佀耀耀 李杰

(貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴州 貴陽(yáng) 550025)

地方環(huán)境治理中的執(zhí)法不力現(xiàn)象是當(dāng)前理論界的核心議題。近年來(lái),環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞之勢(shì)愈演愈烈,已經(jīng)成為制約生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素,嚴(yán)重影響著人們對(duì)幸福生活的向往。習(xí)近平總書(shū)記在不同場(chǎng)合多次、反復(fù)強(qiáng)調(diào)要用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境[1]。讓生態(tài)環(huán)境制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線的前提是明晰問(wèn)題之所在。對(duì)這一現(xiàn)象的解釋,既有定論大多將地方環(huán)境執(zhí)法不力的原因歸咎于地方政府沒(méi)有準(zhǔn)確厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的邏輯關(guān)系。的確,這種觀點(diǎn)在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)將財(cái)政作為最重要的官員考核及晉升標(biāo)準(zhǔn)的體制背景下,具有一定的合理性[2]。但隨著“綠色GDP”等一系列制度的出臺(tái),環(huán)境質(zhì)量作為一項(xiàng)重要的指標(biāo)(甚至“一票否決”)出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核中之后,我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法取得的成效卻依然不盡人意。盡管當(dāng)下各級(jí)政府在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面仍未完全實(shí)現(xiàn)由“理性經(jīng)濟(jì)人”向“生態(tài)理性經(jīng)濟(jì)人”角色的轉(zhuǎn)化,但僅以此為理由來(lái)解決環(huán)境執(zhí)法不力,顯然無(wú)法令人信服。

那么,環(huán)境執(zhí)法究竟困在何處?筆者認(rèn)為,認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題,須對(duì)我國(guó)當(dāng)代環(huán)境法治的復(fù)雜性、艱巨性的形勢(shì)有一定把握,并以此為基礎(chǔ)立足于我國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐,通過(guò)更加細(xì)微的研究視角洞悉造成環(huán)境執(zhí)法不力的種種因素并剖析其深層邏輯。綜觀學(xué)術(shù)界的現(xiàn)有成果,多有學(xué)者從法理、社會(huì)學(xué)等角度進(jìn)行探討,如有學(xué)者從我國(guó)環(huán)境法律體系架構(gòu)出發(fā),認(rèn)為我國(guó)環(huán)境法體系中存在的基本法“空殼化”、單行法之間的協(xié)調(diào)性不足等問(wèn)題影響了環(huán)境法律實(shí)施的效果[3];也有學(xué)者在規(guī)范主義和功能主義立場(chǎng)下,分析了環(huán)境行政中的“執(zhí)行偏離效應(yīng)”并提出了完善環(huán)境監(jiān)管中法律實(shí)施的理論[4]。這些觀點(diǎn)為環(huán)境治理提供了較好思路,但囿于研究方法和學(xué)科的局限,對(duì)造成我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的多重因素和作用機(jī)制仍缺少系統(tǒng)深入的論述。基于此,本文選取具有典型意義的研究素材——中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察通報(bào)案例,將其作為扎根理論的研究對(duì)象,在實(shí)證分析的視角下將環(huán)境治理嵌入我國(guó)體制和制度發(fā)展變遷的秩序整體性中進(jìn)行思考、論證,以期較為全面地揭示造成我國(guó)環(huán)境執(zhí)法不力的深層原因,并提出對(duì)策建議,為今后我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的完善提供一定的理論參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)收集

1.1 研究方法

扎根理論研究方法由哥倫比亞大學(xué)的Glaser(格拉斯)和Strauss(斯特勞斯)于20世紀(jì)60年代提出。這種研究方法要求研究者在開(kāi)始之前不對(duì)理論做出假定,而是直接從實(shí)際觀察著手,在原始資料中提煉出概括性經(jīng)驗(yàn),其重點(diǎn)在于“發(fā)現(xiàn)邏輯”[5]。通常而言,扎根理論主要有三個(gè)層級(jí)的編碼過(guò)程:第一步是開(kāi)放式編碼,又稱開(kāi)放式登錄(Open Coding)。在這個(gè)環(huán)節(jié),研究者需要以一種開(kāi)放的心態(tài),盡量避免個(gè)人偏見(jiàn)和已有研究定論,將研究資料按照其本身的狀態(tài)進(jìn)行登錄。登錄的目的是從初始性研究資料中發(fā)現(xiàn)基本的概念類屬,從而在分析屬性的基礎(chǔ)上,將其進(jìn)行類型化的命名。第二步是主軸編碼,又稱關(guān)聯(lián)式登錄(Axial Coding)。這一階段的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)并建立概念類屬之間存在的因果、差異、結(jié)構(gòu)等內(nèi)在關(guān)系,從而表現(xiàn)出研究資料部分與部分之間的關(guān)聯(lián)。隨著分析的深入,研究者需辨別主要類屬和次要類屬,可通過(guò)比較的方式將主次類屬進(jìn)行連接以建立一個(gè)以行動(dòng)取向和互動(dòng)取向?yàn)橹笇?dǎo)的理論建構(gòu)雛形。最后是選擇式編碼,又稱核心式登錄或選擇登錄(Selective Coding)。這個(gè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容是在已發(fā)現(xiàn)的概念類屬中確定一個(gè)能夠最大程度地將研究成果概括在一個(gè)較為寬泛的理論范圍之內(nèi),具有統(tǒng)領(lǐng)作用的核心類屬。核心類屬應(yīng)當(dāng)起到提綱挈領(lǐng)的作用,可以為后續(xù)理論抽樣和檢驗(yàn)提供方向。

學(xué)界已有將扎根理論運(yùn)用于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化案例[6]、智慧企業(yè)典型案例[7]進(jìn)行研究的先例。Glaser則指出,在社會(huì)科學(xué)的研究過(guò)程中,關(guān)系到研究對(duì)象的所有資源都可以用作數(shù)據(jù)分析進(jìn)行比較,提煉概念并發(fā)掘出其中的模式[8]。扎根理論基于自身的特點(diǎn),為探究我國(guó)環(huán)境執(zhí)法不力的原因提供了一種新思路。一方面是由于我國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐的復(fù)雜性,決定了對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的原因分析不宜先驗(yàn)性地預(yù)設(shè)概念;另一方面是因?yàn)閷?duì)影響環(huán)境執(zhí)法的因素以及因素之間的作用機(jī)理進(jìn)行的分析,其本身就是一個(gè)“邏輯探索”的過(guò)程。因此,本研究選擇適用扎根理論的研究方法。

1.2 數(shù)據(jù)收集

本研究主要數(shù)據(jù)均來(lái)自中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站。據(jù)官網(wǎng)顯示,第二輪中央環(huán)保督察組從2021年4月份開(kāi)始至今,以“集中通報(bào)”的形式共公布18批次、106個(gè)典型案例。本文從集中通報(bào)案例文本中篩選有效語(yǔ)句,整理出了約16萬(wàn)字的文稿。中央環(huán)保督查典型案例作為初始研究資料,具有以下特征:一是原始性。督察組通過(guò)“雙隨機(jī),一公開(kāi)”的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督方式進(jìn)行督查,能夠在案件的第一現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行記錄。二是廣泛性。環(huán)境法治具有明顯的地域差異。除臺(tái)灣省和香港、澳門特別行政區(qū)外,將來(lái)自22個(gè)省份的生態(tài)環(huán)境案件作為典型案例,能夠做到研究資料涵蓋范圍的廣泛性。三是客觀性。中央環(huán)保督察組作為由生態(tài)環(huán)境部牽頭,中紀(jì)委和中組部參與的督查機(jī)構(gòu),其通報(bào)案例的真實(shí)性自不待言。同時(shí),為保證研究的可靠性,本研究還以“環(huán)境執(zhí)法不力”為關(guān)鍵詞,從主流媒體、中國(guó)期刊庫(kù)中檢索得到典型案例進(jìn)行理論檢驗(yàn)。

2 范疇提煉與模型構(gòu)建

2.1 開(kāi)放性編碼

開(kāi)放性編碼是對(duì)研究資料的類屬化和范疇提煉。借助Nvivo11軟件,按照編碼原則對(duì)原始資料進(jìn)行分析去重、類比和歸納,最終聚攏形成90個(gè)基本范疇。因篇幅所限,節(jié)選開(kāi)放式編碼見(jiàn)表1。

2.2 主軸編碼

主軸編碼是在開(kāi)放式編碼的基礎(chǔ)上,按照邏輯關(guān)系建立類屬之間的關(guān)聯(lián),并區(qū)分主要類屬和次要類屬。將開(kāi)放式編碼得到的基本范疇作為副范疇,根據(jù)產(chǎn)生作用的主體和客體的不同,本文歸類、提煉出了職權(quán)監(jiān)督、職權(quán)設(shè)置、職權(quán)行使、理念偏差、外在監(jiān)督五個(gè)主范疇。其中,職權(quán)監(jiān)督、職權(quán)設(shè)置、職權(quán)行使屬于主體層面的范疇,理念偏差屬于動(dòng)因性層面的范疇,外來(lái)監(jiān)督屬于外在層面的范疇。主軸編碼見(jiàn)表2。

表2 主軸編碼

2.3 選擇式編碼與模型構(gòu)建

選擇式編碼是在開(kāi)放式編碼和主軸式編碼的基礎(chǔ)上提煉出核心范疇的重要環(huán)節(jié)。編碼步驟主要包括:(1)在范疇之間明確故事線。(2)對(duì)主、副范疇的維度和屬性進(jìn)行描述。(3)在核心類范疇與其他范疇之間建立起系統(tǒng)的聯(lián)系。

通過(guò)對(duì)主范疇和基本范疇的分析,并與初始性研究資料對(duì)比發(fā)現(xiàn),主范疇均是圍繞生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法效能而展開(kāi)的,因此最終確定以環(huán)境執(zhí)法效能為核心范疇。在動(dòng)因?qū)用?主要可分為形式主義作風(fēng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)知錯(cuò)位;在主體層面,環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和職權(quán)設(shè)置可歸屬于行政管理體制性因素,環(huán)境職權(quán)行使則主要與環(huán)保工作以外的政策施行相關(guān);在外來(lái)監(jiān)督層面,主要包括體制內(nèi)的監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督;圍繞核心范疇,經(jīng)過(guò)反復(fù)類比、歸納,最終構(gòu)建了影響地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能的“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型。模型見(jiàn)圖1。

圖1 地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型

2.4 理論飽和度驗(yàn)證

理論飽和性驗(yàn)證要求引入新的原始研究資料,并再次運(yùn)行扎根理論編碼流程,根據(jù)新的研究資料能否被已有范疇所“涵攝”來(lái)判斷理論是否飽和。在此階段,本研究隨機(jī)搜集了10個(gè)案例文本,它們分別來(lái)自:學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、生態(tài)環(huán)境部官方案例、新聞報(bào)道。編碼結(jié)果顯示,從樣本資料中未能提取出新的理論范疇和關(guān)系樣態(tài),因此可以認(rèn)為上述理論飽和度較高。

3 模型闡釋:地方環(huán)境執(zhí)法不力的深層原因分析

3.1 環(huán)境執(zhí)法的主體層面:政府主體責(zé)任缺失

鑒于環(huán)境執(zhí)法的理念往往體現(xiàn)于具體的行政行為中,本文將“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型中的環(huán)境執(zhí)法理念偏差置于執(zhí)法主體的層面一并做出討論。對(duì)該模型的執(zhí)法主體層面進(jìn)行分析,造成地方環(huán)境治理政府主體責(zé)任缺失的深層原因主要有以下兩點(diǎn)。

3.1.1 體制因素

隨著生態(tài)文明建設(shè)及體制改革進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)期,負(fù)有綜合行政權(quán)能的政府在環(huán)境治理中出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象,具體表現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法松軟、事故防范不足、橫向職責(zé)分散等方面,反映出基層環(huán)境治理中存在的突擊闖關(guān)、形式主義等理念偏差。如貴州省安順市平壩區(qū)夏云鎮(zhèn)政府向平壩區(qū)政府書(shū)面報(bào)告“污染系有關(guān)企業(yè)違法排污所致”后,區(qū)政府仍無(wú)動(dòng)于衷,放任地下水污染問(wèn)題持續(xù)至毛栗河發(fā)生嚴(yán)重污染。類似的還有吉林省長(zhǎng)春市農(nóng)安縣政府在接到環(huán)保督察組轉(zhuǎn)辦的信訪投訴問(wèn)題后,未經(jīng)認(rèn)真核實(shí)即認(rèn)定該問(wèn)題不屬實(shí),僅責(zé)成相關(guān)部門督促土地使用者平整覆蓋土層,恢復(fù)原地貌。

對(duì)此,不能以政府“作為不足”進(jìn)行簡(jiǎn)單概化。長(zhǎng)期以來(lái),科層體制下地方政府及環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象廣為社會(huì)詬病。正如學(xué)者指出,環(huán)保部門的“官帽子”掌握在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手里,地方環(huán)保局根本不可能自主行使這個(gè)權(quán)力,否則地方環(huán)保局長(zhǎng)的官位難保[9]。為了解決地方政府在環(huán)境執(zhí)法中的“地方保護(hù)”“有法難依”等問(wèn)題,我國(guó)進(jìn)行了一系列的制度改革。橫向上,2015年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門,逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。2017年,十九大報(bào)告也指出要賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán),在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?？v向上,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)提出要將縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局并由市級(jí)環(huán)保局直接管理,市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級(jí)政府工作部門,省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)及考核工作。省級(jí)以下環(huán)保行政體制垂直管理模式對(duì)隸屬關(guān)系、財(cái)政供養(yǎng)、干部任免等關(guān)系的調(diào)整有利于避免地方政府對(duì)環(huán)境管理的干預(yù)[10],但在生態(tài)環(huán)境行政體制由“塊”向“條”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,橫向體制改革與縱向體制改革之間又出現(xiàn)了體制性的沖突[11],成為了影響生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)生困境。

這種沖突主要體現(xiàn)在作為執(zhí)法一線的縣(區(qū))級(jí)政府和有關(guān)部門的職能劃分上。如廣元市生態(tài)環(huán)境局在原市環(huán)境保護(hù)局職責(zé)基礎(chǔ)上,整合劃轉(zhuǎn)了原發(fā)展改革部門、國(guó)土部門、水務(wù)部門、農(nóng)業(yè)部門等多部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。此時(shí),作為派出機(jī)構(gòu)的縣(區(qū))級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法行為就與縣(區(qū))級(jí)政府和相關(guān)部門的法定職責(zé)產(chǎn)生了沖突,進(jìn)而可能導(dǎo)致雙方均因缺乏制度載體而難以開(kāi)展相關(guān)工作,造成實(shí)踐中出現(xiàn)統(tǒng)籌不力、主體責(zé)任缺失、多部門工作失職等政府職能的“局部空轉(zhuǎn)”。

3.1.2 政策因素

編碼結(jié)果顯示,相關(guān)政策的施行可以通過(guò)干預(yù)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程從而發(fā)揮出影響環(huán)境執(zhí)法效能的效用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是,此處的“政策”是一個(gè)寬泛意義的概念,其含義是指黨和國(guó)家以及有關(guān)組織為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而規(guī)定的,調(diào)整各種關(guān)系的路線、方針、規(guī)范的統(tǒng)稱[12]。既包括中共中央、國(guó)務(wù)院及其部委和地方政府提出的關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等政策,也包括如前述的生態(tài)文明體制改革、大部制改革等措施。在開(kāi)放式編碼得到的初始范疇中,共有37個(gè)編碼節(jié)點(diǎn)(約占比41%)與有關(guān)政策的施行存在直接的關(guān)聯(lián),其余節(jié)點(diǎn)也與特定的宏觀調(diào)控政策存在著間接的聯(lián)系。因此可以說(shuō)有關(guān)政策的貫徹落實(shí)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中能夠發(fā)揮至關(guān)重要的作用,正如有學(xué)者通過(guò)分析我國(guó)大氣污染防治領(lǐng)域的監(jiān)管和治理實(shí)踐,指出形式多樣的各類政策發(fā)揮著主要支撐作用,起到了較為明顯的效果[13]。

從實(shí)踐來(lái)看,各種政策與環(huán)境執(zhí)法的邏輯關(guān)系是影響基層環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。政策和法律都代表著人民意志,都體現(xiàn)了一定時(shí)期人民對(duì)公平正義和秩序的追求,在本質(zhì)上具有一致性[14],而在實(shí)際的施行過(guò)程中兩者可能會(huì)出現(xiàn)沖突與對(duì)立。典型案例如,江西省永豐縣政府對(duì)保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系出現(xiàn)認(rèn)識(shí)扭曲,因擔(dān)心企業(yè)受處罰而不能享受有關(guān)政策,恐對(duì)當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境不利,相關(guān)部門不斷放松監(jiān)管要求,對(duì)違法違規(guī)企業(yè)只檢查、不處罰。造成這種現(xiàn)象的原因主要有二:一是價(jià)值追求存在不同。盡管有學(xué)者從法律和政策效力的角度提出“政策法律化”和“法律政策化”,兩者在實(shí)質(zhì)上的趨向同一[15],但實(shí)際上各式各樣的政策與法律都有其各自的任務(wù)和價(jià)值追求。如2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》,彰顯了中央政府激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力、發(fā)展壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決心,而環(huán)保法律則以保護(hù)和改善環(huán)境為主要目的,二者天然具有一定的張力。二是政府對(duì)政策與法律的相互關(guān)系認(rèn)知不足。在我國(guó)環(huán)境法律制度創(chuàng)制和完善時(shí)期,政策一直是環(huán)境法律之外深刻影響環(huán)境保護(hù)工作的重要制度工具,甚至在某些時(shí)刻政策是環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展的唯一制度工具[16]。不能否認(rèn),政策和法律在環(huán)境保護(hù)中均有其不可替代的作用,但地方政府對(duì)政策施行的無(wú)序偏重必將影響到環(huán)境執(zhí)法過(guò)程,進(jìn)而出現(xiàn)前述環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)為了維護(hù)營(yíng)商環(huán)境而放松監(jiān)管的“厚此薄彼”現(xiàn)象。因此,在環(huán)境治理實(shí)踐中如何厘清政策與法律的界限,紓解法治建設(shè)中兩者之間的沖突,是目前亟待解決的問(wèn)題。

3.2 環(huán)境執(zhí)法的外在監(jiān)督層面:環(huán)境執(zhí)法外在監(jiān)督疲弱

環(huán)保督察視角下,基層環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中呈現(xiàn)出“監(jiān)管疲弱”的共性問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)在《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中專門提出環(huán)境監(jiān)管制度的改革目標(biāo)。可以看到,自2015年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施和《生態(tài)文明制度改革總體方案》頒布以來(lái),國(guó)家采取了一系列措施強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性和效用性,深刻地改變了我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的體制和格局,但當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的外在監(jiān)管層面仍然存在缺陷和弊端,突出體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

3.2.1 被“掣肘”的基層環(huán)保監(jiān)管職能

中央環(huán)保督察制度采取一種“高位推動(dòng)”的跨科層治理方式,能夠刺激地方各級(jí)政府及時(shí)做出回應(yīng)[17]。但在現(xiàn)行科層制管理體制下,省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府及其有關(guān)部門作為環(huán)保督察的主要對(duì)象,與中央政府的利益博弈顯得極為復(fù)雜。從實(shí)踐中來(lái)看,存在著省級(jí)監(jiān)管單位未能發(fā)揮監(jiān)督作用,甚至甘當(dāng)污染企業(yè)的“保護(hù)傘”的情形。這種情形絕非偶然,比較典型的如,云南省小水電清理整改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(設(shè)在云南省水利廳)工作不嚴(yán)不實(shí),在審核工作中“放水”;安徽省黃山區(qū)政府急于甩掉“景區(qū)包袱”,在沒(méi)有全面認(rèn)真排查、徹底整改的情況下,多次申請(qǐng)對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行銷號(hào),而黃山市政府、安徽省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省林業(yè)局均未嚴(yán)格落實(shí)省政府整改方案的要求,即復(fù)函認(rèn)為“基本達(dá)到整改方案要求,可申請(qǐng)銷號(hào)”,出現(xiàn)了縣—市—省級(jí)環(huán)保監(jiān)管層層失守的現(xiàn)象。

深入思考不難發(fā)現(xiàn),絕對(duì)不能將“環(huán)境監(jiān)管層層失守”問(wèn)題的產(chǎn)生簡(jiǎn)單地歸咎于部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核材料的失職、瀆職行為。自2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》后,生態(tài)環(huán)境治理的政府責(zé)任逐漸落實(shí),政府責(zé)任制成為一項(xiàng)正式的法律制度?！包h政同責(zé),一崗雙責(zé)”的問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)一步使得地方“一把手”成為開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[18]。此種制度安排下,省級(jí)政府作為國(guó)家權(quán)力在地方的代表,在執(zhí)行國(guó)家立法與政策的層面上,是委托—代理關(guān)系中的“代理方”;在對(duì)待下級(jí)時(shí),又扮演了“委托方”的角色。雙重角色的職能定位,使得省級(jí)政府在環(huán)境監(jiān)管中處于“節(jié)點(diǎn)”位置,其組織目標(biāo)與行為選擇在很大程度上決定了環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的實(shí)際成效[19]。然而從實(shí)際情況來(lái)看,問(wèn)責(zé)、科層管理等多種制度邏輯的并存使得省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能被從旁牽掣,造成市、縣政府及環(huán)保部門的職權(quán)和利益在垂直管理模式下往往被省級(jí)單位肢解和共享,從而導(dǎo)致省級(jí)政府不僅無(wú)法對(duì)市、縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生帶動(dòng)力,還可能將政策、資金、項(xiàng)目等資源作為利益交換的籌碼,難以發(fā)揮監(jiān)管實(shí)效。

3.2.2 公眾環(huán)境監(jiān)督缺失向?qū)嵭Р蛔戕D(zhuǎn)化

理論與實(shí)證結(jié)果都表明,公眾環(huán)境關(guān)注度有效發(fā)揮了非正式環(huán)境規(guī)制的約束作用,能夠有效督促地方政府嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制[20]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》于2015年首次以立法形式確立了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度,后續(xù)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》也都明確公眾通過(guò)信函、電話、微博等方式表達(dá)環(huán)境訴求。理論界對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域中公眾參與的效用和途徑等內(nèi)容也保持密切關(guān)注。如有學(xué)者通過(guò)分析政府、企業(yè)、公眾三者間的演化博弈,指出公眾監(jiān)督概率與監(jiān)督成本具有負(fù)相關(guān)性,與企業(yè)對(duì)公眾的賠償、政府對(duì)公眾的獎(jiǎng)勵(lì)具有正相關(guān)性[21]。也有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的有關(guān)監(jiān)督和激勵(lì)理論,對(duì)公眾參與環(huán)境治理構(gòu)建了委托人政府、監(jiān)察者公眾和代理人企業(yè)(P-S-A)三層委托代理分析模型,認(rèn)為事前的公眾參與相較于事后的公眾參與更能有效提升社會(huì)整體環(huán)境治理效果,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境治理中的事前公眾參與途徑和水平[22]。

但值得注意的是,督查視閾下傳統(tǒng)公眾環(huán)境監(jiān)督缺失的問(wèn)題已衍化為公眾監(jiān)督實(shí)效的不足。如四川省江安縣2018年以來(lái)因臭氣擾民被群眾投訴高達(dá)279次,而當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門開(kāi)展污染企業(yè)治理整治工作不到位,對(duì)群眾舉報(bào)進(jìn)行表面整改,工作流于形式。2021年4月,生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)場(chǎng)檢查指出該問(wèn)題后,當(dāng)?shù)夭旁俅味酱僭撈髽I(yè)開(kāi)展全面排查治理。在湖南省湘西州也出現(xiàn)了對(duì)群眾舉報(bào)反饋保證不再違規(guī)后,直至中央環(huán)保督察組進(jìn)駐時(shí)依舊再犯的情形。公眾參與是環(huán)保“多元合力”的重要部分,公眾監(jiān)督實(shí)效的缺失所帶來(lái)的負(fù)面影響在前述體制自身規(guī)制失范的前提下將會(huì)被進(jìn)一步擴(kuò)伸。鑒于此,在“群眾舉報(bào)”作為公眾參與環(huán)境監(jiān)管主要方式的傳統(tǒng)治理模式下,如何對(duì)公眾參與規(guī)則進(jìn)行再構(gòu)造來(lái)打通公眾環(huán)境監(jiān)管的“最后一公里”,保障公眾監(jiān)督實(shí)效的實(shí)現(xiàn),是我們需要深層次思考的問(wèn)題?！皯?yīng)對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、損害群眾切身利益的突出問(wèn)題該嚴(yán)的要嚴(yán),用重典、出重拳,真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)。”①

4 對(duì)策建議

基于上述扎根理論構(gòu)建的影響環(huán)境執(zhí)法效能的“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型,為破解當(dāng)下地方環(huán)境執(zhí)法不力這一現(xiàn)象,筆者提出以下主要對(duì)策建議。

4.1 構(gòu)建環(huán)境資源多元共同體的系統(tǒng)保護(hù)理念

新時(shí)代環(huán)境執(zhí)法要以理念重塑為切入點(diǎn),推動(dòng)各方主體在尋利博弈中遵循“奧爾森集體行動(dòng)”的共容利益理論邏輯。政府、企業(yè)和社會(huì)組織在一定程度上都是公眾為實(shí)現(xiàn)不同利益而形成的組織化利益載體,在環(huán)境治理中,各行為主體利益的多樣性是基本事實(shí)[23]73。同時(shí),“環(huán)境治理模式從屬于整個(gè)國(guó)家的治理體系,受國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和特征的制約和影響”[24],這決定了環(huán)境執(zhí)法需要構(gòu)建系統(tǒng)保護(hù)的理念,在依托于國(guó)家治理體系形成“權(quán)威—服從”關(guān)系構(gòu)成協(xié)同行動(dòng)的基礎(chǔ)上,從目標(biāo)任務(wù)、工作機(jī)制和績(jī)效評(píng)估等方面厘清部門之間的責(zé)任利益聯(lián)結(jié),緩解現(xiàn)行體制下中央與地方的隱形博弈矛盾,強(qiáng)化省級(jí)環(huán)境執(zhí)法主體責(zé)任,壓實(shí)市縣(區(qū))屬地管理,來(lái)避免有關(guān)責(zé)任主體有利害權(quán)衡而無(wú)利益獲得的“旁觀”甚至“搭便車”式環(huán)境執(zhí)法行為,最終形成利益平衡、行為協(xié)同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同體。

4.2 進(jìn)一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理體制

從前述分析可知,源于環(huán)境管理體制內(nèi)部的沖突和博弈不僅削弱了執(zhí)法主體履職的能動(dòng)性,更阻礙著各層級(jí)政府及組成部門之間的監(jiān)管與制約功能的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理的體制,消弭體制性因素帶來(lái)的弊端,需要關(guān)注以下幾個(gè)方面:

(1)優(yōu)化“中央—地方”的環(huán)保權(quán)責(zé)關(guān)系,協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從實(shí)踐中看,監(jiān)管、督查等多種制度邏輯共存于省、自治區(qū)、直轄市政府,使得作為省一級(jí)的政府及環(huán)保部門在行使執(zhí)法和監(jiān)管職能時(shí)往往處于“夾縫之中”,進(jìn)而直接影響到基層環(huán)境法治實(shí)施的效果。對(duì)此可通過(guò)兩個(gè)路徑進(jìn)行改善。一是通過(guò)修改《憲法》的方式,改進(jìn)央地職責(zé)配置、介入和干預(yù)等機(jī)制,在縱向上實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的合理分配。二是通過(guò)提高地方生態(tài)環(huán)保部門職責(zé)的獨(dú)立性進(jìn)行規(guī)避?？蓞⒖加蛲鈬?guó)家如俄羅斯地方環(huán)保機(jī)關(guān)直接接受中央機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,其編制、任免一律由中央機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),具體路徑可通過(guò)修改《憲法》及組織法,在當(dāng)前環(huán)保部門垂直化管理的基礎(chǔ)上做出嘗試。

(2)完善環(huán)保橫向府際關(guān)系,加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)。省級(jí)以下環(huán)保部門垂直管理的制度設(shè)計(jì)將縣(區(qū))級(jí)調(diào)整為市(地)級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu),這有利于祛除執(zhí)法力量薄弱、地方保護(hù)主義等頑疾。但隨著政府機(jī)構(gòu)向“大部制”的改革方向轉(zhuǎn)變,在橫向府際管理進(jìn)程中暴露出職責(zé)不清、令出多門的問(wèn)題,迫切需要通過(guò)制度化的方式對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的權(quán)責(zé)范圍、組織運(yùn)作等事項(xiàng)進(jìn)行明確和細(xì)化。

4.3 積極探尋政策施行與環(huán)境執(zhí)法銜接路徑

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出:“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì),促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)?！睆默F(xiàn)實(shí)來(lái)看,有關(guān)政策的施行會(huì)直接影響到政府的環(huán)保行政理念和目標(biāo),特別是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí),地方官員會(huì)選擇淡化甚至犧牲政府環(huán)境責(zé)任,以確保經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[25]。但不能據(jù)此將政策施行與環(huán)境執(zhí)法的關(guān)系割裂開(kāi)來(lái),而應(yīng)追求兩者的平衡與互補(bǔ)。實(shí)際上,政策與法律互相影響,互聯(lián)耦合,共同構(gòu)成了社會(huì)管理的手段[26]。環(huán)境公共事務(wù)的復(fù)雜性和綜合性促使地方政府在面對(duì)政策施行和環(huán)境執(zhí)法時(shí),需尋求跨區(qū)域、跨層級(jí)及跨部門的協(xié)同治理路徑,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“在縣級(jí)以上地方政府建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”,但是這一規(guī)定在實(shí)踐中并未受到足夠重視,仍缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范。通過(guò)以上通報(bào)案例的實(shí)證分析并考慮到我國(guó)的行政運(yùn)作狀況,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或工作專班應(yīng)當(dāng)以與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門同級(jí)的政府或黨委責(zé)任人作為決斷層,并吸納政策制定或傳導(dǎo)的負(fù)責(zé)人、執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以及環(huán)保、法律專業(yè)人員作為主要人員。如此,不僅有助于形成協(xié)同治理的部門合力,更能夠有效避免政策施行與環(huán)境執(zhí)法的人為割裂,緩解地方環(huán)境執(zhí)法時(shí)的“兩難”境況。

4.4 全面加強(qiáng)環(huán)境公眾監(jiān)督實(shí)效化機(jī)制建設(shè)

推動(dòng)社會(huì)公眾依法有序參與生態(tài)環(huán)境保護(hù),是黨和國(guó)家的明確要求,也是社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和全面深化改革的客觀需求。通過(guò)梳理近年來(lái)我國(guó)制定的一系列相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件,可以看到社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)工作中的話語(yǔ)權(quán)不斷增大,環(huán)境公眾參與的多元化渠道也已基本完備[23]68。這在實(shí)踐中已經(jīng)取得了良好的效應(yīng),對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)發(fā)揮著積極而重要的作用。但從上文分析來(lái)看,目前環(huán)境公眾監(jiān)督實(shí)效化保障機(jī)制存在的空缺,導(dǎo)致了公眾環(huán)境監(jiān)督實(shí)效的相對(duì)有限。筆者認(rèn)為,通過(guò)規(guī)范化的制度建構(gòu)強(qiáng)化公眾對(duì)執(zhí)法不力的監(jiān)督是解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵,具體而言需要采取三方面的措施:一是加大信息披露的力度。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍,摒棄單純的“結(jié)果告知式”執(zhí)法模式,將研判認(rèn)定、跟蹤落實(shí)等信息通過(guò)紀(jì)實(shí)或適當(dāng)方式讓社會(huì)公眾及時(shí)知曉,充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。二是強(qiáng)化與社會(huì)公眾的對(duì)話溝通。目前環(huán)境公眾監(jiān)督主要采取單向度的形式,社會(huì)公眾與有關(guān)單位之間缺乏互聯(lián)互通的溝通機(jī)制,這在一定程度上限制了公眾參與的能動(dòng)性。三是完善監(jiān)督實(shí)效的保障制度。在某種意義上說(shuō),公眾監(jiān)督是環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督機(jī)制的合力基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)以基層環(huán)境治理實(shí)踐中出現(xiàn)的“投訴無(wú)果”現(xiàn)象為著力點(diǎn),建立健全環(huán)境公眾監(jiān)督實(shí)效化保障制度。如可考慮構(gòu)建在監(jiān)察、檢察為中介或主導(dǎo)下將群眾反饋與違規(guī)案件責(zé)任追究機(jī)制相聯(lián)結(jié)的環(huán)境公眾監(jiān)督實(shí)效化保障機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮環(huán)境公眾監(jiān)督的實(shí)效。

5 結(jié)語(yǔ)

學(xué)者指出,中國(guó)環(huán)境法治的一個(gè)鮮明特征就是不斷探索適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境法治路徑,環(huán)境治理必須立足于我國(guó)法治現(xiàn)狀,圍繞我國(guó)的現(xiàn)實(shí)展開(kāi)[27]。借助中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查這一創(chuàng)新舉措,本文運(yùn)用扎根理論的研究方法,在對(duì)實(shí)踐中極具典型意義的通報(bào)案例進(jìn)行實(shí)證化分析的基礎(chǔ)上,通過(guò)“理念—主體—監(jiān)督”三個(gè)維度構(gòu)建了影響地方環(huán)境執(zhí)法效能的演化路徑模型。結(jié)果表明,生態(tài)文明體制改革過(guò)程中,多向雜糅的府際關(guān)系和執(zhí)法理念的偏差是造成地方政府主體責(zé)任缺失的主要原因;新形勢(shì)下公眾環(huán)境監(jiān)督實(shí)效性的不足和被“掣肘”的體制內(nèi)監(jiān)督是導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管疲弱的主要原因。破解當(dāng)下地方環(huán)境執(zhí)法不力這一難題,不僅需要在理念上倡導(dǎo)環(huán)境資源多元共同體的系統(tǒng)保護(hù),還要進(jìn)一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理體制,積極探尋政策施行與環(huán)保執(zhí)法的銜接路徑,全面加強(qiáng)環(huán)境公眾監(jiān)督實(shí)效化機(jī)制建設(shè),從而持續(xù)推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制優(yōu)化完善。

注釋:

①生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋在2022年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的工作報(bào)告[EB/OL].https://www.sohu.com/a/516943029_121106908.