文/鄧孝燦

【案例】

2014 年9 月9 日，某建設(shè)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)被申請(qǐng)人）依法成立。

2018 年7 月，被申請(qǐng)人承建某易地扶貧搬遷集中安置建設(shè)項(xiàng)目。2018 年7 月19 日，被申請(qǐng)人與自然人張某簽訂了《勞務(wù)合同》，由被申請(qǐng)人將該項(xiàng)目主體工程轉(zhuǎn)包給張某，張某再雇用譚某施工（以下簡(jiǎn)稱(chēng)申請(qǐng)人）。

2018 年7 月30 日，申請(qǐng)人受張某安排，駕駛正三輪載貨摩托車(chē)裝模板材料時(shí)，因車(chē)輛剎車(chē)失靈墜落坎下受傷。

2019 年6 月24 日，申請(qǐng)人向勞動(dòng)保障行政部門(mén)提出申請(qǐng)，要求認(rèn)定工傷，但得到了一張不予受理通知書(shū)，要求申請(qǐng)人先到勞動(dòng)仲裁部門(mén)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。

2019 年6 月25 日，申請(qǐng)人在勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)立案，并在期間內(nèi)審理完結(jié)，當(dāng)申請(qǐng)人滿(mǎn)懷信心領(lǐng)取仲裁文書(shū)時(shí)，卻被告知仲裁請(qǐng)求被駁回。申請(qǐng)人不服，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，一審法院認(rèn)為申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人不存在勞動(dòng)關(guān)系，但被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)用工主體責(zé)任。申請(qǐng)人再次向中級(jí)人民法院提起上訴，中級(jí)人民法院維持了一審法院的判決。

申請(qǐng)人2020 年10 月20 日再次提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，工傷認(rèn)定部門(mén)認(rèn)為被申請(qǐng)人應(yīng)承擔(dān)申請(qǐng)人所受傷害的工傷保險(xiǎn)責(zé)任，并對(duì)申請(qǐng)人所受傷害認(rèn)定為工傷。此期間，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)能力鑒定委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人所受傷害勞動(dòng)能力鑒定為九級(jí)傷殘，停工留薪期確認(rèn)為8 個(gè)月。

被申請(qǐng)人不服，提起行政復(fù)議，行政復(fù)議維持了人力資源和社會(huì)保障局的決定。2021 年6 月24 日，一審法院作出了行政判決：駁回被申請(qǐng)人請(qǐng)求撤銷(xiāo)縣人力資源和社會(huì)保障局作出的《認(rèn)定工傷決定書(shū)》的訴訟請(qǐng)求。之后，被申請(qǐng)人又對(duì)該院作出的行政判決不服，向中級(jí)人民法院提起了上訴。2021 年11 月23 日，中級(jí)人民法院作出駁回被申請(qǐng)人上訴的判決。

2021 年5 月10 日，申請(qǐng)人向仲裁部門(mén)提起勞動(dòng)仲裁申請(qǐng)，請(qǐng)求被申請(qǐng)人承擔(dān)工傷保險(xiǎn)賠付責(zé)任。仲裁部門(mén)裁決以后，被申請(qǐng)人不服，又向人民法院提起訴訟。一審人民法院判決后，被申請(qǐng)人又向中級(jí)人民法院提起上訴，中級(jí)人民法院認(rèn)為一審判決事實(shí)不清，發(fā)回重審。2022 年11 月16 日，一審法院再次開(kāi)庭審理。

2022 年11 月19 日，申請(qǐng)人意外死亡，案件審理被迫中斷。

2022 年11 月30 日，4 名繼承人作為當(dāng)事人參與訴訟。目前，該案仍在審理中。

結(jié)合上述案例，在現(xiàn)有程序規(guī)制中，有哪些程序是可以簡(jiǎn)化的呢？

筆者認(rèn)為，從申請(qǐng)人2018年7月30日受傷，至2020 年10 月20 日第二次申請(qǐng)工傷認(rèn)定的兩年多時(shí)間內(nèi)，在屬于申請(qǐng)人工傷賠付程序規(guī)制中，存在可以簡(jiǎn)化的流程。理由如下：

工傷認(rèn)定程序涵蓋確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系

很多讀者可能會(huì)問(wèn)，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)不具有確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)嗎？要回答這個(gè)問(wèn)題，先要從行政法規(guī)、規(guī)范性文件和最高人民法院的答復(fù)中找答案。

首先，從行政法規(guī)看，《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條第二項(xiàng)規(guī)定，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交下列材料與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料?？梢?jiàn)，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)在行政確認(rèn)程序規(guī)制中，已經(jīng)涵蓋了認(rèn)定雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系。

其次，從規(guī)范性文件看，為了做好建筑行業(yè)的工傷保險(xiǎn)工作，人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合發(fā)出了指導(dǎo)意見(jiàn)（人社部發(fā)〔2014〕103 號(hào))，從該意見(jiàn)第五條可以看出，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)原始證據(jù)，對(duì)雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確界定。該意見(jiàn)同時(shí)規(guī)定了用人單位應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任、應(yīng)舉證而不提供的后果?？梢?jiàn)，國(guó)家部委已明確了人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的意見(jiàn)，旨在減少勞動(dòng)者的維權(quán)成本，可謂用心良苦。

最后，從最高法意見(jiàn)看，最高人民法院行政審判庭于2009 年7 月20 日對(duì)該問(wèn)題答復(fù)了湖北省高級(jí)人民法院，在認(rèn)定工傷的程序中，對(duì)雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系具有法定職權(quán)，依據(jù)的是《勞動(dòng)法》第九條和《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十八條的規(guī)定。

由此可見(jiàn)，勞動(dòng)關(guān)系存在與否，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)職權(quán)有授，認(rèn)定有據(jù)。確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系確實(shí)是勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)的受理范圍，但不應(yīng)據(jù)此推導(dǎo)出人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)沒(méi)有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的職責(zé)，這不符合法律規(guī)范運(yùn)行邏輯。那么，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)如何對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定呢？其實(shí)很簡(jiǎn)單，即受理、調(diào)查、審委會(huì)討論、確認(rèn)。

綜上，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：對(duì)雙方之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系這個(gè)問(wèn)題，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁并不是唯一途徑，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)通過(guò)調(diào)查核實(shí)的相關(guān)證據(jù)也是可以直接認(rèn)定的。

誰(shuí)來(lái)裁定用人單位是否承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任

在建筑工人發(fā)生工傷的案例中，廣泛存在雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，但用人單位應(yīng)承擔(dān)用工主體責(zé)任、工傷保險(xiǎn)責(zé)任的情形，本文的案例便是其中之一?？梢?jiàn)，由人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系和用工主體責(zé)任，十分必要和緊迫。

《最高人民法院司法解釋》(法釋〔2014〕9 號(hào)) 第三條明確了人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)認(rèn)定用人單位承擔(dān)用工主體責(zé)任的若干適用情形。如本文案例中，被申請(qǐng)人與自然人張某簽訂了《勞務(wù)合同》，被申請(qǐng)人將該項(xiàng)目主體工程轉(zhuǎn)包給張某，張某再雇用譚某施工，系被申請(qǐng)人與張某的違法轉(zhuǎn)包行為，張某雇用的職工因工傷亡的，應(yīng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)受傷職工的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。

實(shí)務(wù)中，由用人單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的尚存在很多情形。如《湖北省工傷認(rèn)定工作規(guī)程(試行)》（鄂人社規(guī)〔2021〕5 號(hào)）第十二條規(guī)定的四種情形，均應(yīng)直接由人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)按照工傷認(rèn)定程序予以受理?？梢钥闯觯袚?dān)用工主體責(zé)任也遠(yuǎn)不是本文案例唯一情形，還包括多種無(wú)法用勞動(dòng)關(guān)系為前置進(jìn)行工傷認(rèn)定的情況。這些情形如果由仲裁機(jī)構(gòu)立案，大概率會(huì)確認(rèn)雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者可能會(huì)像本文案例中的申請(qǐng)人一樣，經(jīng)過(guò)仲裁、一審、二審，最終還是認(rèn)為應(yīng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)用工主體責(zé)任，不僅給申請(qǐng)人帶來(lái)了巨大的維權(quán)成本，也占用了大量的司法資源。

據(jù)此，用人單位是否承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，由人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)在作出工傷認(rèn)定決定時(shí)予以明確更為高效、合理。

應(yīng)加大簡(jiǎn)化程序規(guī)制

和本文案例一樣，工傷認(rèn)定部門(mén)最先不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的理由，大多數(shù)出自人力資源和社會(huì)保障部2013 年34 號(hào)文件中的規(guī)定，即：無(wú)法確認(rèn)→告知可以申請(qǐng)仲裁→仲裁確認(rèn)→不服可“兩審”→工傷認(rèn)定。按照這一規(guī)定，本文案例中的申請(qǐng)人已經(jīng)完整地履行過(guò)了全套認(rèn)定程序。

但應(yīng)該看到，該文規(guī)定人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)履行告知業(yè)務(wù)的前提是“無(wú)法進(jìn)行確認(rèn)”，而不是存在爭(zhēng)議就直接告知其他救濟(jì)途徑。建筑行業(yè)的受傷工人屬于特殊群體，用人單位既可能屬于工傷保險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)方，也可能屬于勞動(dòng)關(guān)系的相對(duì)方，究竟屬于何種責(zé)任類(lèi)型，人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)直接作出決定，從而最大限度地降低勞動(dòng)者的維權(quán)成本。

當(dāng)然，在建筑工人發(fā)生工傷的認(rèn)定程序中，可以簡(jiǎn)化的空間還有很多，本文僅從勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)方面進(jìn)行探討，期待困擾用人單位和勞動(dòng)者雙方的訴訟之累能夠早日得到緩解。