李春彩 宜昌市殘疾人聯(lián)合會

引言

內(nèi)部控制是當今行政事業(yè)單位與企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要管理手段。為了讓百姓過“好日子”，政府開始過“緊日子”，在壓縮一般性支出預算的要求下，各地政府部門必須進一步加強內(nèi)部控制建設，但如何將該項工作執(zhí)行到位，仍是當下值得探討的課題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展現(xiàn)狀

2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設進行了規(guī)范定義，明確了內(nèi)部控制方法和措施。黨的二十大指出“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權力在陽光下運行”?！敦斦筷P于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）明確提出：加強內(nèi)部權力制衡，規(guī)范內(nèi)部權力運行。

內(nèi)部控制建設是行政事業(yè)單位改革的重要組成部分，國家旨在通過內(nèi)部控制來規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動管理，切實扎牢不能腐的籠子，有效防范舞弊和預防腐敗，最終提高公共服務的效率和效果。通過幾年工作的開展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得了成效，但是仍然存在一些現(xiàn)實問題。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)控存在的問題

（一）內(nèi)控觀念存在偏差，內(nèi)控管理流于形式

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不斷被提及和重視，大多數(shù)行政事業(yè)單位按照要求開展了相關工作。但是仍然存在內(nèi)控工作不全面，形式重于實質(zhì)，未得到真正落實。原因在于有的領導干部認為內(nèi)部控制是對自身行為的約束，不想真正開展或者不重視。有的管理層認為內(nèi)部控制就是紙上談兵，制定相關制度完成檢查任務就可以。

干部職工內(nèi)控意識淡薄，認為內(nèi)控工作是單一財務部門的職責，財務會計崗位和出納崗位分離就實現(xiàn)了內(nèi)部控制，對內(nèi)部控制的全面性、系統(tǒng)性、必要性等沒有正確的認識；內(nèi)部控制建設全員參與度不高，業(yè)務管理與內(nèi)部控制脫節(jié)。思想認識的偏差導致內(nèi)控工作缺乏支持，效率低，推動存在困難。

（二）崗位設置難以滿足獨立性要求，高水平內(nèi)控人才不足

內(nèi)部控制工作牽一發(fā)而動全身，既要有系統(tǒng)性、全面性的謀劃，又要有細化到流程、環(huán)節(jié)的規(guī)劃，迫切需要專業(yè)化的內(nèi)控人才。但行政事業(yè)單位往往受到編制的束縛，專門設置內(nèi)控崗位存在困難，其職能往往只能由內(nèi)部財務部門承擔，存在一人多崗、一人多責的情況。不同單位財務人員素質(zhì)也參差不齊，導致單位在內(nèi)部控制執(zhí)行上存在人員精力不夠、重視程度不夠、執(zhí)行不足的問題。且財務人員的崗位設置、經(jīng)濟業(yè)務審核等本身就是屬于內(nèi)控工作的重點內(nèi)容之一，如果財務人員又參與到內(nèi)部控制的評價監(jiān)督工作中，可能就存在既是運動員又是裁判員的尷尬情況，不具備獨立性，這與內(nèi)控管理要求的制衡性存在一定矛盾。

（三）內(nèi)控制度體系建設不完善

1.內(nèi)控制度建設缺乏科學性、系統(tǒng)性、融合性、全面性

內(nèi)部控制體系建設是系統(tǒng)工程，制度設計層面既要考慮實效性，也要考慮可執(zhí)行性。但部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設不科學，未真正發(fā)揮作用，制度設置不結合實際，不具有針對性，放之四海而皆準，沒有與單位實際業(yè)務很好結合，導致工作效率低下、執(zhí)行困難，最終導致內(nèi)部控制管理流于形式。

2.內(nèi)部控制流程管理不完善，風險防控不到位

對經(jīng)濟風險活動進行防范和管理是內(nèi)部控制的目的，但不完善的制度不能發(fā)揮管控重大風險的作用。例如，現(xiàn)在各地都是省級財政部門制定和公布行政區(qū)域內(nèi)的《政府集中采購目錄》，規(guī)定政府集中采購的范圍和限額，市級一般不再另行出臺相關規(guī)定。很多行政事業(yè)單位不結合本單位實際情況對政府采購制度的實施進行細化規(guī)定，直接沿用省級文件，從而在實際工作中顯得簡單粗放，特別是操作流程上細化程度不夠，在執(zhí)行過程中就存在靈活性過大，流程標準不一致，采購人員就具備了過大的自主操作性，不滿足政府采購公平、公正、公平要求，發(fā)生政府采購風險。

3.評價監(jiān)督不足，制度落實有偏差

部分行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部控制制度，但是未有效落實到具體工作中，反映著評價監(jiān)督機制的缺乏。

自內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布實施，內(nèi)控建設成為各地行政事業(yè)單位年度工作任務之一，自2015年開始，各地財政部門每年都要求各單位上報部門內(nèi)控建設執(zhí)行情況，但大多都停留在報資料層面。內(nèi)控報告編報系統(tǒng)以信息化手段為支持開展工作評價，但還是存在一定缺陷，系統(tǒng)依賴于系統(tǒng)自動評價分析，只要在相應的評價模塊中上傳佐證資料，不管資料質(zhì)量如何，就能通過是否上傳資料評價得分，機械性產(chǎn)生的評價結果無法真實反映單位內(nèi)部控制活動的實際執(zhí)行情況，評價結果可靠性需要進一步進行檢查驗證。有的地區(qū)財政部門對報送資料的質(zhì)量、真實性沒有相應后續(xù)審查機制，導致有些單位唯資料論，實際工作成效如何沒有客觀評價結果，就無法對存在問題進行完善優(yōu)化。審計部門也受限于被監(jiān)督單位數(shù)量多，人手有限，大多是例行審計監(jiān)督，不具備經(jīng)常開展重點監(jiān)督的條件。內(nèi)部控制工作的外部監(jiān)督作用發(fā)揮作用有限。

行政事業(yè)單位內(nèi)部人員編制有限，特別是地市以下的小單位，設置獨立的監(jiān)督部門或崗位困難，導致內(nèi)部監(jiān)督機制不完善。

三、強化行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的對策

（一）加強統(tǒng)籌管理，提高內(nèi)控意識

站在各地財政部門層面，對內(nèi)控建設應做好統(tǒng)一規(guī)劃。隨著全國預算管理一體化工作的開展，對各單位預算工作要求更加精細化、精準化，對各單位財務信息數(shù)據(jù)要求也更加標準化，且政府部門之間業(yè)務上本身也存在著緊密聯(lián)系，所以財政部門應結合實際對內(nèi)控工作做好統(tǒng)籌謀劃。很多城市都在開展“智慧城市”“城市大腦”等信息化建設工作，多部門已經(jīng)實現(xiàn)了系統(tǒng)整合、信息互聯(lián)互通，這是站在全局的角度，加強信息數(shù)據(jù)綜合利用，真正實現(xiàn)民眾辦事“只跑一次”的政府服務目標，也很好避免了部門各行其是造成財政資金、人力資源浪費。內(nèi)部控制建設也可以參照這種模式，如財政部門可以在預算管理一體化系統(tǒng)基礎上增加相應內(nèi)控模塊或統(tǒng)一開發(fā)與其相適應的信息化系統(tǒng)，這樣系統(tǒng)會很好整合，工作效率也大大提高。

《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等都對單位負責人在單位內(nèi)控中應承擔職責和發(fā)揮作用提出了要求。要讓領導層真正認識內(nèi)控管理的重要性，帶頭發(fā)揮作用，提高內(nèi)部控制建設重視程度。通過政策宣傳、專項培訓等手段提高全體干部職工內(nèi)控意識，提高單位內(nèi)控管理參與程度，形成上下合力推動工作開展。

（二）配齊配強內(nèi)控人才，加強內(nèi)控專業(yè)人才儲備

單位負責人應落實內(nèi)控工作主體責任，配強配齊單位內(nèi)控建設人員，積極支持內(nèi)控工作開展。內(nèi)控建設短期目標的實現(xiàn)，行政事業(yè)單位可以通過引入外部第三方機構或?qū)I(yè)人員參與建設。但應在此基礎上加強對干部職工的培訓，培訓既要包括專業(yè)能力，也需涵蓋職業(yè)道德素質(zhì)，通過培訓，從專業(yè)程度和思想意識上逐步適應內(nèi)控管理要求。同時做好內(nèi)控專業(yè)人才的培養(yǎng)儲備，充實壯大內(nèi)部控制人才隊伍，才能從根本上解決人才的問題，以實現(xiàn)內(nèi)控建設的常態(tài)化和持續(xù)化。

（三）建立科學合理的內(nèi)控制度體系

沒有規(guī)矩不成方圓，建章立制是基礎。在制度的規(guī)范下，才能形成各環(huán)節(jié)工作分散開展、任務目標協(xié)同完成的工作局面。

1.內(nèi)控制度建立堅持全面性、重要性、制衡性、適應性原則

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求內(nèi)部控制應當實現(xiàn)全面控制。內(nèi)控體系建設要將所有的經(jīng)濟業(yè)務活動按規(guī)范流程進行分析梳理，找到經(jīng)濟活動中存在的風險點，堅持問題導向制定控制措施?？茖W的內(nèi)控制度是要從宏觀全面的角度，將分散的管理制度科學連接起來，兼顧風險防范與工作效率，像企業(yè)流水生產(chǎn)線一樣，全環(huán)節(jié)、全流程都實現(xiàn)有序管理。以制度為基礎，經(jīng)濟業(yè)務活動全環(huán)節(jié)都要按照規(guī)定的流程進行，各環(huán)節(jié)業(yè)務人員都必須參與其中且受到相應的約束，最終在全環(huán)節(jié)、全流程發(fā)揮控制作用。

在全面控制的基礎上，制度設計還應關注單位重要經(jīng)濟活動和重大經(jīng)濟風險。以行政事業(yè)單位來說，工作的起點是預算，工作具體開展、資金使用、效果的評價都是以預算編制為依據(jù)，預算是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，是內(nèi)控建設應把握的重點。通過預算管理來銜接，建立“以預算為主線，以資金管理為核心”的預算管理體系，從經(jīng)濟活動事前、事中、事后全流程進行控制。預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等各環(huán)節(jié)都應有制度可依，處于控制之下，才能不斷提升部門預算的嚴肅性和科學性。

在制度層面應厘清業(yè)務部門和財務部門內(nèi)控職責，保證單位內(nèi)各部門間充分溝通協(xié)調(diào)，使各部門在經(jīng)濟業(yè)務活動中發(fā)揮應有作用，樹立正確的內(nèi)控觀念。責任如果不明確，執(zhí)行中相互推諉，出了問題責任認定也產(chǎn)生矛盾。應根據(jù)“統(tǒng)一管理、明確分工、責任到人、各司其職”的原則，制定類似于《內(nèi)控崗位職責表》，逐一落實牽頭責任部門、責任人及監(jiān)督部門，確保內(nèi)控工作“不留死角”，能夠覆蓋經(jīng)濟業(yè)務活動全過程、覆蓋各部門全方位，并使內(nèi)部控制真正融入了日常工作之中。

2.落實評價與監(jiān)督機制

制度能不能落實、能不能發(fā)現(xiàn)實際風險、工作的嚴肅性能不能保持、人員的積極性能不能調(diào)動，都需要有效的評價監(jiān)督體系做支撐。評價和監(jiān)督的內(nèi)容、程序要明確，評價和監(jiān)督結果應當有回應、有應用，才能推動內(nèi)控工作更好地開展并不斷完善。

從領導層面，內(nèi)部控制執(zhí)行情況應納入對單位領導干部的考核內(nèi)容之中，通過公平、合理、科學的考核機制，以評促改，提高領導層面重視程度，促進各個單位內(nèi)部控制的建設。

行政事業(yè)單位要建立系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，設置內(nèi)部控制監(jiān)督部門。內(nèi)控監(jiān)督工作要保持獨立性與有效性，對內(nèi)部控制的機制、制度的建立與執(zhí)行，關鍵崗位的設置與實施等內(nèi)容的設計與執(zhí)行上進行監(jiān)督，通過監(jiān)督不斷完善內(nèi)部控制流程和措施。內(nèi)部控制監(jiān)督部門應該具備獨立性，確實無法實現(xiàn)單獨設立監(jiān)督部門的單位，應該設定獨立的監(jiān)督崗位，并充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門的職能。

（四）以強化執(zhí)行和持續(xù)優(yōu)化推動內(nèi)控工作落地落實

1.完善控制流程，貼合工作實際

在機制、人力、制度等各方面基礎條件具備的情況下，嚴格按照制度辦事，以制度管人，同時根據(jù)執(zhí)行中出現(xiàn)的情況不斷完善，內(nèi)控工作才有可能真正落地落實。

內(nèi)控流程一旦確定，是相對固定的，這樣才能確保制度嚴肅性，保證控制效果。但事物是發(fā)展的，管理也不應是一成不變的。內(nèi)控體系應符合國家政策和單位具體實際，并在執(zhí)行中根據(jù)外部政策環(huán)境變化、單位職責職能調(diào)整和管理標準的改變，不斷進行調(diào)整和完善。

根據(jù)各具體執(zhí)行部門反饋的問題和建議，結合檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，認真梳理分析，提出優(yōu)化整改措施，如對預算管理、收支管理、采購管理等流程的控制點進行增減和調(diào)整優(yōu)化，對發(fā)揮控制作用不大的風險控制點可以進行流程簡化；對一些風險較大但控制相對薄弱、極易出現(xiàn)舞弊風險的流程加強控制。制度優(yōu)化調(diào)整方案經(jīng)集體決策后再次發(fā)布執(zhí)行，進一步增加內(nèi)部控制制度的可行性，使經(jīng)濟業(yè)務風險真正可控，做到內(nèi)控制度與業(yè)務管理，與體制機制創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新相融合。

2.優(yōu)化審批權限，實行分級授權

結合實際工作經(jīng)驗，為了提高工作效率，需將風險較小的審批權限適當授權下放，將風險較大的權限適當收緊，將審批內(nèi)容、范圍、額度和責任部門等要素進一步明確。同時，對重大經(jīng)濟業(yè)務事項，統(tǒng)一由管理層面審批。對于有些可以授權審批的控制點，如合同簽訂、費用報銷審批等實行分級授權的管理方式，確保權限設置科學、授權合理有度。

3.注重結果應用，發(fā)揮整改實效

評價監(jiān)督的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終得到改善和提高，查出問題不整改，那評價監(jiān)督工作沒有任何意義。對于內(nèi)控評價監(jiān)督中存在的問題，可以列出問題清單，根據(jù)問題類型、輕重程度等分門別類，做好問題反饋。成立整改督導小組，落實整改工作，建立整改臺賬，整改完畢的逐一銷號，整改不到位的督促再次整改，直至整改完畢，確保內(nèi)控檢查的質(zhì)量和效果。

4.加強信息化手段應用

內(nèi)部控制執(zhí)行要注重利用信息化科技，建立或引進內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡電子申請、審批手段方便干部職工辦理業(yè)務，減少紙質(zhì)審批跑路成本，優(yōu)化服務，提高工作效率。同時探索大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術手段在內(nèi)控管理上的開發(fā)與應用，以此來提供內(nèi)控管理質(zhì)量與效率。

結語

綜上所述，行政事業(yè)單位要結合自身實際，分析內(nèi)控工作存在的問題，對癥下藥，堅持問題導向才能更好發(fā)揮內(nèi)部控制應有的作用。