王玲玲 青島西海岸新區(qū)財(cái)政局

引言

《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》的出臺進(jìn)一步加快了我國預(yù)算管理體制改革，從制度層面加大預(yù)算和績效管理力度，為提高預(yù)算管理水平奠定基礎(chǔ)。隨著預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，其在制度落實(shí)、層級銜接、動態(tài)監(jiān)督等方面均發(fā)揮出十分關(guān)鍵的作用。一方面，預(yù)算管理一體化背景下對提高預(yù)算績效起到積極作用；另一方面，可通過完善制度建設(shè)促進(jìn)資源優(yōu)化配置，為全面預(yù)算績效管理效能的提升提供保障。

一、預(yù)算管理一體化與全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與關(guān)系

（一）內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化是推動預(yù)算制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重要舉措，相關(guān)內(nèi)容的落實(shí)有效實(shí)現(xiàn)了制度層面與技術(shù)層面的有機(jī)結(jié)合，并將系統(tǒng)化思維融入預(yù)算管理業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。在此期間，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，對預(yù)算單位預(yù)算編制、會計(jì)核算、資金支付等各環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，不僅有助于提升工作標(biāo)準(zhǔn)化與自動化水平，還可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過程動態(tài)控制，帶動資金使用效益與預(yù)算管理現(xiàn)代化水平的提升。

全面預(yù)算績效管理指的是將績效理念融入預(yù)算工作中，構(gòu)建全方位、多角度的動態(tài)預(yù)算績效管理體系，以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資源的優(yōu)化配置。全面預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)實(shí)施對象從項(xiàng)目支出向整體支出的轉(zhuǎn)變，對各環(huán)節(jié)預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并通過“事前評價(jià)、事中監(jiān)控、事后評價(jià)”的形式來構(gòu)建預(yù)算績效的閉環(huán)管理模式，并實(shí)現(xiàn)對評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。

（二）關(guān)系

就二者的關(guān)系來看，預(yù)算管理一體化是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中預(yù)算編制、執(zhí)行等模塊可為全面預(yù)算績效管理提供保障，有效滿足事前、事中、事后的多元工作需求，實(shí)現(xiàn)資金、項(xiàng)目、績效的統(tǒng)一管理[1]。

在預(yù)算管理一體化背景下，可以有效對預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)整閉環(huán)管理。在此期間，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金收付、會計(jì)核算等在內(nèi)的預(yù)算流程可實(shí)現(xiàn)無縫銜接，滿足預(yù)算全過程一體化需求。而且預(yù)算管理一體化的實(shí)施還做到以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目形式進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，轉(zhuǎn)變了以往的預(yù)算申報(bào)形式，大大提升了項(xiàng)目支出與責(zé)任劃分的明確性，更好地對項(xiàng)目績效進(jìn)行追蹤管理[2]。與此同時(shí)，隨著預(yù)算管理一體化的實(shí)施，預(yù)算績效管理作為全面績效管理的重要組成部分增強(qiáng)了對績效目標(biāo)的關(guān)注。通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有助于對預(yù)算單位及部門進(jìn)行績效跟蹤，真正意義上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的深度融合。

二、預(yù)算管理一體化背景下實(shí)施全面預(yù)算績效管理的難點(diǎn)

（一）多部門監(jiān)管對項(xiàng)目工作效能的影響

在實(shí)際落實(shí)項(xiàng)目期間，往往存在同一項(xiàng)目受多部門監(jiān)管的情況，這對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用也提出挑戰(zhàn)。面對多個(gè)監(jiān)管部門，當(dāng)前的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并不能實(shí)現(xiàn)各部門之間的有效聯(lián)通，例如在實(shí)施信息化項(xiàng)目期間，需要先經(jīng)過相應(yīng)分管部門審批，再納入財(cái)政預(yù)算中，這也導(dǎo)致一定問題的出現(xiàn)。一是各部門之間的溝通不足且溝通成本較高，難以有效提升工作績效；二是相應(yīng)分管部門審批期間由于預(yù)算單位材料申報(bào)情況的不同導(dǎo)致審批的流程與標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。對于預(yù)算管理流程來說，需要以相對統(tǒng)一的格式來進(jìn)行績效目標(biāo)申報(bào)，同時(shí)以績效目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行績效跟蹤與考核評估。若預(yù)算單位申報(bào)的格式與內(nèi)容不同，將會提高后續(xù)考評等環(huán)節(jié)的難度，在必要情況下需對項(xiàng)目內(nèi)容重復(fù)申報(bào)多次，對工程成效的提升也造成不利影響。

（二）預(yù)算執(zhí)行控制有待完善

通常情況下，受到部門職能與性質(zhì)的影響，預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門大多將關(guān)注重點(diǎn)放在收支管理以及預(yù)算執(zhí)行方面，一定程度上忽略了項(xiàng)目執(zhí)行過程中績效與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差。項(xiàng)目管理部門在對項(xiàng)目執(zhí)行績效進(jìn)行檢查時(shí)難以及時(shí)獲取有關(guān)信息，項(xiàng)目管理系統(tǒng)同預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之間不能實(shí)現(xiàn)有效銜接。這導(dǎo)致部門之間的信息共享效率降低，不能對績效與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差展開系統(tǒng)分析?，F(xiàn)階段，預(yù)算單位績效監(jiān)控大多停留在淺層數(shù)據(jù)匯總上，無法對后續(xù)的決策環(huán)節(jié)提供有力支持。

（三）預(yù)算績效管理隊(duì)伍人才稀缺

當(dāng)前，預(yù)算績效管理隊(duì)伍存在專業(yè)人才不足、管理人員不專業(yè)等問題。首先，部分管理人員并沒有樹立起專業(yè)的全面預(yù)算績效管理意識，將績效管理僅作為工作中的一個(gè)環(huán)節(jié)，認(rèn)為僅按照工作流程例行公事即可滿足要求，缺少對預(yù)算績效管理同項(xiàng)目發(fā)展聯(lián)系的把控，從而忽視了預(yù)算績效管理的根本所在。其次，很多預(yù)算績效管理崗位均是由財(cái)務(wù)管理人員兼任，財(cái)務(wù)人員對項(xiàng)目本身了解不足，加上其工作繁忙，很難有精力再學(xué)習(xí)其他方面的專業(yè)知識，導(dǎo)致預(yù)算績效管理不合理。最后，預(yù)算績效管理人員對績效管理流程的了解不足，績效目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)定存在合理性、可行性、可衡量性不強(qiáng)的問題，相應(yīng)的績效考評標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足項(xiàng)目需求，從而限制了全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)。

（四）績效考評制度約束方面存在欠缺

制度文件是實(shí)施全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，為相關(guān)管理活動的開展提供制度層面的支持。然而對于績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來說，并沒有落實(shí)明確的制度規(guī)定。首先，缺少明確的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到績效目標(biāo)設(shè)定及完成情況；其次，針對績效評價(jià)結(jié)果缺少配套的獎懲制度，進(jìn)而對預(yù)算單位難以起到足夠的激勵與約束作用；最后，績效考核評價(jià)同資源配置的聯(lián)系不緊密，預(yù)算單位難以確定明確的績效管理責(zé)任主體，限制其開展預(yù)算績效管理的主動性，導(dǎo)致績效管理成效參差不齊。

（五）預(yù)算與績效管理有待進(jìn)一步融合

全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了預(yù)算與績效之間的聯(lián)系，特別是在預(yù)算管理一體化背景下，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算與績效管理的融合。然而在此過程中，還需要關(guān)注到以下幾方面要點(diǎn)：首先，預(yù)算管理體系與績效管理體系仍有待完善，預(yù)算管理會受到預(yù)算編制不充分、項(xiàng)目支出不合理等因素的影響；而績效管理則存在績效目標(biāo)不達(dá)標(biāo)、監(jiān)控不到位等問題，這都會影響到二者的融合進(jìn)程[3]。其次，即使預(yù)算與績效管理在流程上實(shí)現(xiàn)了一體化，但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍存在“先后”與“輕重”之分，部門往往更關(guān)注預(yù)算編制，而將績效管理視為預(yù)算管理的附屬任務(wù)。在這樣的情況下，將直接影響到相關(guān)工作的推進(jìn)，同時(shí)存在項(xiàng)目預(yù)算與績效目標(biāo)編制聯(lián)系不緊密的問題。最后，上述問題的本質(zhì)在預(yù)算與績效管理缺少完善的關(guān)聯(lián)機(jī)制，隨著預(yù)算管理一體化的落實(shí)，將進(jìn)一步加深二者在流程與內(nèi)容上的聯(lián)系，構(gòu)建相應(yīng)的掛鉤機(jī)制，同時(shí)引入信息化手段來為數(shù)據(jù)共享提供支持。

三、預(yù)算管理一體化背景下全面預(yù)算績效管理的優(yōu)化措施

（一）基于預(yù)算流程實(shí)現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)聚集

多部門對統(tǒng)一項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管往往會降低項(xiàng)目申報(bào)、績效跟蹤等環(huán)節(jié)的效率，受到部門之間溝通不暢的影響，還會造成不必要的重復(fù)工作。針對這樣的情況，可以以預(yù)算流程為基礎(chǔ)，對與之相關(guān)的預(yù)算業(yè)務(wù)進(jìn)行聚集，并對業(yè)務(wù)類型進(jìn)行合理統(tǒng)籌。隨著預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，還可以構(gòu)建相應(yīng)的關(guān)聯(lián)板塊，圍繞預(yù)算主線對不同分支的業(yè)務(wù)審批部門進(jìn)行分配。在此過程中，應(yīng)保證預(yù)算審批、項(xiàng)目執(zhí)行、績效考評各個(gè)環(huán)節(jié)采用統(tǒng)一的格式模板與審批流程，最大限度上提升整體操作的便捷性與公開性。通過這樣的形式可以有效將縱深業(yè)務(wù)處理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交瘜幽Ｊ?，大大提高了各部門之間的溝通效率，并起到相互促進(jìn)、相互制約的作用，促進(jìn)全面預(yù)算績效管理水平的提升。

（二）構(gòu)建完善的全過程預(yù)算管理框架

全過程預(yù)算管理通過事前評價(jià)、事中監(jiān)控、事后評價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用來有效實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效的閉環(huán)管理，為提升預(yù)算績效管理成效，控制績效與預(yù)期目標(biāo)之間的差距，需要對各環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化與完善。（1）事前績效評估。這一環(huán)節(jié)應(yīng)從源頭把好關(guān)，對財(cái)政資金支出、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目庫納入等流程進(jìn)行有效把控。在預(yù)算管理一體化背景下，要想進(jìn)一步提升全面實(shí)施預(yù)算績效管理成效，就需要嚴(yán)格把控績效關(guān)口，對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、可行性等進(jìn)行綜合評估。（2）事中績效監(jiān)控。這一環(huán)節(jié)應(yīng)對預(yù)算與績效實(shí)施雙重監(jiān)控，以項(xiàng)目的特點(diǎn)與實(shí)際執(zhí)行情況確定績效監(jiān)控指標(biāo)體系，通過定量分析與定性分析相結(jié)合的方式來對預(yù)算執(zhí)行、資金管理、使用效益等進(jìn)行評估審核，以實(shí)現(xiàn)評估質(zhì)量的提升[4]。例如，上半年一二季度對績效目標(biāo)實(shí)施以提示作用為主的監(jiān)控；三季度實(shí)施以調(diào)整處置為主的監(jiān)控；四季度實(shí)施以督促完成預(yù)算績效目標(biāo)的監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步開展相應(yīng)的預(yù)算審核工作，提高其精準(zhǔn)性和科學(xué)性。（3）事后績效評價(jià)。在完成績效評價(jià)后，應(yīng)強(qiáng)化對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將預(yù)算安排同績效評價(jià)結(jié)果聯(lián)系起來，并執(zhí)行有針對性的劃分等級。值得注意的是，對于其中成效不顯、依據(jù)不充分、無效的項(xiàng)目進(jìn)行予以取消。與此同時(shí)，應(yīng)落實(shí)預(yù)算績效目標(biāo)前置機(jī)制，由預(yù)算申請部門進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定確?？冃е笜?biāo)和具體指標(biāo)的落實(shí)都可以圍繞中心工作開展。完成績效目標(biāo)的設(shè)定后，需要對其進(jìn)行審核，對于其中完整性、可行性不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行控制，隨后根據(jù)績效目標(biāo)需求安排支出，保證形成項(xiàng)目預(yù)算績效管理的良性循環(huán)。

（三）加大預(yù)算績效管理隊(duì)伍建設(shè)力度

預(yù)算績效管理人員是推進(jìn)全面預(yù)算績效管理的核心，因此應(yīng)提升其專業(yè)能力與綜合素質(zhì)。在此期間，應(yīng)組織相應(yīng)的人員培訓(xùn)和交流工作，引導(dǎo)其樹立正確的績效管理意識與觀念。培訓(xùn)工作的開展應(yīng)做到與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢，將預(yù)算績效管理工作與預(yù)算單位職能聯(lián)系起來，促進(jìn)管理人員同預(yù)算單位的共同發(fā)展。預(yù)算績效管理涉及資金收付管理、業(yè)務(wù)落實(shí)、目標(biāo)督促等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)而有必要建設(shè)一支理論知識與業(yè)務(wù)能力儲備過硬的專業(yè)預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍，提升績效目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性與可行性，為全面預(yù)算績效管理提供人才支持。值得注意的是，預(yù)算績效管理人員在實(shí)施項(xiàng)目管理期間，還應(yīng)注重過程管理、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理的有機(jī)統(tǒng)一，包括立項(xiàng)申請、預(yù)算編制等各方面內(nèi)容，將關(guān)注重點(diǎn)從分配與投入轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的最大化[5]。除了專業(yè)財(cái)務(wù)知識以外，預(yù)算績效管理人員還應(yīng)增強(qiáng)對項(xiàng)目規(guī)律的了解，從而為全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)提供保障。

（四）強(qiáng)化對績效考評的制度約束

為加大對績效考評的約束力度，需要開展制度建設(shè)并落實(shí)配套的獎懲標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將績效評價(jià)結(jié)果同資源配置情況結(jié)合起來。以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，全方位加強(qiáng)全面績效管理。首先，應(yīng)設(shè)置明確的考評標(biāo)準(zhǔn)，加大對預(yù)算績效的考核力度。具體來看可以從以下幾方面入手：一是保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與客觀性，依據(jù)具體的績效目標(biāo)完成情況以及項(xiàng)目類型賦予分值，并將外部因素及不可抗力因素對考評結(jié)果的影響考慮其中，通過全程跟蹤的方式推進(jìn)績效評價(jià)工作。二是制定合理有效的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)，其中包括共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)。三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與行政治理的有機(jī)結(jié)合，形成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理的良性循環(huán)。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)對績效評價(jià)結(jié)果的充分利用，圍繞資源配置落實(shí)獎懲制度，例如針對優(yōu)秀項(xiàng)目給予資源傾斜等。通過發(fā)揮制度約束作用可以進(jìn)一步提升績效管理成效，為全面預(yù)算績效管理的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

（五）搭建預(yù)算績效一體化管理信息系統(tǒng)

預(yù)算管理一體化的落實(shí)需要以信息管理系統(tǒng)為輔助，最大限度上發(fā)揮出預(yù)算管理一體化的功能與作用，信息管理系統(tǒng)的構(gòu)建可以從以下幾方面展開。第一，引入匹配度更強(qiáng)的預(yù)算管理模式，將預(yù)算管理制度引入到預(yù)算績效一體化管理信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)制度層面與技術(shù)層面的有機(jī)結(jié)合。第二，針對預(yù)算收支情況構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算管理組織框架體系，通過信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)框架設(shè)計(jì)與績效管理。第三，在充分考慮項(xiàng)目全生命周期需求的基礎(chǔ)上對流程進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算評價(jià)等子模塊進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)更多關(guān)注到各個(gè)子模塊之間的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效閉環(huán)管理。第四，打破以往的管理屏障，引入多維度管理模式實(shí)現(xiàn)協(xié)同設(shè)計(jì)。以往預(yù)算單位在項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理之間往往存在一定屏障，預(yù)算管理一體化背景下應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，促進(jìn)信息整合與數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步加深預(yù)算管理與績效管理之間的聯(lián)系。第五，針對預(yù)算與績效管理落實(shí)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，提升數(shù)據(jù)信息的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，為信息管理系統(tǒng)的構(gòu)建打好基礎(chǔ)。其中，主要包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)等方面內(nèi)容，實(shí)施數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化有利于將原本獨(dú)立的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合，從而為后續(xù)應(yīng)用提供便利條件。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理一體化背景下，為全面預(yù)算績效管理指明了方向，將統(tǒng)一化的格式與規(guī)則融入其中，實(shí)現(xiàn)多部門、全流程的項(xiàng)目閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)管理成效與質(zhì)量的提升。面對當(dāng)前全面預(yù)算績效管理面臨的難點(diǎn)，需要進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算管理一體化優(yōu)勢，從業(yè)務(wù)管理、系統(tǒng)框架、人才隊(duì)伍建設(shè)、制度約束以及信息化建設(shè)等多方面入手，有效提升預(yù)算績效管理水平和執(zhí)行力，為項(xiàng)目推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。