□ 田昱翌 金 瑩

一、問題的提出

駐村第一書記制度產(chǎn)生于解放戰(zhàn)爭時期，在社會主義建設(shè)和改革過程中逐漸成熟，并凸顯于脫貧攻堅時期。它是我國開展農(nóng)村工作的有效實踐，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，對我國加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、消除農(nóng)村絕對貧困產(chǎn)生了重大作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，駐村第一書記制度在鄉(xiāng)村治理中的作用愈發(fā)關(guān)鍵，受到黨和國家的高度重視。2021 年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，是鄉(xiāng)村振興時期駐村第一書記制度的代表性文件。該文件系統(tǒng)規(guī)定了駐村第一書記“建強基層黨組織”“強村富民”“提升治理水平”“為民辦事服務(wù)”的時代使命；2022 年中央一號文件繼續(xù)強調(diào)了駐村第一書記在當下的重要作用。駐村第一書記介入鄉(xiāng)村參與治理是一種嵌入式的制度設(shè)計，有利于國家意志從上到下的有效傳遞。但是，鄉(xiāng)村社區(qū)是一個相對封閉的場域，具有自己的內(nèi)生權(quán)威和運行邏輯，駐村第一書記從外部嵌入會與鄉(xiāng)村的原有秩序發(fā)生碰撞，引起鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化，形成自上而下管理與自下而上自治并行的“雙軌”治理格局。

對于駐村第一書記制度，學界早在二十世紀七八十年代便有關(guān)注，至今研究成果頗豐?，F(xiàn)有研究主要從制度建設(shè)、角色理論和嵌入治理視角分析駐村第一書記參與鄉(xiāng)村治理的效能。制度建設(shè)視角關(guān)注制度供給和執(zhí)行：駐村第一書記制度是為促進鄉(xiāng)村組織建設(shè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村脫貧、提升鄉(xiāng)村社會治理水平而設(shè)，[1]資源輸入、鄉(xiāng)村自治組織培育、政策制度引入、文化建設(shè)是駐村第一書記制度的作用方式。[2]在制度建設(shè)視角下，駐村第一書記制度的運行面臨制度供需不匹配、工作機制和考核制度不完善等困境。[3]為使治理增效，提高駐村第一書記派駐的精準性、[4]建立多元考核機制、[5]設(shè)計培訓制度[6]等是制度建設(shè)視角相關(guān)研究提出的優(yōu)化設(shè)計。角色理論視角認為駐村第一書記制度實踐的效能偏差是駐村第一書記擔任多重角色所致。在宏觀上，駐村第一書記主要扮演國家政權(quán)的代理人和村莊利益的維護者，[7]49既要執(zhí)行國家意志，又要維護村民和村莊集體利益；[8]101在微觀上，駐村第一書記的角色與履職功能直接對應(yīng)，主要扮演“鄉(xiāng)村創(chuàng)收的帶領(lǐng)人”“基層黨建的引導者”[9]“政策信息的傳遞者”[10]“資源服務(wù)的供給者”[11]等角色。多重角色帶來了利益訴求和立場的沖突[7]53以及任務(wù)的超負荷[12]等問題。因此，明確駐村第一書記的職責權(quán)限以及清晰界定角色定位是調(diào)試駐村第一書記多重角色扮演困境的重要出路。[13]在嵌入理論視角下展開的研究分析了駐村第一書記的嵌入狀態(tài)，駐村第一書記制度在理論上是科層制嵌入村干部治理的方式。[14]駐村第一書記主要通過情感嵌入、認知嵌入和資源嵌入來融入鄉(xiāng)土社會情境。[15]26此過程形成了三種嵌入關(guān)系，即黨和國家與駐村第一書記之間的政治嵌入和利益嵌入，駐村第一書記與村莊的關(guān)系嵌入。[16]在嵌入理論視角下，駐村第一書記制度失效是內(nèi)生權(quán)威和鄉(xiāng)土社會固有邏輯阻礙帶來的“反嵌”行為所致，[8]102在嵌入式治理中厘清駐村第一書記定位、重塑鄉(xiāng)村規(guī)則文化、與內(nèi)生權(quán)威合作則有利于防范“反嵌”風險。[15]29-30還有的研究從不同視角回應(yīng)了有的駐村第一書記實踐低效問題，為本文提供了啟發(fā)性思考。但現(xiàn)有研究未將制度實踐放于雙軌治理結(jié)構(gòu)中考察，少有研究發(fā)現(xiàn)駐村第一書記制度效能偏差是個體和社會結(jié)構(gòu)共同作用的結(jié)果。本文以吉登斯（Giddens）的社會結(jié)構(gòu)化理論為支撐，在重慶城口縣和巫溪縣選擇駐村第一書記制度實踐較為成熟的村社，觀察在雙軌治理格局下，駐村第一書記制度實踐與制度理想耦合失調(diào)的樣態(tài)，從社會結(jié)構(gòu)和個體行為兩個層面挖掘形塑不同樣態(tài)的因素，并有針對性地設(shè)計優(yōu)化策略，彌補現(xiàn)有研究不足，為駐村第一書記治理增效。

二、理論分析框架：“結(jié)構(gòu)化”與嵌入式雙軌治理

結(jié)構(gòu)化理論從本體論意義上建構(gòu)起個人行動和社會結(jié)構(gòu)互動的框架，解釋了個體行動和社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系。在鄉(xiāng)村場域，駐村第一書記是有知識、懂政策的行動者，駐村第一書記將資源和規(guī)則嵌入鄉(xiāng)村社區(qū)，在個體行動和鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的互動中，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理。駐村第一書記參與鄉(xiāng)村治理，與鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生權(quán)威形成雙軌治理格局的過程實質(zhì)上是駐村第一書記將資源和規(guī)則嵌入村社的過程。由此，以吉登斯社會結(jié)構(gòu)化理論為支撐，構(gòu)建本研究理論分析框架具有適切性。

（一）吉登斯社會結(jié)構(gòu)化理論

在社會學領(lǐng)域，針對個人與社會的關(guān)系問題，吉登斯提出的社會結(jié)構(gòu)化理論，破解了理論分野中“主客二元對立”的困局。吉登斯認為社會結(jié)構(gòu)是一定社會再生產(chǎn)過程中反復涉及的資源和規(guī)則，[17]社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征并不外在于行動，而是反復不斷地卷入行動的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。[18]522社會結(jié)構(gòu)是人開展行動的條件，人的行動受到社會結(jié)構(gòu)的約束，同時人的行動也在建構(gòu)社會結(jié)構(gòu)，個人行動和社會結(jié)構(gòu)之間是互動關(guān)系，個人行動、規(guī)則和資源構(gòu)成結(jié)構(gòu)化理論的核心概念。

行動是一種人類實踐活動，結(jié)構(gòu)化理論認為個人行動并不是單一行為的總和，而是人在時空情境中產(chǎn)生的持續(xù)不斷的行動流，[19]推動行動流不斷產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)動力的是人的話語意識、實踐意識和無意識。個人行動有兩個顯著的特征，即例行化和區(qū)域化。例行化是指行動者在生活中的行動總是延續(xù)著一套固定的行為方式，按照傳統(tǒng)、風俗、習慣的要求與他人展開社會交往活動；[18]138區(qū)域化是指某一個區(qū)域內(nèi)行動者的行動會存在一定程度的趨同。在結(jié)構(gòu)化理論中，規(guī)則是在社會實踐的實施及再生產(chǎn)活動中運用的技術(shù)或可加以一般化的程序，[18]20包括傳統(tǒng)的法則化規(guī)則，如法律法規(guī)、成文的制度、風俗習慣等，也包括解釋性規(guī)則，如行動者個人的價值判斷、觀念意識等。[20]資源是社會結(jié)構(gòu)的另一內(nèi)容，吉登斯將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源。前者即物質(zhì)資源，包括自然環(huán)境和物質(zhì)產(chǎn)品，后者是權(quán)力生成過程中所涉及的非物質(zhì)資源，來源于駕馭人的活動的能力，是某些行動者相較于其他行動者的支配地位的結(jié)果。[18]351人在某種規(guī)則下，使用配置性資源和權(quán)威性資源不斷實現(xiàn)行動目標的實踐過程就是社會結(jié)構(gòu)化。

（二）嵌入式雙軌治理

“嵌入”強調(diào)駐村第一書記由外進駐的特征，“雙軌”源于費孝通先生以“中央集權(quán)軌道”和基層自治體制軌道來解釋我國傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)。一方面，駐村第一書記是國家在場的象征，對比鄉(xiāng)土社會內(nèi)生權(quán)威，駐村第一書記參與鄉(xiāng)村治理是將村社外的資源和規(guī)則嵌入較為封閉的村社場域。在我國，駐村第一書記還肩負著嵌入政治素養(yǎng)的使命。另一方面，鄉(xiāng)村是自治的熟人或半熟人社會，地緣和血緣關(guān)系是鄉(xiāng)村社區(qū)的秩序基礎(chǔ)，一定程度的“自給自足”是村民的生存模式。村社是一個相對封閉的場域，有其內(nèi)生的治理主體，即“村兩委”。駐村第一書記的嵌入與“村兩委”自治互動，會在村社層面形成“雙軌”治理的格局。由于個人行動存在例行性和區(qū)域化的特征，駐村第一書記嵌入的政治素養(yǎng)、資源、規(guī)則也會與鄉(xiāng)村社區(qū)本身的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生碰撞，嵌入式雙軌治理格局的形成也是人與社會結(jié)構(gòu)互構(gòu)的過程。由此，在結(jié)構(gòu)化理論視角下，構(gòu)建出駐村第一書記嵌入式雙軌治理的理論分析框架（如圖1）。

圖1 結(jié)構(gòu)化理論視角下駐村第一書記嵌入式雙軌治理分析框架

三、駐村第一書記嵌入鄉(xiāng)村自治的實踐邏輯

鄉(xiāng)村社區(qū)是鄉(xiāng)村治理的基點，也是觀察中國鄉(xiāng)村變化發(fā)展的窗口。駐村第一書記嵌入式治理的客體對象之一便是“村”，[21]外嵌的力量與鄉(xiāng)土社會內(nèi)生權(quán)威互動形成的雙軌治理格局也在村社中生發(fā)?？紤]到駐村第一書記制度實踐的成熟程度和調(diào)研可行性，本文錨定重慶東北部（以下簡稱渝東北）的兩個脫貧縣——城口縣和巫溪縣（曾是渝東北片區(qū)的深度貧困縣、國家級貧困縣，脫貧時間較晚，現(xiàn)為國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣），選取在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興時期連續(xù)實踐駐村第一書記制度的村社（村社基本情況見表1），通過線上線下結(jié)合的方式，對其現(xiàn)任駐村第一書記進行了深入訪談（現(xiàn)任駐村第一書記基本信息見表2），并對部分村社進行了參與式觀察，獲取了7 份訪談錄音、4 萬余字文字材料，為呈現(xiàn)駐村第一書記嵌入鄉(xiāng)村自治的作用邏輯和實踐樣態(tài)積累了大量一手資料。在實踐中，駐村第一書記通過個人政治素養(yǎng)、資源和規(guī)則嵌入?yún)⑴c鄉(xiāng)村自治，與鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生權(quán)威互動，在村社內(nèi)部形成了雙軌治理格局。

表1 案例村社基本情況

表2 現(xiàn)任駐村第一書記基本信息

（一）與基層黨組織狀態(tài)掛鉤的政治素養(yǎng)嵌入

結(jié)構(gòu)化理論認為，個體行為是由三種意識驅(qū)動并表現(xiàn)出例行性、區(qū)域化特征。駐村第一書記的政治身份是中共黨員，在長期的政治生活中，形成了較高水平的政治素養(yǎng)，使駐村第一書記在工作中表現(xiàn)出較強的政治意識，自覺地將黨建工作作為駐村的第一要務(wù)對待，將建強基層黨組織放于較高的政治站位上進行。在鄉(xiāng)村振興時期，增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力仍是駐村第一書記的第一要務(wù)和重要職責。在實踐中，同國家頂層設(shè)計要求一致，駐村第一書記通過完成督促村內(nèi)黨員理論學習、加強“村兩委”班子建設(shè)、規(guī)范化標準化建設(shè)黨組織以及密切黨群干群關(guān)系等工作進行政治素養(yǎng)嵌入。協(xié)助開展“三會一課”、入戶走訪、為群眾點對點解決實際困難等是駐村第一書記落實職責的具體方式。駐村第一書記政治素養(yǎng)嵌入程度與村莊基層黨組織的狀態(tài)息息相關(guān)，基層黨組織渙散或者存在突出問題的村莊，駐村第一書記的嵌入強，在“村兩委”班子建設(shè)、規(guī)范黨支部和黨組織活動以及理論學習等方面的直接介入較多；在基層黨組織力較規(guī)范的村莊，駐村第一書記在政治素養(yǎng)嵌入上的角色更具“輔助性”，監(jiān)督或參與較多，直接介入較少（見表3）。

表3 各村駐村第一書記政治素養(yǎng)嵌入的表現(xiàn)形式及程度

（二）與治理實力掛鉤的資源嵌入

駐村第一書記嵌入鄉(xiāng)村場域是配置性資源和權(quán)威性資源的雙重嵌入的過程。配置性資源嵌入包括駐村第一書記原派出單位和駐村第一書記本人對鄉(xiāng)村的物資支持。一方面，駐村第一書記具有原單位強有力的支持優(yōu)勢，無論是縣級還是市級派出單位，駐村第一書記都在一定程度上申請過原單位的資金或項目發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，“帶資進村”是駐村第一書記快速扎根鄉(xiāng)村的主要方式；另一方面，駐村第一書記個人的經(jīng)濟實力也是配置性資源的一部分，如下堡村和雙鞍村的駐村第一書記都曾以個人力量集資發(fā)展當?shù)孛坭?、茶葉、脆李等產(chǎn)業(yè)。權(quán)威性資源是一種調(diào)動他人的能力，駐村第一書記嵌入的權(quán)威性資源首先為人脈資源。駐村第一書記通過自己的人脈關(guān)系對村民進行點對點、戶對戶的幫扶是助其快速立足的第二種方式，也是駐村第一書記嵌入較為直接的權(quán)威性資源。另一種權(quán)威性資源的嵌入形式更為間接，表現(xiàn)為駐村第一書記通過為村民解決實際困難，與村民建立起信任關(guān)系，從而調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，如在召開村民大會、衛(wèi)生環(huán)境治理等工作上村民更愿意響應(yīng)駐村第一書記的號召。配置性資源與權(quán)威性資源并非互不相關(guān)、完全獨立，兩者是相輔相成的關(guān)系。駐村第一書記嵌入的配置性資源越多，越能滿足村民的期待、得到村民的支持和信任，從而能更多更快地在村域中積累權(quán)威性資源，以及更好地發(fā)揮權(quán)威性資源的效用。駐村第一書記越擁有長遠的戰(zhàn)略眼光和發(fā)展性思維，就越能為村莊“量體裁衣”，制訂發(fā)展規(guī)劃，從而更努力、更有方向性地向派出單位和上級政府爭取配置性資源。資源反映駐村第一書記的治理實力，對駐村第一書記的嵌入程度起決定性作用。駐村第一書記能直接給予村莊的資源越多，嵌入程度就越深，反之則越淺（見表4），資源嵌入程度強的駐村第一書記往往來自實力較強的派出單位。

表4 各村駐村第一書記資源嵌入的表現(xiàn)形式和程度

（三）與治理能力掛鉤的規(guī)則嵌入

城鎮(zhèn)化進程使鄉(xiāng)村自治重構(gòu)，駐村第一書記通過規(guī)則嵌入構(gòu)建國家在場的治理之軌，國家期望以駐村第一書記的力量培育“村兩委”內(nèi)生動力，穩(wěn)定鄉(xiāng)村自治之軌。駐村第一書記推動國家政策精準落實也是法則性規(guī)則嵌入的體現(xiàn)。駐村第一書記是村域鄉(xiāng)土社會情境之外的、獨立的“第三方力量”，在村社中受熟人社會的影響較小，在參與鄉(xiāng)村治理時，駐村第一書記能從維護公共利益的價值立場上客觀公正地做出決策。同時，駐村第一書記的教育經(jīng)歷和工作經(jīng)歷也使其看待問題的眼光更加科學理性，處理問題更加法治化。公平公正、客觀理性、實事求是等先進治理理念的嵌入，既能快速地幫助駐村第一書記獲取村民的認可，也能改變村民和村干部的思想觀念。駐村第一書記通過開展培育鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力、協(xié)助構(gòu)建“三治融合”治理體系、加強生態(tài)和精神文明建設(shè)、維護村域內(nèi)社會穩(wěn)定等工作來嵌入規(guī)則。規(guī)則的嵌入程度受駐村第一書記的治理能力影響（見表5），治理能力較強的駐村第一書記在嵌入規(guī)則時更強勢。同時，治理實力和治理能力交叉影響，資源嵌入程度較淺的駐村第一書記較難積累本土性權(quán)威，在規(guī)則嵌入上面臨治理乏力的困境。與政治素養(yǎng)和資源嵌入不同，駐村第一書記的規(guī)則嵌入直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力的培育，駐村第一書記治理能力十分突出，規(guī)則嵌入程度深時，容易擠占“村兩委”權(quán)威，形成村民和“村兩委”對駐村第一書記的依賴，削弱鄉(xiāng)村自治內(nèi)生動力，由此，規(guī)則嵌入的適度性成為實踐難題。

表5 各村駐村第一書記規(guī)則嵌入的表現(xiàn)形式及程度

四、駐村第一書記嵌入式雙軌治理的偏差型實踐樣態(tài)

總體而言，代表國家治理的駐村第一書記都會通過政治素養(yǎng)、規(guī)則和資源嵌入鄉(xiāng)村，落實國家制度設(shè)計，推動村社形成國家在場和鄉(xiāng)村自治相輔相成的雙軌治理格局。但國家治理和鄉(xiāng)村自治遵循不同的運行邏輯，國家治理依靠科層制實施自上而下的治理，鄉(xiāng)村自治的邏輯是自下而上的民意傳達。在同一時空場域中，兩種運行邏輯不同的力量相遇會發(fā)生一些碰撞，且不同的駐村第一書記個性特征不一，村社特征也具有多樣性（見表1）。多方面的差異性使案例村社中的各駐村第一書記在政治素養(yǎng)、資源、規(guī)則上的嵌入程度不同（見表3、表4、表5、表6），也使駐村第一書記嵌入式雙軌治理的實踐與制度理想難以完全耦合，形塑出與“平行雙軌”有偏差的實踐樣態(tài)（見圖2）。

表6 駐村第一書記嵌入總程度

圖2 偏差樣態(tài)中的雙軌“天平”

（一）強勢主導型：國家在場對鄉(xiāng)村自治的“磁吸”

在雙軌治理格局中，駐村第一書記深度嵌入的村莊易產(chǎn)生強勢主導型的偏差樣態(tài)。強勢主導型是指駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中享有主導權(quán)，“村兩委”實力不足，對駐村第一書記較為依賴，水平的雙軌向駐村第一書記“強”的象限偏移。在這種實踐樣態(tài)下，駐村第一書記與“村兩委”形成了實質(zhì)上的領(lǐng)導—被領(lǐng)導的關(guān)系。在鄉(xiāng)村自治軌道中，“村兩委”成員中本地人較少，本土資源和權(quán)威較差，年齡和知識結(jié)構(gòu)失衡等也影響著“村兩委”的治理能力，使“村兩委”班子難以快速適應(yīng)國家和時代對鄉(xiāng)村振興提出的要求；在國家在場軌道中，駐村第一書記深度嵌入，能為村社發(fā)展帶來強勁支持，強勢主導型的駐村第一書記往往來自實力較強的單位，能帶來較多的配置性資源，因此能積累話語權(quán)，獲得村民認可，權(quán)威性資源逐漸豐富。在眼界上，駐村第一書記“見多識廣”，政治站位高，能通過政治素養(yǎng)和規(guī)則的嵌入，彌補“村兩委”不足，轉(zhuǎn)變村民相對落后的觀念，從而促進鄉(xiāng)村善治。在強勢主導型樣態(tài)下，駐村第一書記在“大事小情”上全面介入鄉(xiāng)村治理相關(guān)工作，雖為鄉(xiāng)村注入了發(fā)展活力，但在國家賦予的合法性和治理成效顯著帶來的“合理性”的雙重加持下，駐村第一書記和“村兩委”的角色對調(diào)，“村兩委”逐漸成為駐村第一書記的“輔助者”，導致“村兩委”和村民高度依賴駐村第一書記，消解了鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生權(quán)威。

（二）被動疏離型：鄉(xiāng)村自治對國家在場的“牽引”

同強勢主導型相反，駐村第一書記淺度嵌入的村社易出現(xiàn)被動疏離型的偏差樣態(tài)。被動疏離是指以村支書為核心的“村兩委”擁有較多本土資源，在村社享有較高的威望，駐村第一書記的嵌入程度較弱，嵌入效能較低，未能有效地參與鄉(xiāng)村治理，水平的雙軌向“村兩委”“強”的象限偏移。具體表現(xiàn)為駐村第一書記在分工上主要負責幫助“村兩委”處理材料撰寫、考核報表等行政性業(yè)務(wù)，調(diào)解村民矛盾、滿足村民需求等事項仍由“村兩委”負責，駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中面臨著“被邊緣化”的困境，發(fā)揮的作用有限。被動疏離型產(chǎn)生的條件是村社有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，發(fā)展需求的內(nèi)容較多、層次較高，“村兩委”和村民對駐村第一書記的期望較大，而駐村第一書記的實力和能力與之不匹配。在鄉(xiāng)村自治軌道中，“村兩委”班子建設(shè)較好，“村兩委”對鄉(xiāng)村發(fā)展有自己的規(guī)劃，集體經(jīng)濟情況樂觀，但由于其仍在區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦等方面受客觀條件限制，面臨一定的發(fā)展瓶頸，因此渴望國家力量支持；在國家在場軌道中，弱嵌入型駐村第一書記從派出單位獲取的配置性資源不多，受原工作崗位性質(zhì)的影響，在爭取項目上的權(quán)威性資源也不足，盡管駐村第一書記通過政治素養(yǎng)嵌入能夠建強基層黨組織，但由于其調(diào)動配置性資源的能力有限，無法滿足“村兩委”和村民對于發(fā)展的期待，難以積累權(quán)威。同時，作為“外鄉(xiāng)人”，村域?qū)τ隈v村第一書記而言是陌生的，在此情況下，派駐早期如果沒有“村兩委”的鼎力支持和配合，駐村第一書記融入鄉(xiāng)土生活會存在一定的困難，容易處于游離狀態(tài)，導致國家在場的軌道傾斜。在被動疏離型實踐樣態(tài)中，盡管有雙軌治理格局的形式，但發(fā)揮主要作用的仍然是鄉(xiāng)村自治一軌，國家在場的力量未能充分發(fā)揮。

五、“析偏”：駐村第一書記嵌入式雙軌治理樣態(tài)偏差的形塑機理

在結(jié)構(gòu)化理論視角下，個人行為和社會結(jié)構(gòu)是交互影響的。在駐村第一書記嵌入式雙軌治理中，個人行為和社會結(jié)構(gòu)的交互影響是雙軌“天平”傾斜的深層原因。治理主體的個性特征使不同的治理主體表現(xiàn)出差異性的行為慣習。在熟人社會結(jié)構(gòu)下生產(chǎn)生活的行為主體，其行為會在人與人之間，以橫向間效仿和縱向間代際傳承的方式不斷強化慣性，使得慣性的“個性”行為逐漸成為區(qū)域化的普遍行為。且對于鄉(xiāng)村振興重點幫扶地區(qū)的村域而言，其基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件還不夠發(fā)達，村域之間的人員流動性較小，相對封閉的社會環(huán)境進一步強化了村域內(nèi)主體行動的區(qū)域化。同時通過橫縱向影響，區(qū)域化又會不斷增強同一區(qū)域中行為主體的慣性，從而在人與社會結(jié)構(gòu)的互動中對雙軌格局產(chǎn)生了強有力的牽引力，帶來國家在場和鄉(xiāng)村自治的雙軌治理樣態(tài)偏差。

（一）慣性掣肘：個人行動的例行性

吉登斯認為，個人行動具有例行性的特征，例行性使得人的行動遵循一套固定的、日積月累的行為方式。在駐村第一書記嵌入式雙軌治理過程中，村社內(nèi)不同主體行動的例行性交互影響，掣肘制度理想的實現(xiàn)。一方面，“村兩委”作為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生權(quán)威，對雙軌實踐樣態(tài)的形塑有重要影響。鄉(xiāng)村社會是一個通過血緣和地緣關(guān)系黏合起來的生產(chǎn)生活共同體，“村兩委”成員中不乏“土生土長”的本地人，在開展工作時易受復雜的血緣和地緣關(guān)系影響，為村民排憂解難時容易參雜個人情感。另一方面，在經(jīng)濟和社會發(fā)展較為落后的鄉(xiāng)村地區(qū)，“村兩委”治理理念和方式的更新速度難免落后于時代進步的步伐，在實踐中容易沿用老一套的治理手段。如受固化的管理思維影響，案例中部分“村兩委”干部曾出現(xiàn)以身份地位帶來的權(quán)威去調(diào)節(jié)村民矛盾糾紛的情況，這可能會使得村民“口服心不服”，為干群關(guān)系埋下隱患，減損“村兩委”權(quán)威。此時，客觀公正、治理方式先進的駐村第一書記嵌入程度較易增強，使雙軌天平發(fā)生偏移。

駐村第一書記行為的例行性與其嵌入程度和治理效能密切相關(guān)，是形塑雙軌實踐樣態(tài)的另一主角。相比“土生土長”的“村兩委”成員，駐村第一書記的農(nóng)村生活和工作經(jīng)驗相對較少，適應(yīng)鄉(xiāng)村生活和工作環(huán)境是擺在他們眼前的第一道難題。同時，來自陌生人社會的駐村第一書記盡管能將公正、法治等規(guī)則嵌入鄉(xiāng)村，但這也容易讓村民對駐村第一書記產(chǎn)生不近人情、不知變通的印象，加大村民與駐村第一書記之間的疏離感，使駐村第一書記難以獲得村民信任，增加了國家在場依賴鄉(xiāng)村自治軌道的可能。對于脫貧村而言，還存在一個特殊的例行性問題。由于駐村第一書記制度歷經(jīng)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩個時期，如果上任駐村第一書記嵌入程度較深，會使鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生路徑依賴和期待值對比，尤其是下任駐村第一書記淺度嵌入時，易使雙軌治理出現(xiàn)一定的偏差。此外，村民是鄉(xiāng)村的組成部分，是駐村第一書記和“村兩委”服務(wù)的最小單元，村民的行為例行性對于駐村第一書記嵌入式雙軌治理也產(chǎn)生影響。村民的一些落后觀念以及其對新事物接受程度低的特點為駐村第一書記嵌入新理念、新方式、新資源等帶來阻礙，如案例中部分村民習慣于種植番薯、土豆、玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物，不愿發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，因此對駐村第一書記引進的新項目持懷疑態(tài)度，相較于思想開放的村民，駐村第一書記需要花更多的時間精力去爭取他們的支持。但在各主體例行性交織作用下，村民有時也可能不相信“村兩委”，因此，在村民更信任駐村第一書記時，易出現(xiàn)強勢主導型樣態(tài)，反之則易出現(xiàn)被動疏離型樣態(tài)。

（二）模仿效應(yīng)：個人行動的區(qū)域化

個人行動的區(qū)域化特征使行動者的行動與一個特定的時空環(huán)境交織在一起，在某一個區(qū)域內(nèi)的行動者會存在一定程度的趨同行為。村民和“村兩委”的行為區(qū)域化特征是形塑駐村第一書記嵌入式雙軌治理實踐樣態(tài)偏差的因素。同一村域內(nèi)的村民在同樣的自然資源稟賦、社會運行秩序、習俗和風土人情下生活，逐漸在思想觀念和生產(chǎn)生活方式上形成高度的同質(zhì)性，在行為上形成模仿效應(yīng)，使村民產(chǎn)生“大家都這樣，我也這樣”或是“大家都不這樣，我也不這樣”的想法，進而導致鄉(xiāng)村治理在某些領(lǐng)域陷入“公地悲劇”的困境，如公共環(huán)境衛(wèi)生整治、“無事酒”治理等。由此，在區(qū)域化與例行性交互作用下，駐村第一書記嵌入新事物是難度較大的“破冰行動”，需要借力于鄉(xiāng)村本土權(quán)威，爭取村民的信任和支持，但當駐村第一書記治理能力和實力不足時，會過多依賴本土權(quán)威，產(chǎn)生被動疏離型偏差樣態(tài)?！按鍍晌毙袆拥膮^(qū)域化特征是制約“村兩委”改進治理理念和方式的又一因素。尤其是在同一縣域中的“村兩委”，受同樣的縣域特征影響，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)風文明治理、人居環(huán)境整治等方面，部分“村兩委”難以打破“大家都這樣，我們也這樣”的思維桎梏，可能會出現(xiàn)模仿行為，甚至照搬照抄他人做法，容易給村民留下搞“形式主義”的印象。此時，駐村第一書記入駐為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的新鮮活力容易擠占“村兩委”權(quán)威，在實踐中出現(xiàn)強勢主導型樣態(tài)。

（三）排異阻力：社會結(jié)構(gòu)的制約

由資源和規(guī)則構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)既是個人生產(chǎn)生活的場域，也是個人行動的條件和引導，對形塑駐村第一書記嵌入式雙軌治理的實踐偏差有著重要影響。國家在場和鄉(xiāng)村自治有著不同的運行邏輯，同樣也有不同的社會結(jié)構(gòu)。駐村第一書記代表國家政權(quán)嵌入鄉(xiāng)村自治面臨鄉(xiāng)土社會的排異阻力，主要表現(xiàn)為資源的反嵌和規(guī)則的沖突。資源是駐村第一書記嵌入鄉(xiāng)村自治的重要一維，通過駐村第一書記的資源進村，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村容村貌改善等多方面得以受益，在此過程中駐村第一書記也能快速立足。

盡管如此，資源反嵌仍是實踐無法回避的風險。配置性資源是駐村第一書記嵌入的主要資源，以可視、“短平快”為特征。在理論上，駐村第一書記是獨立的，對其攜帶的資源有自主支配權(quán)，但由于駐村第一書記同時要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理，相關(guān)發(fā)展項目要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)劃保持一致，這導致駐村第一書記在實踐中帶來的配置性資源容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控支配權(quán)，使駐村第一書記處于被動地位，如案例中的下堡村，由于發(fā)展規(guī)劃上的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便未能合理利用駐村第一書記爭取來的發(fā)展資金。同時，由于駐村第一書記嵌入需要借助本土權(quán)威的力量，所以駐村第一書記的權(quán)威性資源是第二位的，尤其是“村兩委”實力較強時，對駐村第一書記的權(quán)威排異更明顯。駐村第一書記具有雙重角色，既是國家在基層的代表，同時也是村民利益的代理人。和諧的角色配合能實現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村的有效銜接，使鄉(xiāng)村雙軌同頻共振。由于鄉(xiāng)村自治和國家在場的運行邏輯不同，駐村第一書記雙重角色的特殊性常面臨規(guī)則沖突帶來的治理困境。鄉(xiāng)土社會秩序以禮俗文化為魂，遵循傳統(tǒng)習俗、道德觀念、約定俗成的規(guī)則等非正式制度規(guī)范。國家治理強調(diào)法治，駐村第一書記將法治嵌入能夠提升鄉(xiāng)村治理水平，但是無法撼動鄉(xiāng)土社會幾千年孕育形成的差序格局和秩序邏輯。規(guī)則的不同使雙軌治理產(chǎn)生對抗力，常反映在移風易俗政策的實施上，如治理“無事酒”。受孝文化浸潤，部分“村兩委”干部可能會對老年人“祝壽酒”保持寬容態(tài)度，駐村第一書記可以強勢嵌入直接出面整治，但會損害自身權(quán)威，偏離雙軌治理理想；駐村第一書記也可以向村社規(guī)則妥協(xié)，但會削弱規(guī)則嵌入程度，同樣會使雙軌偏移。

六、“糾偏”：駐村第一書記嵌入式雙軌治理增效的優(yōu)化路徑

駐村第一書記通過嵌入鄉(xiāng)村自治，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮著巨大作用。盡管整體上，駐村第一書記的嵌入路徑和邏輯相似，都與鄉(xiāng)土社會內(nèi)生權(quán)威形成了雙軌治理格局，但在實踐中，來自個人和社會結(jié)構(gòu)的因素使國家在場和鄉(xiāng)村自治雙軌的并行樣態(tài)產(chǎn)生了偏差，制約著駐村第一書記的作用發(fā)揮以及鄉(xiāng)村內(nèi)生治理動力的培育。為消除形塑雙軌治理偏差性實踐樣態(tài)的制約因素，優(yōu)化駐村第一書記嵌入式雙軌治理效能，應(yīng)通過提升“人村匹配度”和調(diào)試治理主體角色來破除結(jié)構(gòu)性制約，完善配套保障制度，助力“糾偏”，使國家在場和鄉(xiāng)村自治雙軌恢復到并駕齊驅(qū)的理想狀態(tài)。

（一）雙向錨定：精準提高駐村第一書記與村社匹配度

駐村第一書記嵌入的程度與村莊的實際情況密不可分。糾正雙軌偏差應(yīng)根據(jù)駐村第一書記和村社的特點，精準提升駐村第一書記與村社的匹配度，實現(xiàn)駐村第一書記和村社的雙向錨定。以“村兩委”狀態(tài)和村莊經(jīng)濟發(fā)展水平為維度，派駐駐村第一書記的村莊主要有四類。第一類是經(jīng)濟欠發(fā)達、“村兩委”治理能力和實力較弱的村莊，對于這類村莊而言，發(fā)展經(jīng)濟和培育鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力同樣重要，治理任務(wù)較重，應(yīng)從經(jīng)濟實力較強、行政級別較高的單位派出治理能力較強、政治素養(yǎng)過硬的駐村第一書記；第二類是經(jīng)濟基礎(chǔ)較好但“村兩委”乏力的村莊，建強基層黨組織、鞏固內(nèi)生權(quán)威是這類村莊的主要任務(wù)，向這類村莊派駐駐村第一書記時應(yīng)側(cè)重駐村第一書記的政治素養(yǎng)和規(guī)則嵌入能力，可先從縣級或市級黨委部門中選任；第三類是經(jīng)濟欠發(fā)達、“村兩委”權(quán)威較強的村莊，在這類村莊中，“村兩委”擁有較強的本土人脈資源和話語權(quán)威，但“村兩委”能帶來的配置性資源有限，難以滿足鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村發(fā)展提出的要求。因此，向這類村莊派駐駐村第一書記時首要考慮駐村第一書記的配置性資源嵌入能力，應(yīng)從經(jīng)濟實力較強的單位中選任，通過駐村第一書記的嵌入為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展注入活力，同時也能使駐村第一書記在本土權(quán)威強的鄉(xiāng)土社會情境中快速立足；第四類是各方面治理基礎(chǔ)都較好的村莊，向這類村莊派駐的駐村第一書記主要起輔助作用，為村莊的發(fā)展錦上添花，可以從“為國家培養(yǎng)一批懂農(nóng)村、懂農(nóng)民的干部”的目標入手，派出需要鍛煉群眾工作能力、積累基層工作經(jīng)驗的合適人選。

（二）角色調(diào)試：明晰治理主體定位，促進雙軌合作

在提升駐村第一書記和村莊匹配度的基礎(chǔ)上，保證駐村第一書記適度嵌入還需要明晰駐村第一書記和“村兩委”的角色定位，劃分清晰的職責權(quán)限界限，以治理主體的高效合作實現(xiàn)并駕齊驅(qū)的雙軌治理態(tài)勢。駐村第一書記應(yīng)“到位不越位、幫助不替代”，扮演“村兩委”的輔助者角色；“村兩委”作為鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生權(quán)威應(yīng)扮演主導者的角色。在實踐中，駐村第一書記已有“輔助者”的意識和認知，但部分強勢嵌入的駐村第一書記表現(xiàn)出了實質(zhì)性的權(quán)威替代。因此，在明晰定位的基礎(chǔ)上，需要進一步明確不同角色的分工，以具體的職責權(quán)限規(guī)定防止產(chǎn)生“名實分離”的現(xiàn)象，如涉及建強基層黨組織和村域經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)需要駐村第一書記主發(fā)力；在爭取發(fā)展項目等事項上，駐村第一書記應(yīng)擔當“主外”責任；行政性村務(wù)管理、村情民意摸排等“主內(nèi)”任務(wù)應(yīng)以“村兩委”為主導，駐村第一書記輔助參與，防止駐村第一書記對“村兩委”本土權(quán)威的擠占。高效的合作還要以優(yōu)勢互促為推力，涇渭分明的分工在實踐中是不存在的，駐村第一書記與“村兩委”的互動應(yīng)在清晰定位和明確分工的基礎(chǔ)上互幫互助。駐村第一書記通過“引進來”和“走出去”幫助“村兩委”開闊眼界、學習新理念新方式，在基層群眾工作中向“村兩委”學習經(jīng)驗；“村兩委”也要轉(zhuǎn)變觀念，將駐村第一書記視為有力的幫手，積極尋求與駐村第一書記的高效合作，主動利用自身本土資源幫助駐村第一書記融入村集體，從而幫助駐村第一書記調(diào)適雙重代理人角色，并促進構(gòu)建理想的雙軌治理格局。

（三）配套制度完善：保障性提升治理效能

在消解人與社會結(jié)構(gòu)互動困境的過程中，從激勵考核和溝通交流兩方面完善相關(guān)配套制度保障駐村第一書記嵌入是雙軌治理效能提升的重要一環(huán)。駐村第一書記對鄉(xiāng)村的促進作用是多維度的，針對駐村第一書記績效的考核也應(yīng)是全面的，在實踐中應(yīng)加快構(gòu)建主體多元、指標多樣、過程與結(jié)果并重、獎懲分明的績效考核制度，使績效考核結(jié)果能真實有效地衡量駐村第一書記的貢獻。駐村第一書記本人在一定程度上也是理性經(jīng)濟人，駐村第一書記遠離熟悉的生活和工作環(huán)境來到村社奉獻青春，一方面是受其追求理想、實現(xiàn)人生價值等內(nèi)生動力驅(qū)使，另一方面也是期望在廣闊的鄉(xiāng)村舞臺上有一番作為，能夠為自己的職業(yè)生涯添彩。由此，在考核有效的基礎(chǔ)上，應(yīng)優(yōu)化保障駐村第一書記權(quán)益的激勵制度，通過補貼交通費、安置費，根據(jù)貢獻程度設(shè)置針對性晉升通道等物質(zhì)激勵手段與通報表揚、授予獎?wù)碌染窦钍侄蜗嘟Y(jié)合的方式，增強駐村第一書記群體的獲得感和成就感，激發(fā)駐村第一書記的積極性和主動性。從制度設(shè)計出發(fā)，國家政策與群眾利益是同心同向的，國家派駐村第一書記入駐鄉(xiāng)村，期望駐村第一書記發(fā)揮連接國家和基層鄉(xiāng)土社會的“橋梁”作用，駐村第一書記既要對上負責也要對下服務(wù)，暢通的溝通機制對于爭取村民信任和落實國家政策的同步進行具有重要作用。因此，在實踐中駐村第一書記應(yīng)發(fā)揮協(xié)商民主的積極作用，以入戶走訪、村民大會為契機充分聽取村民的意見和建議，積極為群眾解決實際困難。上級政府和派出單位要借助巡察和談話的機會，傾聽駐村第一書記對于鄉(xiāng)村治理、“三農(nóng)”工作等的建議，及時為駐村第一書記開展工作提供必要支持。同時，駐村第一書記也應(yīng)常常向上反饋群眾呼聲、向下代表國家傳達信息和關(guān)懷，促進駐村第一書記國家政權(quán)代表和村民利益代理人雙重角色的融合，以期達成制度設(shè)計的理想效果。