施思

（浙江省職工服務中心，浙江 杭州 310000）

一、引言

隨著新《政府會計制度》的全面推行和預算績效管理工作的開展，預算管理已成為構建內(nèi)部控制體系、提升政府治理水平的關鍵環(huán)節(jié)，事業(yè)單位正按照相關法律法規(guī)加強對預算管理體系的管理?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位對財政資金的使用情況已有相關的管理流程，其中風險情況處于可控制范圍內(nèi)，但許多事業(yè)單位財政預算僅僅依靠政府下達的各項標準流程，并未根據(jù)自身發(fā)展需求改善管理手段，所以不適應經(jīng)濟發(fā)展狀況，導致部分項目預算編制和執(zhí)行情況缺乏實踐基礎。只有建立健全的預算管理績效評價制度，才能使各種經(jīng)濟活動的預算編制、執(zhí)行和評價工作更加科學化、條理化，事業(yè)單位的工作執(zhí)行率、各項控制措施才能有效提高、落地，以此加快事業(yè)單位各項制度標準化，保障管理制度高效執(zhí)行，推進事業(yè)單位與社會經(jīng)濟共同發(fā)展。

二、預算管理與績效評價的意義

從現(xiàn)階段事業(yè)單位預算管理執(zhí)行情況來看，推進全面預算管理，依靠績效管理方式，可以促使事業(yè)單位發(fā)展經(jīng)濟活動獲得較大成果。預算管理與績效評價在事業(yè)單位中的意義主要有三點。

首先，推進預算編制合理化進程。針對事業(yè)單位發(fā)展的績效要求，設定預算目標和程序，提高事業(yè)單位的經(jīng)營效能，幫助單位準確地尋找和制訂最優(yōu)的方案，助力單位資源利用率不斷提高，保證事業(yè)單位各項服務功能得到充分發(fā)揮。在預算編制過程中對審計工作進行監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)問題，確保預算編制合理化。通過對預算人員職業(yè)素質(zhì)的評價，可以促進預算管理的有效性和科學性共同提升。

其次，加大對預算執(zhí)行的約束力度。一般情況下，預算編制人員不是執(zhí)行者，很容易導致預算編制與實施脫節(jié)，甚至產(chǎn)生重大偏離現(xiàn)象，導致資金挪用等問題。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的原因是財政資金預算執(zhí)行力度不大。通過實施預算績效管理，可以有效解決這些問題，對預算的評價、執(zhí)行進行動態(tài)考察，對預算資金進行動態(tài)監(jiān)控，從而保證預算的順利實施。

最后，提升財政資金使用效率。在預算管理的實踐過程中，將資金運用和管理貫穿于全過程，這對提高單位經(jīng)營效率和資產(chǎn)使用效率具有十分重要的現(xiàn)實意義。通過對資金使用的全過程進行預算管理與量化考核，可以有效提高資金使用效率［1］。制定預算環(huán)節(jié)，實施目標管理，減少無效預算執(zhí)行；通過績效管理，對資金流動進行監(jiān)測，及時糾正績效執(zhí)行與目標的偏離問題，從而保證單位資金效益最大化。

三、事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀與問題

（一）預算管理制度缺失

隨著我國財政體制改革持續(xù)深入、預算管理不斷改革、預算公開等制度的全面實施，管理好財政資金的使用效益，滿足改革需求，依據(jù)事業(yè)單位管理現(xiàn)狀，改進預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及績效管理等工作，已經(jīng)成為事業(yè)單位健全預算管理體系和管理模式的新要求?，F(xiàn)階段，我國事業(yè)單位預算管理缺乏相關制度體系，缺乏對預算的組織與責任的描述，多數(shù)是由會計、審計等部門來代為執(zhí)行和承擔責任，導致預算執(zhí)行管理責任主體與執(zhí)行效果產(chǎn)生偏差。同時，預算編制環(huán)節(jié)缺乏健全的編制體系，預算績效監(jiān)督等體系缺乏健全的規(guī)章制度。許多事業(yè)單位預算管理并未依據(jù)業(yè)務特點來建立預算制度，導致在實施過程中，預算制度編制較為粗放造成預算內(nèi)容的缺失，嚴重影響了預算執(zhí)行效果，無法發(fā)揮預算管理的積極作用。

（二）預算意識制約預算控制力

良好的預算意識可以提升預算管理執(zhí)行中的管理能力和執(zhí)行效益，有助于事業(yè)單位的業(yè)務開展環(huán)節(jié)得到及時的財務監(jiān)督，避免財務舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，使單位財政資金得到有效利用，提高公共職能服務水平。但是，由于諸多因素的制約，目前許多事業(yè)單位的預算意識、風險控制意識不強，預算控制不夠嚴密，預算缺乏剛性，缺乏全口徑和全過程預算管理思想。事業(yè)單位的預算管理和績效評價的核心問題是財政活動與經(jīng)費的管理，而其實施的關鍵在于單位領導、各部門以及內(nèi)部人員的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

目前，許多事業(yè)單位內(nèi)部預算管理意識薄弱，相關職能部門對預算的認識有待深化，尤其是業(yè)務部門對財務預算管理的認識不深，認為預算管理是財務部門的任務，自身對預算編制的參與度較低，認為預算管理并非業(yè)務部門的工作職能。另外，一些單位在預算管理中存在預算執(zhí)行不力的情況，且預算編制不規(guī)范，沒有按照規(guī)定制度進行，對預算支出等環(huán)節(jié)隨意調(diào)整，產(chǎn)生無預算支出、超預算支出等現(xiàn)象，導致整個預算管理過程比較無序。

（三）預算績效評價機制不健全

事業(yè)單位預算績效評價機制不健全主要體現(xiàn)在預算績效評價組織缺失、預算績效目標設置不合理、預算績效評價體系缺乏邏輯性、預算績效監(jiān)督缺乏有效性四個方面。

1.預算績效評價組織缺失

預算績效評價作為一種及時反饋預算執(zhí)行效果、問題以及為預算執(zhí)行優(yōu)化提供建議的手段，各地在陸續(xù)實施的同時，逐步建立了對預算績效評價的管理體系。一般情況下，事業(yè)單位的預算以財政為主導，業(yè)務部門的職能是制定績效目標并進行跟蹤和評估。“三定方案”明確了單位各部門的工作責任，常規(guī)工作通過歸口落實到相關部門，性質(zhì)復雜的工作則缺乏歸口管理，導致預算編制與主體不一致，造成經(jīng)濟利益相關數(shù)據(jù)失真，進而產(chǎn)生嚴重的內(nèi)控風險。

2.預算績效目標設置不合理

事業(yè)單位預算績效目標一般按照申請人自身的編制來確定，在制定績效目標時，要考慮到項目前期支出和后期效益。在制定預算目標的過程中，要依據(jù)績效指標規(guī)定來進行內(nèi)部編制，遵循編制制度提出預算資金。許多事業(yè)單位在制定績效目標環(huán)節(jié)中缺少相對完善的指標評估系統(tǒng)，對目標的量化研究不夠細致。部分事業(yè)單位在年初預算方案中，沒有對項目進行監(jiān)督和引導，沒有按照績效水平來確定績效指標，也沒有對資金分配的實際情況進行明確的階段性評價，這就導致績效目標偏離實際現(xiàn)狀，最終產(chǎn)生執(zhí)行效果偏離，無法達到預期目標。

3.預算績效評價體系缺乏邏輯性

預算績效評價指標是一種精細化的預算目標評估方法，通過對預算執(zhí)行、預算調(diào)整等指標的量化評估，達到提高預算使用質(zhì)量和優(yōu)化資源配置的目的。目前，事業(yè)單位受到工作慣性因素的影響，在人才考核系統(tǒng)中僅僅注重對人員進行基本評估，而不涉及預算績效評價，在業(yè)務開展過程中缺少評價體系，導致預算執(zhí)行控制成為一紙空談，無法落到實處［2］。

4.預算績效監(jiān)督缺乏有效性

預算監(jiān)督是預算得到執(zhí)行落實的基本保障，也是開展預算評價的關鍵因素，執(zhí)行監(jiān)督能夠保證事業(yè)單位有序科學地開展經(jīng)濟活動，提升單位經(jīng)濟運行質(zhì)量。我國許多事業(yè)單位設有監(jiān)察崗位，但由于人員配備少、專業(yè)能力不足等，預算編制人員工作壓力過大，既要對基本預算執(zhí)行工作環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，又要執(zhí)行審計職能，難以保證內(nèi)審項目的獨立性，所出具的內(nèi)審報告缺乏說服力，難以對內(nèi)控運行流程進行有效監(jiān)督。此外，財政部門、第三方機構等外部監(jiān)管機構，其監(jiān)管的頻次低、覆蓋面小、資源有限等，也不能發(fā)揮全面監(jiān)管的作用。

四、事業(yè)單位預算管理與績效評價優(yōu)化策略

（一）完善預算管理體系

事業(yè)單位完善預算管理體系須從兩個方面進行。

1.強化預算組織管理

事業(yè)單位要細化預算管理職能，設立預算管理決策機構、管理工作機構、管理實施機構，明確相關管理職能。明確預算管理各個環(huán)節(jié)中決策機構、財務部門、歸口部門和業(yè)務部門的職責。構建預算平衡和問詢機制，明確劃分各部門的預算需求，同時就其預算和經(jīng)營計劃提出修正建議，并在正式上線后，確定年度預算目標的調(diào)整建議［3］。根據(jù)預算管理制度，細化項目內(nèi)容分類，保障執(zhí)行過程中遵循分事行權、分級授權的原則。

2.確定編制執(zhí)行依據(jù)

事業(yè)單位要根據(jù)自身經(jīng)營特點，細化預算編制、調(diào)整和追加的歸口審查。在預算編制方面，落實單位內(nèi)部各部門的預算責任，采取有效措施保證預算的正確性，在內(nèi)部職能部門之間建立合作共享協(xié)調(diào)機制，不同部門劃分不同項目，加強內(nèi)部審計監(jiān)督執(zhí)行，針對各部門提出的預算計劃，按照“三重一大”的規(guī)定進行審批，并由財務部門核查，歸口管理部門負責職責范圍內(nèi)的主營業(yè)務的審查核算工作，例如項目合理性、資金限額合理性，財務部門則主要負責審查預算建議數(shù)量是否符合要求。

（二）強調(diào)對預算執(zhí)行過程的控制

針對需要分級審查的經(jīng)營項目，由業(yè)務部門在規(guī)定的預算指標內(nèi)提交申請表，未經(jīng)過相應級別審查的，不能提交實施申請。如預算執(zhí)行的申請限額或項目超出了本單位的可執(zhí)行預算，業(yè)務部門應按規(guī)定程序進行追加預算調(diào)整，并經(jīng)批準后，才能辦理有關手續(xù)。在預算執(zhí)行中，預算執(zhí)行部門要定期進行自我檢查，發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，并對問題進行分析，定期編制預算執(zhí)行報告，為預算執(zhí)行部門全面掌握預算執(zhí)行情況提供數(shù)據(jù)依據(jù)，為預算執(zhí)行動態(tài)管控和調(diào)整預算執(zhí)行提供決策支持。

（三）確定預算績效目標

運用績效管理工具，改進預算管理方法，樹立績效目標，為實現(xiàn)績效考核目標提供強有力的支撐。確定績效考核目標時，既要考慮到實現(xiàn)預期結果，又要考慮到滿足服務對象的需求，使其達到最大限度的可量化，從而為落實預算績效執(zhí)行提供基礎條件。另外，編制績效目標的計劃與方案，要落實在實踐基礎上，全面掌握預算績效的執(zhí)行全過程，及時給出準確的評價結果。

（四）建立預算績效評價體系

事業(yè)單位建立預算績效評價體系，要設立單獨的監(jiān)督考核部門，由與內(nèi)部控制統(tǒng)一的管理層負責，確保監(jiān)督職能的獨立有效性。要定期開展預算績效管理的監(jiān)督評估工作，發(fā)現(xiàn)績效評價體系的漏洞，及時改進，強化績效評價的及時性。此外，要實現(xiàn)預算執(zhí)行過程的透明化，公開信息范圍、內(nèi)容及方法，對資金進行合理分類，保證預算資金信息公開。要加強與國家審計、監(jiān)察等監(jiān)督部門的交流，適當采取第三方機構合作方式，共同發(fā)揮監(jiān)督職能，全面合理推進事業(yè)單位預算績效評價體系的建設，以此提高財政資金收支活動的經(jīng)濟效益，不斷強化單位預算管理職能。

（五）充分利用績效評價結果

一是加強對預算績效管理的考評，把管委會所屬部門、下屬單位的績效考評結果納入管委會年終績效考評范疇，以考促改，全面提升預算績效管理的組織化程度。二是將考核結果作為今后年度預算編制工作的重要參考，調(diào)整或取消考核中預算執(zhí)行率低、資金使用效益低、問題多等的項目，在編制本年度預算時相應調(diào)減項目預算；對已經(jīng)完成或取消的閑置資金，由財政統(tǒng)一調(diào)撥，并將其盤活。對于績效考核結果中出現(xiàn)的問題，要求有關單位和部門及時進行整改，以保證經(jīng)費的合理使用。

（六）加大信息化建設力度

從實施預算管理和績效評價管理的要求出發(fā)，加強信息化建設，為各項工作的開展提供強有力的技術支撐，具有重要現(xiàn)實意義。在實際操作中，要根據(jù)前期調(diào)研、有關規(guī)定等，針對工程特點，運用信息化技術建立信息化工作平臺，為預算編制工作的高效完成提供有力支持。在會計核算上，采用集中式會計系統(tǒng)，從付款系統(tǒng)中產(chǎn)生相應的憑證，并將所有的收入資料輸入總賬，從而保障會計核算的獨立性，實現(xiàn)跨年度、跨單位、跨賬套的會計數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計、分析。另外，加大信息化建設力度，在系統(tǒng)中加入動態(tài)監(jiān)測功能，能夠?qū)Ω鱾€業(yè)務系統(tǒng)進行動態(tài)的數(shù)據(jù)采集，還能對財務、資產(chǎn)等進行全面的監(jiān)測。

（七）推動預算信息公開

在預算管理和績效評價工作中，要大力推進信息披露，同時要根據(jù)單位的實際情況，采取相應的措施和方法。具體可通過以下三點推動預算信息公開。首先，建立健全預算賬戶體系，按照項目的相關職能科學地設定預算賬戶和內(nèi)容，確定經(jīng)費支出的具體方向和經(jīng)濟類別，明確說明人員工資、設備采購等費用，提高信息公開度；其次，將績效指標設置與預算審核相結合，真正發(fā)揮監(jiān)督的價值和功能，組織審計、財務等專業(yè)人才，協(xié)助開展單位收入和支出的預算審核，并將審核結果上報有關部門，以提高信息質(zhì)量，保證信息的真實性、準確性；最后，從法律層面界定政府財政預算公開的內(nèi)容和方法，規(guī)范預算披露的時限、范圍，全面把握披露的細節(jié)，提高信息披露的效率。

五、結語

健全預算管理體系是提高事業(yè)單位財政資金效益的重要途徑。新時期背景下，財政體制改革的不斷深化，對事業(yè)單位預算管理提出了新要求。基于此，事業(yè)單位須明確自身預算管理及績效評價的薄弱環(huán)節(jié)，不斷理清自身業(yè)務內(nèi)容，配合政策做好改革工作，提高預算編制水平和預算執(zhí)行質(zhì)量，并主動向社會公布預算管理信息，接受國家和社會的審核監(jiān)督，以此實現(xiàn)管理效率與財務效益的共同提高，促進事業(yè)單位的資產(chǎn)效益得到全面提升。