ 沒有對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民也沒有增加產(chǎn)量，收益為0。綜上，收益矩陣如表2所示。

文章采用嚴(yán)格劣勢策略迭代消除法（iterated elimination of strictly dominated strategies）求解該博弈的均衡結(jié)果。對于政府，策略S被策略NS主導(dǎo)，消除S；對于農(nóng)民，策略IP被策略NIP主導(dǎo)，消除IP。因此，該博弈的均衡解為（NIP，NS），即農(nóng)民會選擇不增加糧食產(chǎn)量，政府也不會發(fā)放補(bǔ)貼。即使策略組合（IP，S）可以讓農(nóng)民和政府都獲得更好的回報(bào)，但博弈的均衡結(jié)果注定不會對雙方玩家都是最好的。然而，上述均衡結(jié)果是基于所有博弈參與者都是理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，所以這樣的結(jié)論過于理論化。在實(shí)踐中，政府會通過宣傳和行政命令等方式來改善政府和農(nóng)民利益的兼容性，最終達(dá)到對雙方都有利的結(jié)果，即策略組合（IP，S）。

以美國為首的西方國家認(rèn)為中國的糧食直補(bǔ)政策會產(chǎn)生市場扭曲，違反了中國對世界貿(mào)易組織（WTO）的承諾[18]。黃季焜等[2]通過實(shí)證分析認(rèn)為糧食直補(bǔ)政策實(shí)質(zhì)上是一個(gè)收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，并沒有違反世貿(mào)組織規(guī)則。糧食直補(bǔ)政策在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性，但也存在一些問題。首先是補(bǔ)貼力度不足，農(nóng)民獲得感不夠，種糧積極性不能得到充分激發(fā)。第二，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)差異化，限制了種糧集約化、規(guī)?；?jīng)營。第三，農(nóng)村土地私下流轉(zhuǎn)租賃現(xiàn)象較多，糧食直補(bǔ)無法惠及真實(shí)種糧戶而發(fā)放給實(shí)際放棄種糧的土地“所有者”。補(bǔ)貼與是否種糧脫鉤，無法起到鼓勵(lì)糧食增產(chǎn)的作用。由此，建議運(yùn)用衛(wèi)星或無人機(jī)拍照結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行真實(shí)播種測算，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對規(guī)模以上種糧戶的補(bǔ)貼方面需體現(xiàn)差異化，建立臺賬確保補(bǔ)貼發(fā)放給實(shí)際種糧的農(nóng)民。

4 討 論

倉廩實(shí)而天下安。糧食安全不僅是保障國家安全的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。文章深入考察了糧食最低收購價(jià)政策、全面取消農(nóng)業(yè)稅與糧食直補(bǔ)政策3個(gè)經(jīng)典案例的影響機(jī)制、存在不足以及對策建議。通過分析發(fā)現(xiàn)，這些政策都在一定程度上保證了糧食增產(chǎn)以及提高農(nóng)民收入，但都分別存在一些缺陷。本文認(rèn)為，中國的糧食政策存在明顯的互補(bǔ)性且政策效力疊加形成強(qiáng)大合力，如糧食直接補(bǔ)貼和最低收購價(jià)政策的結(jié)合推動市場真正成為糧食收購的調(diào)控手段，既保證了糧食供應(yīng)，又提高了市場運(yùn)作的效率，為建成“更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系”[19]提供政策保障。

參 考 文 獻(xiàn)

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