殷曉悅 中國電建集團(tuán)北京勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司

引言

在過去的30年間，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，數(shù)以萬計(jì)的重大建設(shè)工程項(xiàng)目落地，為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大的作用。近十年間，隨著PPP、BOT模式逐漸成為建設(shè)工程項(xiàng)目運(yùn)作的主流選擇，EPC總承包模式在我國的實(shí)踐也日趨成熟。建筑施工類央企憑借著先進(jìn)的技術(shù)水平、強(qiáng)大的資金實(shí)力和深厚的管理能力，成為EPC總承包模式下建設(shè)工程項(xiàng)目的“主角”，許多難度大、周期長(zhǎng)、投資高的項(xiàng)目都由央企總攬，創(chuàng)造了無數(shù)工程典范。然而總承包意味著承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，面臨更多的不確定性因素。央企亟須能有效預(yù)防并化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的手段，而風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)恰好能實(shí)現(xiàn)這一目的。

一、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)概述

（一）概念解讀

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，顧名思義就是審計(jì)人員針對(duì)審計(jì)對(duì)象存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢查、觀察、詢問、分析等，鑒證被審計(jì)對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)控制措施的有效性。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)不僅僅局限于與財(cái)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而是關(guān)注被審計(jì)對(duì)象的所有風(fēng)險(xiǎn)類型。因此，在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)前，審計(jì)人員需要從被審計(jì)對(duì)象的整體出發(fā)，識(shí)別、評(píng)估被審計(jì)對(duì)象各個(gè)層面存在的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)影響的大小排序，科學(xué)地安排審計(jì)計(jì)劃和投入審計(jì)資源。

（二）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的適用性

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是目前審計(jì)行業(yè)的主流審計(jì)模式。在新形勢(shì)下，國務(wù)院國資委多次強(qiáng)調(diào)中央企業(yè)實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控體系建設(shè)的同時(shí)，必須強(qiáng)化實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，通過審計(jì)監(jiān)督防范和化解中央企業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署也多次發(fā)文推動(dòng)審計(jì)行業(yè)改革，要求企業(yè)充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)對(duì)企業(yè)防風(fēng)險(xiǎn)、提效能的積極作用。建筑施工類央企規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)突出，在EPC模式下作為總承包方的央企承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更是十分嚴(yán)峻，因此必須實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。

二、EPC模式概念及特征

（一）概念簡(jiǎn)述

EPC模式是指承包方受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)（Engineering）、采購（Procurement）、施工（Construction）等實(shí)行全過程或若干階段的總承包，并對(duì)其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。近十年以來，EPC伴隨著PPP、BOT模式在國內(nèi)十分盛行，超半數(shù)以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大額投資項(xiàng)目采取EPC模式，也是建筑施工類央企的主要選擇。

（二）主要特征

EPC模式主要特征體現(xiàn)在：1.承包人有更大的自主權(quán)，業(yè)主通常不干預(yù)總包方的工作，總包方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、采購、施工等全部?jī)?nèi)容。2.業(yè)主過程或事后監(jiān)督，過程監(jiān)督依靠專業(yè)的監(jiān)理工程師，事后監(jiān)督主要依靠嚴(yán)格的驗(yàn)收程序。3.總承包人是項(xiàng)目第一責(zé)任人，對(duì)所有專業(yè)分包人履約行為負(fù)總責(zé)。

三、EPC模式實(shí)踐中的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）投標(biāo)及簽約風(fēng)險(xiǎn)

1.投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分析

EPC總包投標(biāo)涉及內(nèi)容非常多，必須從技術(shù)、難度、成本、營利性等多方面進(jìn)行充分的可行性研究。如果前期評(píng)估不充分、不科學(xué)，貿(mào)然進(jìn)行投標(biāo)，很容易造成兩種結(jié)果。一是技術(shù)實(shí)力不匹配無法中標(biāo)，或者即使中標(biāo)后工程質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、工期等都難以保證，造成后續(xù)成本激增。二是工程成本和收益目標(biāo)預(yù)估不合理，報(bào)價(jià)過高，導(dǎo)致失標(biāo)，或者報(bào)價(jià)過低導(dǎo)致項(xiàng)目虧損。建筑施工類央企往往承接的項(xiàng)目規(guī)模較大，投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)也更復(fù)雜。

2.簽約風(fēng)險(xiǎn)分析

在實(shí)踐中，EPC工程招標(biāo)時(shí)多數(shù)沒有準(zhǔn)確的工程造價(jià)，而是投標(biāo)單位報(bào)一個(gè)下浮率，或者招標(biāo)采取模擬清單固定單價(jià)方式。但是在簽訂合同環(huán)節(jié)，則需要在合同中明確寫出工程造價(jià)。業(yè)主作為合同甲方，出于工程造價(jià)可能超出投資限額的擔(dān)憂，經(jīng)常拖延簽約，或者要總包方（乙方）先行設(shè)計(jì)、施工，待預(yù)算方案明確后再行簽約。由于合同未簽訂，乙方拿不到預(yù)付款，只能加速出圖、墊資施工，同時(shí)協(xié)調(diào)各方推動(dòng)簽約。建筑施工類央企作為總包方，要推動(dòng)其他各方協(xié)作，這個(gè)過程經(jīng)常達(dá)數(shù)月甚至一年以上，導(dǎo)致工程質(zhì)量、資金問題等在源頭埋下隱患。

（二）設(shè)計(jì)及預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)

1.設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

EPC模式下項(xiàng)目設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要集中體現(xiàn)在：1.設(shè)計(jì)方案論證不充分。常見的問題如設(shè)計(jì)人員可能無法完全考慮所有現(xiàn)實(shí)情況，設(shè)計(jì)方案過于保守或者過于理想，可能造成工程存在缺陷，增加施工成本。2.設(shè)計(jì)方案造價(jià)過高。常見問題例如，設(shè)計(jì)人員盲目追求新技術(shù)、新工藝，從而增加建造成本?；蛘哂捎谠贓PC模式下設(shè)計(jì)和施工均由總包方負(fù)責(zé)，深化設(shè)計(jì)造成的成本增加或者因業(yè)主原因造成設(shè)計(jì)工期延長(zhǎng)等問題。以上風(fēng)險(xiǎn)最終或?qū)е卵肫罂偘嚼麧?rùn)受損，或增加總包方與業(yè)主之間的矛盾，引發(fā)后續(xù)一系列問題。

2.預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)分析

預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目總預(yù)算編制過低或過高，造成央企總包方利益受損。由于前文提到的簽約風(fēng)險(xiǎn)存在，總包方為了盡快簽訂合同，在設(shè)計(jì)方案時(shí)很有可能不夠詳盡，對(duì)于可能發(fā)生的工程付現(xiàn)成本考量不周全，所制定的工程總預(yù)算雖然較低，但后續(xù)的各種問題出現(xiàn)會(huì)讓總包方不得不調(diào)整預(yù)算。另一種情況是成本預(yù)算準(zhǔn)確性偏低、項(xiàng)目人員預(yù)算執(zhí)行及成本動(dòng)態(tài)管控意識(shí)不強(qiáng)等，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，則又會(huì)面臨調(diào)整預(yù)算的難題，增加央企總包方利潤(rùn)受損的風(fēng)險(xiǎn)。

繼電保護(hù)裝置是當(dāng)今電力系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)保護(hù)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行起著極其重要作用。當(dāng)前，無論繼電保護(hù)裝置研發(fā)過程中的功能測(cè)試，還是生產(chǎn)過程中的整機(jī)硬件測(cè)試，盡管兩者測(cè)試著重點(diǎn)雖然不同，但我們對(duì)繼電保護(hù)裝置近乎苛刻的測(cè)試要求都沒有改變[1]。而在如此嚴(yán)格的產(chǎn)品質(zhì)量要求下，如何降低企業(yè)人力成本，又如何持續(xù)提高智能電網(wǎng)保護(hù)裝置的整機(jī)大生產(chǎn)測(cè)試效率？

（三）采購及計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)

1.采購執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)分析

EPC總包項(xiàng)目中，采購環(huán)節(jié)直接關(guān)乎著工程成本、資金占用、工程質(zhì)量以及施工進(jìn)度，采購執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)主要包括：1.議價(jià)比價(jià)不充分，未按照建筑施工類央企采購制度要求進(jìn)行招投標(biāo)或者按要求詢比價(jià)，導(dǎo)致采購成本過高。2.對(duì)供應(yīng)商考核和管理不到位，供應(yīng)商引入不符合制度規(guī)定程序，其供應(yīng)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。3.采購人員徇私舞弊，與供應(yīng)商串通，損害央企總包方利益。

2.采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)分析

采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)直接影響著工程能否順利實(shí)施以及工程總成本，采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)主要包括：1.采購計(jì)劃過于緊湊，與工程進(jìn)度相比提前量過多，占用資金過多。2.采購計(jì)劃過于松散，不能及時(shí)滿足工程進(jìn)展需要，導(dǎo)致緊急采購甚至停工現(xiàn)象。3.采購計(jì)劃精確性不足，頻繁發(fā)生變動(dòng)，影響交付節(jié)奏，導(dǎo)致施工無法順暢進(jìn)行。

（四）施工及變更風(fēng)險(xiǎn)

1.施工風(fēng)險(xiǎn)分析

項(xiàng)目施工階段是EPC模式下建設(shè)工程項(xiàng)目最復(fù)雜的一環(huán)，也是風(fēng)險(xiǎn)最多的領(lǐng)域。一是分包問題，央企總包方將工程主體外其他部分分包的過程中，可能存在分包商資質(zhì)不夠、信譽(yù)不足、質(zhì)量控制力差等問題。二是經(jīng)濟(jì)管理問題，各施工單位缺乏成本控制意識(shí)，央企總包方派出的項(xiàng)目管理人員預(yù)算管理能力不足，造成大量資金、資源被浪費(fèi)。三是質(zhì)量管理問題，施工人員專業(yè)性不足，未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)圖和施工程序要求，導(dǎo)致返工或造成質(zhì)量安全隱患。

2.變更風(fēng)險(xiǎn)分析

（五）驗(yàn)收及結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

1.驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)分析

總包工程的驗(yàn)收條件通常十分苛刻，以房屋建設(shè)工程為例，除了工程主體需要達(dá)到使用條件和移交標(biāo)準(zhǔn)以外，還要進(jìn)行消防、人防、水電氣暖、環(huán)保以及附屬工程的專項(xiàng)驗(yàn)收。而EPC總包工程本身復(fù)雜程度高、規(guī)模大、工程單體數(shù)量多，與傳統(tǒng)的建設(shè)承包模式相比驗(yàn)收難度更大，例如某些EPC項(xiàng)目主體工程雖然已經(jīng)完成，但配套的管線仍在安裝，或者一期工程竣工，二期、三期工程仍在建設(shè)中，無法統(tǒng)一驗(yàn)收。但是，業(yè)主方安排的驗(yàn)收通常只有一次，因此許多EPC項(xiàng)目竣工驗(yàn)收可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久。這將會(huì)增加央企總包方的資金成本，以及其他不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

2.結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)分析

央企總包方承接的EPC總包項(xiàng)目大多數(shù)是國有資金投資建設(shè)，例如路橋工程、電力工程等，這些項(xiàng)目的結(jié)算不僅要經(jīng)過前期的財(cái)評(píng)，還要經(jīng)過建設(shè)單位審核、上級(jí)單位審核、審計(jì)部門審計(jì)定案的“兩核一定”，有些重大工程還要經(jīng)過政府行業(yè)主管部門的審核與審計(jì)署、審計(jì)局的審計(jì)定案以及財(cái)政部門的結(jié)算財(cái)評(píng)，過程十分漫長(zhǎng)。這些都會(huì)增加工程量核對(duì)、造價(jià)審核的時(shí)間和難度。最終可能導(dǎo)致央企總包方無法順利按期或按進(jìn)度拿到工程款，不僅增加資金風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)導(dǎo)致工期延長(zhǎng)、工程質(zhì)量受損等問題。

四、EPC模式下工程審計(jì)重點(diǎn)

（一）介入前期決策，評(píng)價(jià)項(xiàng)目可行性

央企要優(yōu)化EPC總包項(xiàng)目承接決策程序，將審計(jì)重心前移，從相對(duì)獨(dú)立角度評(píng)價(jià)項(xiàng)目可行性。針對(duì)項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)對(duì)項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：1.項(xiàng)目是否符合央企主業(yè)，是否與央企的戰(zhàn)略方向一致；2.項(xiàng)目的預(yù)期收益性測(cè)算指標(biāo)是否科學(xué)、合理，可行性研究報(bào)告的支撐數(shù)據(jù)是否真實(shí)、可靠，測(cè)算方式是否公允；3.央企是否具備承接該項(xiàng)目的技術(shù)能力、資金實(shí)力、管理能力，供應(yīng)能否滿足，分包意向合作商是否具備相應(yīng)的資質(zhì)等等；4.業(yè)主總投資預(yù)期，參與競(jìng)標(biāo)的下浮率能否保證項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；5.央企是否充足準(zhǔn)備多個(gè)施工和預(yù)算方案，以供簽約環(huán)節(jié)甲乙雙方博弈，等等。

（二）實(shí)施預(yù)算檢查，強(qiáng)化預(yù)算管控力

央企要不斷完善EPC總包項(xiàng)目預(yù)算管理制度和流程，提高項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范性，審計(jì)要以制度和流程為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施檢查。針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算檢查應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：1.對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，預(yù)算管理制度和流程是否全部覆蓋已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；2.對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行過程進(jìn)行抽查，尤其是重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，能否有效控制預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)；3.預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，總預(yù)算及分項(xiàng)預(yù)算能否滿足項(xiàng)目實(shí)際需要，資金來源是否充足穩(wěn)定，對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)是否有預(yù)判準(zhǔn)備；4.預(yù)算追加和調(diào)整是否有實(shí)際依據(jù)，是否按照制度和流程要求進(jìn)行審批決策，是否有相關(guān)責(zé)任人簽字，因追加或調(diào)整造成的其他影響是否有妥善的處置方案。

（三）加強(qiáng)采購審計(jì)，監(jiān)督計(jì)劃與執(zhí)行

央企要發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)EPC總包項(xiàng)目采購業(yè)務(wù)審計(jì)，既要關(guān)注采購合規(guī)性，又要關(guān)注采購的效率效果。針對(duì)項(xiàng)目采購風(fēng)險(xiǎn)，采購審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：1.采購管理制度和流程是否全部覆蓋項(xiàng)目采購過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在實(shí)際落實(shí)過程中是否能有效控制風(fēng)險(xiǎn)；2.相關(guān)的采購人員的安排是否符合不相容職務(wù)分離原則，授權(quán)審批是否得到有效監(jiān)督；3.采購尋源、簽約、交付、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié)是否符合相關(guān)的制度和流程要求，尤其是未達(dá)賬期提前付款或預(yù)付款的情況；4.對(duì)比采購計(jì)劃和施工計(jì)劃安排，檢查二者的銜接性，采購提前或延期交付是否有合理的事實(shí)根據(jù)；5.采購計(jì)劃變更情況，查明變更原因，判斷合理性。

（四）開展過程跟蹤，防范各層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

央企要在復(fù)雜的施工過程中，積極推動(dòng)審計(jì)開展全程跟蹤，從相對(duì)獨(dú)立的視角觀察項(xiàng)目進(jìn)展中的各種問題，從EPC總包項(xiàng)目的各個(gè)層級(jí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。針對(duì)施工及變更風(fēng)險(xiǎn)，跟蹤審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：1.項(xiàng)目高層的決策和管理，是否定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展過程存在的問題進(jìn)行把控，對(duì)于基層無法有效應(yīng)對(duì)的重大重要問題是否有上報(bào)和解決機(jī)制；2.對(duì)于項(xiàng)目變更問題，業(yè)主、央企總包方、分包方以及其他利益相關(guān)方，是否建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，變更方案是否進(jìn)行充分論證，并按照影響程度進(jìn)行分級(jí)協(xié)商決策；3.央企總包方對(duì)分包單位的管理，是否建立完備的督導(dǎo)體制，是否對(duì)分包方施工過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)（如質(zhì)量、工期等風(fēng)險(xiǎn)）建立妥善的預(yù)防機(jī)制；4.對(duì)于施工現(xiàn)場(chǎng)的管理，評(píng)價(jià)組織機(jī)制、人員素質(zhì)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度等方面是否有利于項(xiàng)目完成，是否存在低效、矛盾、管理空白等問題。

（五）實(shí)行竣工預(yù)審，提高結(jié)算效率性

央企可以探索建立竣工預(yù)審制度，即在竣工或者結(jié)算前，由審計(jì)人員根據(jù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)EPC總包項(xiàng)目先行審計(jì)，以提前規(guī)避驗(yàn)收和結(jié)算過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障驗(yàn)收和結(jié)算順利進(jìn)行。針對(duì)驗(yàn)收及結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：1.項(xiàng)目完工情況，項(xiàng)目主體及配套設(shè)施等，是否滿足合同要求的質(zhì)量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足交付期限要求，對(duì)于專業(yè)領(lǐng)域除了參考央企項(xiàng)目管理者的報(bào)告外，也應(yīng)充分了解其他方的意見；2.項(xiàng)目交付計(jì)劃，結(jié)合業(yè)主驗(yàn)收周期安排，評(píng)價(jià)項(xiàng)目交付驗(yàn)收計(jì)劃安排是否滿足央企利益最大化目標(biāo)；3.從央企利益出發(fā)，按照結(jié)算審核相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范要求，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面審核，重點(diǎn)是工程量測(cè)算和工程造價(jià)，是否在合規(guī)的基礎(chǔ)上能夠滿足結(jié)算要求，并且符合央企的預(yù)期利益。

結(jié)語

風(fēng)險(xiǎn)隨著現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展而不斷變化，EPC總包項(xiàng)目因類型不同、規(guī)模不同其風(fēng)險(xiǎn)也將會(huì)有很大差異。但是萬變不離其宗，只要央企審計(jì)人員牢牢抓住項(xiàng)目實(shí)施的基本邏輯，透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)，了解項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，針對(duì)性地持續(xù)探究審計(jì)重點(diǎn)，定能為項(xiàng)目保駕護(hù)航，維護(hù)央企的核心利益。