白天成

摘?要?從權力（利）視角對基層社會治理進行分析能夠更為透徹地展現(xiàn)其實質，經(jīng)濟發(fā)展造成社會多元主體利益分化，各主體之間的利益博弈使得基層社會治理出現(xiàn)了公權與私權分離困境。公權與私權的分離制約著基層社會協(xié)同治理，而公權與私權之間的合作也就成為提升社會治理效能的重要途徑。公權與私權具有本質上的一致性，同時基層社會運行規(guī)則也為二者合作奠定了重要的邏輯基礎?；诖?，政府應轉變權力觀念，構建技術驅動的合作平臺，同時積極建設法治規(guī)則，真正以公權與私權合作促進社會治理多元協(xié)同。

關鍵詞?公權；私權；合作；社會治理

黨的二十大報告提出，"健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能"。這意味著在社會治理領域中，包含政府、市場與社會的多元主體將展開更為緊密的合作，以協(xié)同促進社會治理創(chuàng)新。社會治理中的政府、市場、社會合作，從根本上來說就是公共權力與私人權利之間的互動與影響，如果公權與私權之間出現(xiàn)矛盾，比如公權對私權的侵犯、私權對公權的抵制，那社會協(xié)同治理就會受到不良影響；相反，如果公權與私權之間能夠有效合作，那共建共治共享的新型社會治理格局就會取得良好發(fā)展。

一、博弈視角下基層社會治理中的公權與私權分離困境

社會治理存在多元主體，每一主體都期望能夠實現(xiàn)自身利益最大化，而利益的實現(xiàn)往往以權力（利）作為手段和載體，當不同主體之間呈現(xiàn)出利益分化時就會造成公權與私權之間的沖突?，F(xiàn)實治理過程中，不同主體之間存在著廣泛博弈，這些博弈行為引發(fā)了公權與私權之間的分離。

（一）社會治理中公權與私權間的博弈與分離

共建共治共享的社會協(xié)同治理，需要多元主體之間形成相互認同與價值共識，明確不同主體之間的信息交換方式、治理運行規(guī)則以及激勵問責機制等，這些方式、規(guī)則與機制就構成了公權與私權運行的邊界和秩序。當某一主體擁有制定規(guī)則與機制的權力時，就意味著該主體在社會治理中占據(jù)主導地位，能夠獲得相對于其他主體的更多利益。

按照古代傳統(tǒng)社會發(fā)展范式，中國具有典型的強政府、弱社會特征，政府直接決定著社會上的各種規(guī)則與機制，并且通過暴力手段對不服從管制的社會成員給予嚴重懲罰。政府為了加強對個人的控制，把本應由政府承擔的責任下放至族群、宗族和家庭，借助連坐、保甲等刑法促使宗族、家庭強化族規(guī)家規(guī)，“幫助”政府進行控制與管理。從“官民共治”視角分析，這是一種“人治一吏治”模式，叫其以權力支配為核心邏輯、以效率提升為管理目標。從根本上來說，這種管理模式的形成是技術落后情境下的一種權力分解，政府通過權力下放的方式收集更多的社會成員信息、加強對社會成員的監(jiān)控與管理，從而維持原有統(tǒng)治秩序。中國古代社會中國家通過法律規(guī)定、文化俗約等形成基本價值觀念，其中占據(jù)主導地位的就是儒家所提倡的“仁義禮智信恕忠孝悌”，以這些倫理教化為基礎形成社會管理共識，對社會成員進行管控。在具體管控上，一方面通過政府力量進行監(jiān)督和制約，另一方面則依靠家族、家庭等范圍進行管束，因此政府總是將一定范圍內輩分最高、威望最高的當家人打造成國家代理人，使其在基層社會管理中能夠作為政府的補充性力量對社會成員進行管制。這種管理模式自秦漢時期已確立，并在宋明時期得到強化，這也是對中國社會長期穩(wěn)定發(fā)展、始終保持大一統(tǒng)局面的一種解釋。

隨著新中國成立、改革開放等社會變遷，原有社會治理模式發(fā)生了歷史性變革，“人治一吏治”的官民共治轉型為“法治一自治”的官民共治，四以法治和民主作為基本遵循，以增加社會整體福祉、增進人民群眾利益為根本目標。在中國共產黨領導下，社會治理堅持以人民為中心，最大限度地滿足人民群眾對美好生活的需要。但各級政府在具體治理過程中依然在一定程度上保留了歷史慣性，強政府、弱社會的特征并未得到根本轉變。與中國古代相比，中國特色社會主義新時期政府權力下放強調的是使得人民群眾真正參與到社會治理過程中。黨的二十大報告提出，“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)”。遺憾的是，一些地方政府依然存在著治理觀念、治理行為偏失的情況，未將注意力配置于解決人民群眾矛盾、滿足人民群眾利益層面。這主要是因為社會治理高成本、低收益、長周期的特征，地方政府官員更愿意將治理資源投入到高收益、短周期的經(jīng)濟領域，以為自身晉升增加更多籌碼。這就使得政府與社會、與市場在社會治理層面處于一種分離狀態(tài)，從本質上來說就是公共權力的運行偏差。按照設計初衷，公權的目的在于私權保障與增進，但地方政府公權的偏差使得人民群眾的私權并未得到有效維護，甚至在一定情況下出現(xiàn)了對私權的破壞，造成了人民群眾與地方政府之間的矛盾，誘發(fā)了更多的社會沖突，對社會治理造成了嚴重影響。

（二）社會治理中私權之間的博弈與分離

私權是個人生存與發(fā)展的基本保障，社會治理的目的之一就是私權維護。公權保障私權更加強調的是一種整體性、集體性，但對于個人來說私權則是個人利益的保障，因此私權內部并非“鐵板”一塊，而是呈現(xiàn)出多元分化。可以說，存在多少社會成員就有多少私權，雖然法律上規(guī)定了個人權利的平等性，但在現(xiàn)實中不同個體的私權實現(xiàn)程度受到能力、技術、地位等因素的影響。一般情況下，個體能力越強、地位越高其私權實現(xiàn)程度也就越高，而那些能力較弱、地位較低的社會成員則在私權實現(xiàn)上面臨著重重困境。

私權、利益的實現(xiàn)程度之所以存在高低之差，從根本上來說是社會資源有限下的財富分配不均。在自然狀態(tài)下財富分配的標準往往以能力為基礎，不同主體之間會依據(jù)交往雙方的力量對比進行策略選擇，進而決定自身行為。在這一過程中，信息充當著重要的變量作用，這是因為多元主體力量處于一種動態(tài)變化過程中，信息獲取有助于博弈主體更加清晰地了解對方力量，進而做出更為精準的決策。另外，信息本身就是一種重要資源，其屬于個體能力的一部分，個體獲取信息的技術與手段更強也就意味著其能力更強。舉一個簡單案例，甲和乙兩人通過努力共獲取10個單位的收益，理想狀態(tài)下的平均分配是每人獲得5個單位的收益。但甲的力量是顯著強于乙的，因此甲提出要按照7：3的比例進行分配。面對具有顯著優(yōu)勢的甲，乙的反抗是一種高成本、低收益事項，因此乙一般會接受這一提案。但這種分配的結果是馬太效應的產生與擴散，甲和乙之間的力量差距會更加顯著，在這種狀態(tài)下乙的私權就在一定程度上被甲侵犯。甲和乙之間的分配規(guī)則是建立在甲強于乙的基礎上的，是力量差距下的一種威脅、脅迫，并非甲和乙之間真正達成某種共識。因此，甲和乙之間的關系是非常不穩(wěn)定的，一旦雙方之間的力量發(fā)生轉變，二者之間的分配關系也會隨之轉變，或者甲提出更為過分的方案、或者乙轉變弱勢局面。正是在這種不平等局面下，不同主體之間總是基于自身利益做出決定與選擇，以盡可能地增進自我利益。但這種零和博弈的交互關系并不利于社會整體福祉增加，反而會使得社會處于一種混亂、失序的狀態(tài)?？梢哉f，社會成員之間的私權分離是一種正常的自然狀態(tài)，而社會發(fā)展的關鍵則在于社會成員之間的整合，促使社會成員之間的私權能夠形成一種相互促進、相互提升的關系。否則，以力量威脅為準則的社會將無法有序發(fā)展，會激發(fā)各種社會問題與矛盾。要實現(xiàn)社會成員之間的公平合作與協(xié)同發(fā)展，就需要國家通過監(jiān)督與協(xié)調進行秩序維護，促進社會成員之間的私權合作，這個過程本身也是"國家一社會"之間公權與私權的合作，以形成一種整體向上聚合態(tài)勢，促進社會治理實現(xiàn)高質量發(fā)展。

二、基層社會治理中公權與私權合作的現(xiàn)實與邏輯基礎

（一）公權與私權合作的現(xiàn)實需求

改革開放后，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，公權與私權之間的分化也在不斷加強，以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎的制度設計使得古代傳統(tǒng)意義上的“國家一個人”二維關系轉變?yōu)椤皣乙患w一個人”三層關系，這在很大程度上激發(fā)了個人與集體生產積極性，為經(jīng)濟發(fā)展奠定了重要基礎。但社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的影響之一即為流動性，勞動力的流出與流入使得家庭承包的形式被逐漸淡化。在鄉(xiāng)村，空心化問題成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的首要障礙；在城市，大量流入的勞動力面臨著民生、經(jīng)濟等各種糾紛，也對社會安定帶來了一定影響。在這種背景下，公權與私權、私權與私權之間的分離困境體現(xiàn)得尤為明顯，不利于社會和諧發(fā)展。黨和國家已經(jīng)認識到這一困境，并提出多社會治理層面的協(xié)同共治，同時一系列輔助性措施陸續(xù)出臺，保障了多元主體之間的積極合作，國比如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合、新型城鄉(xiāng)工農關系的構建等，期望促進社會多元主體矛盾緩和、達成社會治理共識。社會發(fā)展雖然帶來了公權與私權的分離，但也為雙方之間的合作提供了基礎與可能，社會的工業(yè)化組織形式為公權與私權合作奠定了可識別的共同平臺，即包括政府在內的各主體均是在同一社會秩序內行動，信息化發(fā)展提升了各主體之間相互監(jiān)督的能力，政府部門、市場企業(yè)、社會組織、公民的違規(guī)成本會不斷提升，這時法律、制度、倫理就會成為多元主體的行為準則，當具有合作愿景的行為準則發(fā)揮作用時，公權與私權之間的合作也就實現(xiàn)了。

（二）公權與私權合作的理論基礎

從原始狀態(tài)分析，公權與私權具有極為密切的聯(lián)系，有學者認為公權與私權雖然在形式表達上具有差異性，但從本質上來說二者是相一致的。首先，私權是公權的來源。按照西方社會契約論的解釋，國家權力是個人權力讓渡的結果，國家所代表的公意、力量是一種抽象的集合，是國家中每個公民意志的集中展現(xiàn)。社會契約雖然是一種虛構的場景，但其在一定程度上展現(xiàn)出現(xiàn)代國家中公權與私權之間的關系，也就是公權的產生來源于私權。在中國，中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，以人民為中心是國家發(fā)展的基本價值導向。人民是國家的主人、人民當家作主等，這些都展現(xiàn)出國家的公權力是來源于人民的，人民所享有的私權正是國家公權的根源所在。其次，公權運行的正當性以私權為依據(jù)。國家公權力來源于全體人民，公權運行的目的同樣在于全體人民，即增強社會整體福祉、提升人民整體生活質量。因此，公權的目的在于增進和保障私權，只有當公權使得私權增加時私權才能夠認可公權，進而形成一種公私權力（利）均出現(xiàn)發(fā)展的良性循環(huán)。如果公權造成私權破壞，那公權運行的正當性就會被削弱，這意味著政府公信力的降低，容易引發(fā)人民與政府之間的矛盾，同樣會制約公權運行，出現(xiàn)一種惡性循環(huán)。

（三）公權與私權合作的規(guī)則邏輯

除了理論基礎之外，公權與私權的合作還具備相應的規(guī)則基礎，社會發(fā)展過程中形成的規(guī)則與規(guī)范為公權與私權合作提供了重要邏輯。以鄉(xiāng)村社會為例，鄉(xiāng)村社會不僅具有較高水平的公權、私權合作需求，且其具有一定基礎的合作規(guī)則。首先，鄉(xiāng)村社會中的合作共識。鄉(xiāng)村社會中市場的影響相對較弱，這使得生產或生活服務處于一種供給不足狀態(tài)，在這種情況下鄉(xiāng)村社會成員之間自發(fā)地形成了一種互幫互助的交往模式，并且這種規(guī)則在鄉(xiāng)村社會中逐漸成為共識，鄉(xiāng)村社會被認為具有濃厚熟人社會氛圍的情況也說明了這一問題。其次，不遵守合作規(guī)則時的懲罰。鄉(xiāng)村社會中的互幫互助是一種隱性規(guī)則，并不存在相關的強制性規(guī)定，但鄉(xiāng)村社會成員依然遵守著這一規(guī)則。這是因為違背規(guī)則的后果是人際關系的缺失，鄉(xiāng)村社會成員之間處于一種重復博弈狀態(tài)，如果某成員面對他人需求時出現(xiàn)機會主義行為，那該成員就會被其他成員所排斥，這對于該成員來說就屬于社會資本流失的懲罰。再次，鄉(xiāng)村基層自治與基層政府管理之間的有效結合。鄉(xiāng)村基層自治是村民權益的重要保障，是維護私權的制度安排。在現(xiàn)實運行過程中，鄉(xiāng)村基層自治是在基層政府管理與引導下運行的，這是公權對私權保障的實踐體現(xiàn)，也能夠為鄉(xiāng)村振興帶來更多的資源與動力。因此，鄉(xiāng)村社會中已有的公權與私權合作，能夠為二者進一步的深度融合奠定重要基礎。

三、基層社會治理中公權與私權合作機制的優(yōu)化與完善

本研究從權力（利）視角分析了基層社會治理，這是對社會治理更為透徹的剖析。要促進社會治理中多元主體的良性互動，就需要保障公權與私權之間的合作，真正形成社會治理合力。

（一）政府權力運行理念轉變與行為調整

雖然中國一直加強社會力量的培育，但政府依然在國家發(fā)展過程中起著絕對的主導性作用。因此，在公權與私權合作過程中主要產生影響的是公權力，只有公權主動與私權合作才能夠促進二者的良性發(fā)展。本研究將這一過程稱為“逆社會契約”，即與公民將權力讓渡于國家、政府不同，國家和政府應給予社會成員更多的空間，從而使其有效參與到社會治理過程中。為此，政府應積極轉變權力運行理念，尤其是一些領導干部要樹立正確的權力觀與政績觀，認識到公權力來自于人民同樣服務于人民，公權并非增加領導干部政績的工具，領導干部要在以人民為中心的價值指導下以增進人民群眾權益為目標，從而獲得人民群眾對政府的信任。在具體行為上，政府要主動地引導社會成員參與到社會治理過程中，比如在社會治理決策方面，政府部門要廣泛聽取人民群眾的意見和建議，給予社會力量更多的知情權、參與權、決策權，提升社會治理決策的民主性與科學性。政府要率先展現(xiàn)出與社會、市場等力量進行合作的意愿與行動，更好地引導多元主體在社會治理中發(fā)揮作用。

（二）技術驅動的權力（利）合作平臺構建

公權與私權之間的合作表現(xiàn)為多元主體之間的良性互動，也就是對于相關權力（利）、利益的相互討論、分割、妥協(xié)、融合等。隨著社會發(fā)展多元主體間的利益不斷分化，且社會事務的復雜程度不斷提升，在這種情況下面對面的直接交流意味著高成本，因此需要一種低成本、高便捷的合作平臺，信息技術的發(fā)展為平臺搭建提供了重要基礎。以區(qū)塊鏈為例，共識機制是區(qū)塊鏈基本特征之一，也就是處于區(qū)塊鏈網(wǎng)絡、參與區(qū)塊鏈運行的多元主體之間能夠形成一定的交易共識，這有利于保障交易過程的流暢性。同時，區(qū)塊鏈技術還具有分布式記賬、不可篡改、可追溯、去中心等顯著優(yōu)勢，這就使得公權與私權呈現(xiàn)出一種相對平等的關系，保障了公權與私權交易時的信度和效度，有助于進一步減小交易成本。除此之外，政府還可利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術將分析的信息整合化。同時，各級政府還應打造便捷、有效的政務交流網(wǎng)絡平臺，促進政務信息公開并聽取群眾意見、給予積極反饋，實現(xiàn)公權與私權之間的良性互動。

（三）公權與私權合作的法治規(guī)則建設

可預期性懲罰是維系社會結構的基本保障，在依法治國基本背景下，社會主體應遵循相關法律法規(guī)展現(xiàn)行動，公權與私權、私權與私權之間的合作都應以法律準則為基本規(guī)范，5而非威脅驅動。這就需要相關部門建設與完善關于公權與私權相合作的法律法規(guī)，為社會治理協(xié)同共治奠定良好基礎。比如，數(shù)字要素的權益劃分問題即中國特色社會主義新時期的新問題，數(shù)字要素的經(jīng)濟價值已經(jīng)被社會各界所認可，但數(shù)字要素的擁有者可以是政府部門，也可以是企業(yè)、社會組織以及個人等，而數(shù)字要素的分享又是促進經(jīng)濟發(fā)展與治理效率提升的重要因素，因此，在這種情況下數(shù)字要素確權與權益劃分成為重要議題，也成為公權與私權合作的重要體現(xiàn)。相關法律部門要對數(shù)字要素確權問題引起充分重視，根據(jù)社會實際情況制定數(shù)字要素確權的規(guī)則、標準、原則等，從而保障數(shù)字要素的合理使用，也為數(shù)字要素層面公權與私權之間的合作提供可操作基礎。

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（作者系華東政法大學政府管理學院博士研究 生）

【責任編輯：張卓】