陳少強 劉婉瑩 姜楠楠

（1.中國財政科學研究院，北京 100142；2.湖北航天技術研究院總體設計所，武漢 430048；3.中咨工程有限公司，北京 100048）

內(nèi)容提要：我國實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標時間緊、任務重，資源型城市因其碳排放數(shù)量多、強度大，未來面臨更大的降碳壓力。本文通過回顧中央及地方政府節(jié)能環(huán)保財政政策實踐，運用DEA-Malmquist 模型分析資源型城市節(jié)能環(huán)保財政支出的減污降碳效果。分析表明，2013 至2019 年間我國節(jié)能環(huán)保財政支出效率總體呈上升態(tài)勢，但綜合效率并未達到DEA 有效。在“雙碳”目標約束下，疊加資源型城市歷史遺留問題突出、低碳轉型財政政策可持續(xù)性不強、財力不足、發(fā)展動力不夠等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，有必要進一步加大對資源型城市財政支持力度，優(yōu)化財政支出結構，多渠道撬動社會資本參與資源型城市低碳轉型，強化資源型城市低碳轉型財政政策集成。

一、引言與文獻綜述

“碳達峰碳中和” 目標既是中國對世界做出的莊嚴承諾，又是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是現(xiàn)代化進程的必由之路。2013 年國務院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020 年）》（國發(fā)〔2013〕45 號，以下簡稱《規(guī)劃》），首次確定了全國262 個資源型城市。這些資源型城市大多“依礦建市”，有著能源結構偏煤、產(chǎn)業(yè)結構偏重，高污染高排放的特點，是碳排放的重點城市?！半p碳”目標的提出給資源型城市轉型升級帶來更大壓力。理論與實踐均表明，財政投入對于政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)與能源結構、引導企業(yè)綠色發(fā)展有著重要作用。當前有必要從實證角度分析財政投入對于資源型城市減污降碳帶來的成效，分析當前財政政策存在的問題，并結合資源型城市發(fā)展需要，提出完善財政政策的建議。

現(xiàn)有文獻從財政體制，節(jié)能減排財政政策綜合示范城市工作實施效果以及財政支出減少碳排放的作用機制、外溢效應、減污與降碳的協(xié)同效應、財政支出的效率水平等方面進行了深入研究。李光龍、宗杰（2021）分析了經(jīng)濟發(fā)展的不同階段節(jié)能環(huán)保支出與碳排放之間的關系以及在財政分權下節(jié)能環(huán)保支出對碳排放的影響，結論表明財政分權與節(jié)能環(huán)保支出之間存在交互作用，能有效降低碳排放量。[9]田嘉莉、付書科、劉蕭瑋（2022）通過構建動態(tài)空間杜賓模型分析財政支出政策的減污效應和降碳效應，認為財政支出政策能夠實現(xiàn)減污與降碳協(xié)同。[13]薛飛、陳煦（2022）以節(jié)能減排財政政策綜合示范城市為切入點，利用雙重差分法評估綠色財政政策的碳減排效應，發(fā)現(xiàn)示范城市建設顯著降低了城市碳排放水平，且對非資源型城市的減排效應大于資源型城市。[17]趙哲、譚建立（2020）采用系統(tǒng)GMM 方法分析財政支出對碳排放的直接和間接效應，認為財政支出不僅會對碳排放產(chǎn)生直接影響，而且會通過城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結構和對外貿(mào)易產(chǎn)生間接影響。[23]李玥螢、黃麗君（2022）運用STIRPAT 模型和空間杜賓模型分析財政環(huán)保支出對碳減排的空間溢出效應，認為財政環(huán)保支出對本地碳排放有顯著的抑制作用，本地環(huán)保支出的提升還顯著降低了周邊地區(qū)的碳排放量，產(chǎn)生碳減排治理的空間外溢效應。[10]寇鐵軍、范從昕（2019）運用DEA 方法測算中國30 個省份的節(jié)能環(huán)保財政支出效率，發(fā)現(xiàn)無效率的近2/3，華北和華中地區(qū)一直處于無效率狀態(tài)，華東地區(qū)效率值不增反降。[8]

綜合梳理已有文獻，學者已經(jīng)對財政支出減污降碳效果、效率和效益有了深入研究。然而，在當前經(jīng)濟增速換擋、環(huán)境保護壓力加大的宏觀背景下，資源型城市如何更好的發(fā)揮財政資金效果，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護有待進一步研究。鑒于此，本文通過梳理我國中央及地方政府節(jié)能減排財政資金政策實踐，通過模型分析資源型城市財政支出對于減污降碳的影響，進而提出進一步優(yōu)化資源型城市節(jié)能減排財政支出政策建議。

二、資源型城市低碳轉型財政政策實踐

資源型城市低碳轉型是一項系統(tǒng)工程，需要調(diào)動國家、省級政府和資源型城市三個層面積極性，發(fā)揮各級財政的引導作用，實現(xiàn)資源型城市能源、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)的多重調(diào)整。

（一）國家層面節(jié)能減排財政政策

從財政政策的表現(xiàn)形式來看，國家層面的財政政策主要分為普惠政策與競爭性試點示范政策。

1.普惠型國家政策

資源型城市轉型發(fā)展關乎經(jīng)濟發(fā)展全局，也一直是國家關注扶持的重點。2001 年，國務院將遼寧省阜新市確定為中國第一個資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型試點城市。2007 年，國務院發(fā)布《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2007〕38號），為資源型城市發(fā)展明確了總體目標和階段性目標，是資源型城市轉型發(fā)展的基礎性文件。2008年起，國家發(fā)改委、財政部和國土資源部在全國范圍分三批共確定了69 個資源枯竭城市，給予中央財力性轉移支付支持。2013 年《規(guī)劃》的發(fā)布，將資源型城市按照可持續(xù)發(fā)展的能力和資源狀況，分成成長型、成熟型、衰退型和再生型四類，為分類引導資源型城市轉型奠定了基礎。2017 年，《國家發(fā)展改革委關于加強分類引導培育資源型城市轉型發(fā)展新動能的指導意見》（發(fā)改振興〔2017〕52 號）發(fā)布，引導資源型城市因地制宜發(fā)展。2021 年，國務院批復《推進資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》（國函〔2021〕93 號），要求國務院各有關部門在項目建設、資金投入、體制機制創(chuàng)新等方面給予積極支持，及時協(xié)調(diào)解決資源型地區(qū)轉型發(fā)展中遇到的困難和問題。

中央通過轉移支付傾斜方式支持資源型城市轉型。根據(jù)《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2007〕38 號）的要求，2007 年起中央設立針對資源枯竭城市的財力性轉移支付，財政部出臺了《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》（財預〔2022〕55 號），對資源枯竭城市撥付一般性轉移支付，主要用于解決資源枯竭城市因資源開發(fā)產(chǎn)生的社保欠賬、環(huán)境保護、公共基礎設施建設和棚戶區(qū)改造等歷史遺留問題。截至2022 年，已累計安排財力性轉移支付資金約2300 億元。①數(shù)據(jù)來源于財政部官網(wǎng)?！笆濉逼陂g，中央財政累計安排170 億元財力性轉移支付資金用于支持實施采煤沉陷區(qū)綜合治理工程和獨立工礦區(qū)改造提升工程。

圖1 2016 年－2022 年中央對資源枯竭城市轉移支付情況（億元）

2.競爭性中央財政政策試點示范

我國資源型城市大多數(shù)分布在三四五線城市，獲取中央財政專項補助資金的機會有限，因而國家除了實施普惠性政策支持，這些資源型城市也通過參與競爭性評審的方式爭取中央專項資金。例如，自2011 年起我國開始 “節(jié)能減排財政政策綜合示范城市”試點，分三批選擇了30 個示范城市，其中有12 個是資源型城市。除了向首批示范城市安排的逾80 億中央財政資金外，還按照3 年示范期每個城市15-20 億元的規(guī)模再安排綜合獎勵資金。

北方地區(qū)冬季取暖試點是中央財政支持減污降碳協(xié)同治理的重要探索。國家發(fā)改委等十部門2017 年聯(lián)合印發(fā)了《北方地區(qū)冬季清潔取暖的規(guī)劃（2017-2021 年）》，五年間共有63 個城市通過競爭性評審入選，其中對前三批的43 所試點城市已累計投入493 億元，其中20 個資源型城市（河北4個、山西7 個、山東2 個、河南3 個、陜西4 個）成功入選，這些城市借助中央補助資金著力于進行“煤改氣”“煤改電”，以及地熱能、生物質(zhì)能、太陽能、工業(yè)余熱、清潔燃煤集中供暖等多種方式清潔取暖改造，在保障北方地區(qū)冬季取暖的基礎上最大程度實現(xiàn)節(jié)能降耗、提質(zhì)增效。

（二）地方層面的財政政策

資源型城市除了借助國家層面財政政策支持，也在省級政府的支持下，結合自身實際，在產(chǎn)業(yè)轉型、能源改造、生態(tài)修復和保障民生方面出臺相應的財政政策，支持資源型城市綠色低碳轉型。

1.改造重點行業(yè)

資源型城市通過技改獎補資金支持本地企業(yè)延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，提升精深加工水平，激勵煤炭、電力、鋼鐵、建材等重點行業(yè)技術創(chuàng)新和減污降碳。陜西榆林市在“十三五”期間被列為現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，出臺了《榆林市推進煤化工產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展若干政策》，政府在投資獎勵、產(chǎn)業(yè)協(xié)作補貼、熱水電補貼、控制地價等方面給予有力支持，并對高端精細化工項目固定資產(chǎn)投資給予最高不超過2000 萬元的獎勵，大力實施煤化工產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展戰(zhàn)略。江西省萍鄉(xiāng)市以結構調(diào)整、集群集約、綠色轉型為重點，支持和推進企業(yè)兼并重組，①江西省人民政府關于印發(fā)江西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要的通知推進廢鋼鐵利用產(chǎn)業(yè)一體化，提升技術工藝和節(jié)能環(huán)保水平。例如，中材萍鄉(xiāng)水泥2021 年投入環(huán)保提升改造資金8400 萬元，其中，節(jié)能減排技改投入3400 萬元，大部分來自政府補助。

2.調(diào)整能源結構

資源型城市進行能源結構調(diào)整通過爭取“北方地區(qū)冬季清潔取暖試點”工程獲得中央及省級相關補助資金，結合自籌形成配套資金。截至2020 年底，陜西銅川市通過各種方式籌集配套資金18553.27 萬元用于項目實施，其中整合省級環(huán)保專項資金3415.65 萬元、追加市本級配套資金4166.71萬元、追加區(qū)縣預算配套資金4978.86 萬元、撬動企業(yè)與居民投入資金5992.05 萬元。遼寧阜新市通過公開招標遴選風電、光伏發(fā)電項目，2020 年共計選擇體量為1.3GW 的發(fā)電項目，為“冬季清潔取暖試點”提供了新型能源基礎，截至“十三五”時期末阜新新能源裝機規(guī)模達到277 萬千瓦，占全省的21%，裝機容量位居全省前列。

3.發(fā)展綠色環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)

資源型城市通過合理使用新能源補貼等手段，擴大戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)投資。如陜西銅川市2017 年-2020 年累計支出11262 萬元用于舊車淘汰與新能源汽車推廣。浙江湖州市出臺《政府采購支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升試點工作實施方案》，運用財政性資金選擇一批醫(yī)院、學校、辦公樓、綜合體、展覽館、體育館、保障性住房等開展綠色建材試點，將技術成熟、成本合理、應用廣泛的綠色建材納入到《綠色建材產(chǎn)品采購目錄》，積極發(fā)展綠色建筑產(chǎn)業(yè)。

4.生態(tài)保護和恢復

一是稅費結合提高企業(yè)污染成本。資源型城市支持開展水資源稅改革試點和環(huán)境污染強制責任保險試點，與排污費等其他已有環(huán)保稅費相結合，進一步提高企業(yè)擴大落后產(chǎn)能的成本，預防對生態(tài)環(huán)境的進一步破壞。銅川市政府通過生態(tài)補償制度進一步傳導政策壓力，夯實了市縣環(huán)境污染整治工作責任，2017 年-2020 年銅川市共扣繳市級生態(tài)補償資金5802.02 萬元，其中2018 年累計扣繳區(qū)縣生態(tài)補償資金2384.25 萬元，2019 年累計扣繳區(qū)縣生態(tài)補償資金3417.77 萬元。二是重點著手生態(tài)修復?！笆濉逼陂g，銅川市林業(yè)共計投入37981 萬元，實施重點生態(tài)保護修復工程。2016 年-2018 年山西大同市探索預算內(nèi)采煤沉陷區(qū)綜合治理專項總投資約68 億元，其中沉陷區(qū)災害環(huán)境恢復和土地復墾約13.8 億元，固廢堆積治理約4 億元，礦山地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境詳細調(diào)查0.4 億元，妥善處理了生態(tài)、環(huán)保和民生的多重平衡關系。三是積極引入社會資本參與生態(tài)修復建設，創(chuàng)新市場化生態(tài)修復機制，典型做法是銅川市印臺區(qū)漆水河及周邊區(qū)域生態(tài)保護修復工程，采用“BOT+O&M”模式，合作期21 年，共投入36867 萬元。

三、資源型城市低碳轉型財政政策的成效

（一）財政政策減碳效果的總體分析

黨的十八大以來，在各級財政政策帶動下，配合其他政策和社會資本的共同參與，“十三五”時期全國262 個資源型城市GDP 由15.7 萬億元增加到26.8 萬億元，年均增速達6%。其中采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重從2015 年的12.8%降至2020 年的5.5%，服務業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重從32%增加到46.2%。2012 年以來資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復，各類歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理率由2012 年的28%提升至2021 年的56.8%。單位GDP 能耗比2012 年下降20%，節(jié)能減排成效明顯。[26]

一些資源型城市在培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障改善民生、加強生態(tài)整治、解決歷史遺留問題方面表現(xiàn)突出，國務院特別對江蘇省徐州市賈汪區(qū)、安徽省銅陵市、江西省景德鎮(zhèn)市、山東省棗莊市、河南省濮陽市、湖北省黃石市、四川省瀘州市等7 個資源枯竭城市予以了督查激勵。通過修復礦業(yè)廢棄地、利用礦業(yè)遺跡改建國家礦山公園等舉措，資源型城市的生態(tài)效益和社會效益顯著提升，城市轉型的成果初步顯現(xiàn)。伴隨經(jīng)濟發(fā)展，民生狀況也有明顯改善，同期資源型地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入年均增速均超過8%。[26]

（二）財政政策減碳效果的實證分析

1.節(jié)能減排支出降碳原理

減碳的基本路徑分排放端和固碳端，在排放端注重能源需求預測、發(fā)電側非碳能源使用、消費端的電氫替代、固碳端分為生態(tài)建設與保護以及發(fā)展碳捕集利用與封存（CCUS）技術等。具體來說降低碳排放量的綜合途徑大致有四個：包括加速建立清潔能源系統(tǒng)、推進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、發(fā)展綠色低碳技術和發(fā)展自然碳匯。相應地，節(jié)能環(huán)保支出如何從相關路徑入手對碳減排起到積極作用就成了發(fā)揮減碳作用的關鍵(見圖2)。

圖2 節(jié)能環(huán)保財政支出減碳路徑圖

財政環(huán)保支出通過影響環(huán)保治理投資促進碳減排，通過污染治理、能源管理、環(huán)保監(jiān)測與驗收等影響碳減排。財政環(huán)保支出集中在以下四個方面：其一，環(huán)境污染預防，這也是傳統(tǒng)意義上狹義層面的環(huán)境保護，在促進企業(yè)技術改造方面有一定激勵；其二，用于資源節(jié)約，重點是可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟和資源綜合利用，包括發(fā)展新能源等；其三，生態(tài)建設，重點涉及自然生態(tài)環(huán)境保護、天然林保護、退耕還林、退牧還草、風成沙漠綜合治理等；其四，政府管理支出，重點涉及環(huán)境監(jiān)測和檢驗、政府環(huán)境保護行政開支、工業(yè)項目環(huán)評檢查等。

2.模型構建

為進一步驗證資源型城市節(jié)能減排財政支出在降碳方面的效果，筆者通過構建DEA-Malmquist模型對2013 年-2019 年20 個資源型城市的節(jié)能環(huán)保支出減碳效率進行測度分析。投入指標方面，選取各城市財政節(jié)能環(huán)保支出作為投入。產(chǎn)出指標方面，考慮到節(jié)能環(huán)保支出的作用對象，將二氧化碳排放量①二氧化碳排放量取自CEADS（中國碳核算數(shù)據(jù)庫），相關數(shù)據(jù)截至2019 年。、廢水排放量、粉塵排放量、二氧化硫排放量等綜合作為產(chǎn)出指標。鑒于本文測度的是碳減排效率，將數(shù)據(jù)進行倒數(shù)處理，以適應DEA 模型的要求。構建模型如下：

本文對多個城市（DMU）節(jié)能環(huán)保財政支出的降碳效率進行評價。其中Xij為城市j 的第i 個投入量，yrj為城市j 的第r 項輸出，θ 為決策變量，即節(jié)能環(huán)保財政投入的效率值，λj是DMU 系數(shù)，ε 為費阿基米德無窮小，si-、sr+分別為投入和產(chǎn)出的松弛變量。若θ=1，si-=0，sr+=0，則DEA 有效；若θ＜1，則DEA 無效；若θ=1 且si-≠0，sr+≠0，為弱DEA 有效。

Malmquist 指數(shù)法表達式為：

其中，（xt，yt）和（xt+1，yt+1）分別表示t 時期和t+1時期的投入產(chǎn)出，若M 指數(shù)＞1，表明效率提高；若M指數(shù)＜1，表明效率降低。

3.測算過程

（1）靜態(tài)指標評估

利用DEAP2.1 軟件對2013 和2019 年中國20個資源型城市的投入產(chǎn)出指標進行節(jié)能環(huán)保支出減污降碳效率分析，得到碳減排的綜合效率值、技術效率值、規(guī)模效率值如下表1 所示。

表1 2013 年和2019 年的截面數(shù)據(jù)DEA 處理結果

整體上看，2013 年和2019 年我國資源型城市財政節(jié)能減排支出平均效率指數(shù)分別為0.454、0.347，均未達到DEA 有效，整體處于較低水平且呈下降趨勢。分城市來看，2013 年雙鴨山市、泰山市及保山市三個城市達到DEA 有效，2019 年僅承德市達到DEA 有效，表明這些城市的財政節(jié)能環(huán)保支出實現(xiàn)了最優(yōu)規(guī)模和結構配置，獲得了最大的減污降碳成效，而其余城市都不同程度地存在技術效率和規(guī)模效率提升空間。分區(qū)域看，2013 年，中部地區(qū)支出效率最低，為0.302。2019 年，支出效率最低的則是東部地區(qū)城市，僅為0.006。

從技術效率方面看，2013 年至2019 年，我國節(jié)能環(huán)保支出的技術效率整體呈下降趨勢。2019 年節(jié)能環(huán)保支出的純技術效率為0.47，節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模效率高于技術效率，說明管理和技術水平是制約資源型城市節(jié)能環(huán)保支出效率的主要因素。從區(qū)域分布上看，西部地區(qū)在2019 年技術效率超全國平均水平，逆勢上漲達到有效。在規(guī)模效率方面，全國財政支出的規(guī)模效率從2013 年的0.897 到2019 年的0.744，略有下降。

（2）動態(tài)指標評估

Malmquist 指數(shù)能動態(tài)反映各城市節(jié)能環(huán)保支出效率的變化趨勢，因此運用DEAP2.1 軟件對2013-2019 年中國20 個城市的節(jié)能環(huán)保支出數(shù)據(jù)進行分析，進而考察其動態(tài)變化及異質(zhì)性。分析結果如下表2 所示。2013 年-2019 年資源型城市節(jié)能環(huán)保支出全要素生產(chǎn)率指數(shù)均值為0.874，總體上還未達到DEA 有效。

表2 2013 年—2019 年節(jié)能環(huán)保支出Malmquist 指數(shù)

由表3 可見，2013 年-2019 年，邢臺市、邯鄲市、通化市、雙鴨山市、濟寧市、郴州市、咸陽市等7 個資源型城市節(jié)能環(huán)保支出全要素生產(chǎn)效率大于1，這些地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出效率較高。從增長動因來看，邢臺市的規(guī)模指數(shù)有所降低，節(jié)能環(huán)保支出效率的提升主要源自技術效率的提高，濟寧市全要素生產(chǎn)率的提升主要源于技術進步，而邯鄲市、通化市、雙鴨山市、郴州市、咸陽市等城市的技術效率變化和技術變化同步增長。2013-2019 年間，東部、中部、西部、東北部的節(jié)能環(huán)保支出的全要素生產(chǎn)率指數(shù)均值綜合排名為：東北地區(qū)＞中部地區(qū)＞西部地區(qū)＞東部地區(qū)，分別為0.838、0.889、0.845、0.926，總體呈現(xiàn)上升趨勢。整體上看各區(qū)域的效率提升都得益于技術進步，未來要繼續(xù)擴大財政資金投入規(guī)模，提升資金管理能力和使用效率。

表3 各城市節(jié)能環(huán)保支出Malmquist 指數(shù)

4.結果評價

基于DEA 模型測算可以看出，2013 年和2019年節(jié)能環(huán)保財政支出的綜合效率均未達到DEA 有效，多數(shù)城市都存在著不同程度的純技術效率和規(guī)模效率的損失，應注重提升節(jié)能環(huán)保財政資金的使用效率和管理水平?；贛almquist 指數(shù)的動態(tài)分析結果可以看出，2013 年-2019 年資源型城市節(jié)能環(huán)保效率生產(chǎn)率指數(shù)均值大于1，說明節(jié)能環(huán)保財政支出的效率總體呈上升趨勢，且節(jié)能環(huán)保財政支出的技術效率進步對綜合效率的提升起主要作用，其次是技術進步。從空間分布情況來看，不同城市節(jié)能環(huán)保支出效率的變動情況相差較大，從效率增長情況來看，東北地區(qū)＞西部地區(qū)＞中部地區(qū)＞東部地區(qū)。

四、資源型城市低碳轉型財政政策的挑戰(zhàn)

（一）資源型城市歷史遺留問題突出

我國不少資源型城市過去長期對礦產(chǎn)資源進行掠奪式、粗放式的開采和利用，忽視城市環(huán)境的綜合治理與保護，導致其生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞。例如，從20 紀50 年代開始至90 年代，黑龍江省四煤城市（雞西、鶴崗、雙鴨山和七臺河）開采規(guī)模不斷擴大，造成資源型城市耕地減少、滑坡、泥石流、水土流失、水質(zhì)污染、重金屬污染、大氣污染等嚴重的環(huán)境和生態(tài)問題。[15]這種情況在陜西銅川、江西萍鄉(xiāng)等資源型城市也都普遍存在。

資源型城市不僅面臨著資源環(huán)境方面的歷史欠賬問題，也面臨著城市轉型帶來的一些經(jīng)濟社會問題。在許多資源型城市特別是資源枯竭型城市，煤炭等企業(yè)效益下降導致下崗失業(yè)人員劇增，給城市社會保障帶來巨大壓力。又因為資源型城市經(jīng)濟困難，財政收入下降，無法滿足城市轉型和改善民生的需要，造成社會矛盾集聚和社會不穩(wěn)。[15]

總之，由于資源型城市面臨著處理繁重歷史遺留問題（如礦山生態(tài)修復、環(huán)境治理、社會保障、就業(yè)安置等）的支出壓力，不少歷史遺留問題甚至是積重難返。在這種情況下，地方財政推進能源和產(chǎn)業(yè)結構轉型將面臨重重困難。

（二）部分資源型城市呈現(xiàn)衰落跡象

資源型城市低碳轉型不僅在存量上面臨挑戰(zhàn)，在增量上也面臨挑戰(zhàn)。目前，中國有262 個資源型城市，一部分資源開采已經(jīng)枯竭、歷史遺留問題多，一部分資源開發(fā)強度大、綜合利用水平低，轉型升級和可持續(xù)發(fā)展任務艱巨。[20]對于172 個成長型和成熟型、資源型城市①分類依據(jù)為《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020 年）》。來說，作為國家重要能源供給和后備基地、能源資源安全保障核心區(qū)，低碳發(fā)展的壓力較大。對于67 個衰退型資源型城市來說，資源趨于枯竭、經(jīng)濟發(fā)展滯后、民生問題突出、生態(tài)環(huán)境壓力大等問題疊加。

資源型城市衰退問題帶有一定的區(qū)域性。根據(jù)張帥等人（2020）的相關研究，2011 年-2017 年從經(jīng)濟、人口和社會三方面長期收縮城市有3 個，分別為丹東市、鐵嶺市和雞西市；而短期收縮城市有7個，分別為鞍山市、本溪市、阜新市、遼陽市、齊齊哈爾市、鶴崗市和七臺河市。這些城市無論是長期收縮還是短期收縮，均位于我國東北地區(qū)。[19]東北地區(qū)資源型城市的人均GDP 低于非資源型城市和全國平均水平。從產(chǎn)業(yè)結構來看，資源型城市產(chǎn)業(yè)結構也有不合理的地方，三次產(chǎn)業(yè)偏低的現(xiàn)象較為突出。2020 年資源型城市的三次產(chǎn)業(yè)結構為16.62∶35.35∶48.03，而非資源型城市則為13.13 ∶32.89 ∶53.98，表明資源型城市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整任重道遠。

（三）資源型城市低碳轉型財政政策可持續(xù)性不強

一是現(xiàn)有資源型城市轉型財政政策期限相對較短。以資源枯竭城市財政轉移支付政策為例，目前政策期限為9 年，對于轉型成功的城市補助比例按照75%、50%和25%的比例逐年下降。而資源型城市轉型往往需要幾十年的時間來處理歷史存量問題和現(xiàn)實增量問題，不可能在短短幾年時間就成功轉型。中央政府對資源枯竭城市的財政轉移支付期限相對較短，影響了資源型城市低碳轉型財政政策效果。[4]

二是資源型城市低碳轉型財政政策面臨不確定性。眾多的資源城市同時面臨著化解歷史上巨大的存量債務負擔和承擔新發(fā)展目標任務，亟需得到包括上級轉移支付在內(nèi)的財政政策支持，但從目前中央專項資金來看，地方資源型城市能夠用到的政策種類有限，即便每年中央財政都推出某種類型的競爭性評審資金政策支持，但這些政策能否惠及資源型城市仍然不確定的，這種不確定性給資源型城市通過財政帶動社會資本聯(lián)動助推資源型城市轉型也帶來一定的不確定性。

（四）資源型城市地方財力不足問題突出

由于歷史存量和現(xiàn)實增量等方面面臨的問題和挑戰(zhàn)，資源型城市地方財力也面臨現(xiàn)實考研。筆者考察了東三省中實力最強的遼寧省的資源型城市的財政情況。到目前為止，遼寧省有鞍山、撫順、本溪、阜新、盤錦和葫蘆島等6 個資源型城市，其中，鞍山、撫順和盤錦等3 個城市為資源枯型城市。從表4 看出，2021 年遼寧省資源型城市人均一般公共預算收入為4702 元，同期全國人均一般公共預算收入為14334.0 元。換言之，2021 年遼寧省資源型城市人均一般公共預算收入只為全國人均一般公共預算收入的32.8%（見表4）。即便是經(jīng)濟條件相對好一些的城市，如山西省晉城市2021 年的一般公共預算收入為201.3 億元，當年人口數(shù)為218.86 萬人，人均一般公共預算收入為9197.7 元，也只相當于全國人均一般公共預算收入的64.17%。

表4 2021 年遼寧省資源型城市人均一般公共預算收入

五、完善資源型城市低碳轉型財政政策的相關建議

（一）加大對資源枯竭性城市財政支持力度

推動資源型城市低碳轉型，表面上看屬于地方政府事權，不屬于中央事權，但從歷史來看，則是屬于中央和地方共享事權。這是因為，在過去計劃經(jīng)濟時期或者改革開放初期，這些城市為國家輸送大量資源能源，而資源的價格在很大程度上是由國家定價的，資源型城市客觀上為國家的發(fā)展做出了很大貢獻，而資源開發(fā)利用的成本和風險（環(huán)境風險、資源枯竭、社會穩(wěn)定風險等）則由地方政府承擔，這種成本收益的嚴重不對稱現(xiàn)象在經(jīng)濟學上被稱為“外部性”，上級政府特別是中央政府應承擔起支持資源型城市低碳發(fā)展的責任。因此，建議中央政府要加大對資源型城市特別是資源枯竭型城市的支持力度，具體而言，一是適度延長資源枯竭型城市轉移支付的政策期限，從現(xiàn)行的9 年延長到20 年；二是在中央財政競爭性評審涉及資源環(huán)保和能源產(chǎn)業(yè)結構升級的項目，對資源型城市尤其是資源枯竭型城市給予一定的政策傾斜。

（二）優(yōu)化資源型城市財政支出結構

一是加大節(jié)能環(huán)保支持力度，加快能源結構轉型升級。節(jié)能環(huán)保財政支出主要通過影響產(chǎn)業(yè)轉型、能源使用、固碳減碳技術推廣和森林碳匯等要素實現(xiàn)減碳，因此考慮優(yōu)化節(jié)能環(huán)保財政支出結構，突出重點項目，達到最優(yōu)的減碳結果。對資源型城市來說，能源轉換可能恰是最艱難的關口，因此必須優(yōu)化能源管理事務項支出，精細化、常態(tài)化的新舊能耗補償管理工作，不斷創(chuàng)新有效補償方法，及時處理無效補償，提高資金使用效率。

二是加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。電力行業(yè)是碳排放量最高的行業(yè)，而我國電力系統(tǒng)目前主要依靠煤炭，煤炭城市多分布于西部，根據(jù)實證結果煤炭城市的節(jié)能環(huán)保支出減碳效果又是相對較好的。需有效發(fā)揮轉移支付作用，推進基本公共服務均等化，研究出臺財稅方案支持資源枯竭型城市加快發(fā)展。

（三）多渠道撬動社會資本參與資源型城市低碳轉型

一是專項設立資源型城市財政調(diào)節(jié)發(fā)展基金。在已有環(huán)?；鹕蠈ｉT成立節(jié)能減碳產(chǎn)業(yè)基金，以專門扶持發(fā)展節(jié)能減排的科技與產(chǎn)品。設立了節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金企業(yè)投入機制，由不同行業(yè)按照各自特點建立產(chǎn)業(yè)小組，通過投資定額資金共同扶持相關行業(yè)節(jié)能減排與環(huán)保研究，發(fā)展生產(chǎn)項目和業(yè)務所形成的社會利潤將由小組成員共有。而節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金為了充分發(fā)揮其節(jié)能減排的社會職能，需要財政資金支撐，按照基金所扶持的項目社會利潤多少進行財政補貼，也可能通過獎金形式鼓勵投資成績較優(yōu)秀的項目。

二是拓寬融資渠道，加大節(jié)能環(huán)保投資的總體量。探索節(jié)能降碳專項債，地方可以在控制財政資金風險的情況下，創(chuàng)新了債權投資方法，通過發(fā)債扶持節(jié)能減排項目。針對一些基礎開發(fā)條件相對完善、且利潤較為固定的節(jié)能減排項目，可研究發(fā)展節(jié)能減排專項債券。并按照項目的正外部性程度以及項目收益潛力，選擇的發(fā)債主體為國企或者地方政府財政，對產(chǎn)生巨大社會效果、但成本無法回收的項目可以由當?shù)厝嗣裾苯影l(fā)放地方債，并通過未來預計增加的財政收入進行償債。

三是充分發(fā)揮地方財政支出的乘數(shù)效應，帶動市場主體加大環(huán)境投資。政府的節(jié)能與環(huán)境保護費用畢竟有限，所以各地財政應當發(fā)揮地方財政開支的乘數(shù)效應，使有限的地方財政開支起到更大效果，從而撬動更多的社會資本投資進入環(huán)境保護領域。企業(yè)是環(huán)境污染防的重要主體，要增強民營企業(yè)對環(huán)境保護領域的關注程度，引導市場主體增加對環(huán)境保護資金投入，以落實企業(yè)更多的社會責任。

（四）強化資源型城市低碳轉型財政政策集成

歐盟國家早在20 世紀90 年代就實現(xiàn)了環(huán)保氣候資金的整合，將氣候變化長期框架納入預算，實現(xiàn)財政一攬子支持政策。在當前中央和地方財政都面臨困難的情況下，要強化財政職能，堅持刀刃向內(nèi)，向改革要潛力，為此需要調(diào)整低碳轉型財政支出碎片化的現(xiàn)象，將現(xiàn)行有關節(jié)能減排、污染治理、減碳等資金進一步整合，最大限度提高預算資金使用效率和效益。