陳雄飛

貴州省政府法制研究中心

全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，工作的基礎(chǔ)在基層?；鶎诱巧鐣?huì)治理的重要實(shí)施主體[1]，能否做到自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層治理，事關(guān)人民群眾對(duì)黨和政府的信任，要切實(shí)加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)，提高基層政府依法治理能力和服務(wù)水平，不斷提升人民群眾法治獲得感滿意度。

一、基層法治政府建設(shè)存在的突出問題

從調(diào)研了解情況看，自開展全國(guó)、全省法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)以來，基層法治政府建設(shè)取得了明顯成效，如：黨委政府更加重視法治政府建設(shè)；“關(guān)鍵少數(shù)”作用發(fā)揮進(jìn)一步增強(qiáng)；組織領(lǐng)導(dǎo)更加有力；基層基礎(chǔ)不斷夯實(shí)；制度機(jī)制相繼完善；政府職能有效履行；依法行政意識(shí)明顯提高等。然而，一些影響和制約基層法治政府建設(shè)的突出問題仍然存在，主要表現(xiàn)在：

一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)亟待提升。有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹法治思想不深入[2]，對(duì)法治政府建設(shè)認(rèn)識(shí)不深、重視不夠。片面追求發(fā)展速度和其他短期政績(jī)，認(rèn)為法治束縛手腳、程序影響效率，在土地及房屋征收領(lǐng)域，違反法定程序強(qiáng)制拆遷、先拆除后補(bǔ)償、先征收后補(bǔ)償?shù)冗`法問題突出。習(xí)慣運(yùn)用行政強(qiáng)制手段解決問題，結(jié)果是解決了一個(gè)問題又引發(fā)其他問題。有的地方開展領(lǐng)導(dǎo)干部述法走形式，沒有達(dá)到“紅紅臉、出出汗”的督促效果。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作中，為完成督查整改任務(wù)，不區(qū)分具體情形和群眾意愿采取“一刀切”做法，事后又不兌現(xiàn)政策承諾，損害基層政府公信力。誠(chéng)信政府建設(shè)仍需加強(qiáng)，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期間，一些地方和部門“新官不理舊賬”現(xiàn)象仍然存在。

二是縣鄉(xiāng)基層法治政府建設(shè)亟待深化。有的基層黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不明顯，人員力量薄弱，對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)工作統(tǒng)籌力度不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌法治建設(shè)具體機(jī)構(gòu)未普遍建立，縣鄉(xiāng)兩級(jí)法治政府建設(shè)協(xié)調(diào)銜接有待加強(qiáng)?；鶎铀痉ㄋ松偈露嗟木置鏇]有得到根本改變，成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作的突出短板，導(dǎo)致落實(shí)中央依法治國(guó)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》提出的“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)工作”的要求有較大差距。大多數(shù)行政機(jī)關(guān)敗訴案件發(fā)生在縣級(jí)，反映出基層一些單位依法行政意識(shí)不強(qiáng)。行政執(zhí)法全過程記錄制度作用沒有得到有效發(fā)揮。

三是基層違法行政問題仍然突出。違法行政被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院確認(rèn)違法現(xiàn)象仍較突出，部分市縣行政復(fù)議糾錯(cuò)率、行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率仍然較高。行政執(zhí)法違反法定程序情況仍然較為普遍[3]。有的行政處罰案件對(duì)當(dāng)事人身份認(rèn)定錯(cuò)誤，導(dǎo)致適用程序錯(cuò)誤；有的執(zhí)法機(jī)關(guān)平時(shí)不加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，出問題后搞“一刀切”執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法；有的地方在應(yīng)急管理中過度執(zhí)法侵害人民群眾合法權(quán)益。重大行政決策程序落實(shí)不到位；有的地方和部門引進(jìn)重大項(xiàng)目、簽訂重大合同不進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)過充分調(diào)查研究論證，或者沒有簽訂合同就先進(jìn)場(chǎng)施工，埋下糾紛隱患；有的地方基層政府和執(zhí)法部門在無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)且房屋拆遷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為中高風(fēng)險(xiǎn)的情況下，擅自采取強(qiáng)制拆遷措施，造成嚴(yán)重社會(huì)后果。

四是基層法治隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)?？h鄉(xiāng)基層普遍缺乏法律專業(yè)人才[4]。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有法律本科專業(yè)人員。一些法治建設(shè)任務(wù)較重的部門沒有單獨(dú)設(shè)置法規(guī)科（室），法制審核把關(guān)作用不明顯，行政復(fù)議應(yīng)訴、規(guī)范性文件合法性審核等專業(yè)性較強(qiáng)的工作難以有效開展；有的地方法治工作隊(duì)伍建設(shè)不能滿足形勢(shì)和任務(wù)要求，專職人員嚴(yán)重不足，多數(shù)工作人員身兼數(shù)職；有的縣（區(qū)）行政編制人員少，大量合同工協(xié)助執(zhí)法，執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高，容易引發(fā)執(zhí)法問題；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，“不作為”“亂作為”時(shí)有發(fā)生。

二、加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的建議

要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和法治思想，準(zhǔn)確把握新時(shí)代新征程全面推進(jìn)法治政府建設(shè)目標(biāo)要求，結(jié)合實(shí)際采取有效措施提升基層法治政府建設(shè)水平。

（一）把提高縣鄉(xiāng)干部隊(duì)伍法治素養(yǎng)作為當(dāng)務(wù)之急

一是梳理匯編鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員、縣級(jí)重點(diǎn)執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)法律法規(guī)及政策清單，明確重點(diǎn)學(xué)法范圍。持續(xù)開展大學(xué)習(xí)大練兵大比武活動(dòng)，不斷提高基層行政執(zhí)法人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)法律知識(shí)。市縣執(zhí)法部門制定執(zhí)法細(xì)則和工作指南，推廣“教科書式”執(zhí)法案例，為一線執(zhí)法人員提供操作性強(qiáng)的執(zhí)法指引。運(yùn)用“黔微普法”等學(xué)法考試平臺(tái)，分崗設(shè)置學(xué)法考試清單內(nèi)容，增強(qiáng)學(xué)法考試針對(duì)性、便利性、實(shí)效性。

二是完善黨政聯(lián)席會(huì)議集體學(xué)法制度，定期對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治專題教育培訓(xùn)，開展學(xué)習(xí)貫徹法治思想專題研討活動(dòng)。推廣鳳岡縣“三單一談話”制度，開展副科級(jí)以上基層領(lǐng)導(dǎo)干部任前法治談話，對(duì)照權(quán)力清單、責(zé)任清單、紅線清單，編制基層領(lǐng)導(dǎo)干部履行法治建設(shè)職責(zé)口袋書，制作張貼領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法基本守則，以時(shí)刻警醒領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職、帶頭示范。在干部提拔、職級(jí)晉升中安排法治知識(shí)測(cè)試，測(cè)試不合格的不予任命或延緩任命。針對(duì)在職領(lǐng)導(dǎo)干部探索每?jī)赡觊_展一次提升法治素養(yǎng)專題測(cè)試，對(duì)測(cè)試不合格的，視情作出崗位調(diào)整或降級(jí)處理，倒逼基層領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)法治修養(yǎng)。

三是貫徹落實(shí)新時(shí)代法治人才培養(yǎng)有關(guān)要求，鼓勵(lì)基層單位組織機(jī)關(guān)年輕干部參加全國(guó)統(tǒng)一法律職業(yè)資格考前培訓(xùn)，為基層干部參加學(xué)習(xí)考試、提升法律專業(yè)水平提供支持，鼓勵(lì)有條件的單位和法治工作任務(wù)重的單位，聘請(qǐng)師資力量集中授課，完善激勵(lì)機(jī)制，逐步壯大基層法治人才隊(duì)伍。

（二）加大基層法治政府建設(shè)推進(jìn)落實(shí)力度

一是市縣黨政主要負(fù)責(zé)同志要從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度，真正把加強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層法治政府建設(shè)工作抓實(shí)抓細(xì)，深入基層調(diào)研，涉及基層法治政府建設(shè)體制機(jī)制、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等重大關(guān)鍵問題要召開專題會(huì)議研究，對(duì)推進(jìn)落實(shí)情況要加強(qiáng)跟蹤督辦，確保真解決問題、解決真問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)納入地方治理總體格局重點(diǎn)抓好落實(shí)，建立健全推進(jìn)落實(shí)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要負(fù)責(zé)同志要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，將法治政府建設(shè)作為提高自身服務(wù)管理能力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高鄉(xiāng)村治理水平、確保一方平安的重要抓手，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。研究制定縣鄉(xiāng)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)清單，扎實(shí)組織開展市縣鄉(xiāng)三級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人年度述法，推動(dòng)法治建設(shè)履職情況真正成為考察使用干部的重要依據(jù)。

二是進(jìn)一步發(fā)揮依法治市、縣委員會(huì)作用，調(diào)整充實(shí)縣（區(qū)）黨委全面依法治縣（區(qū)）委員會(huì)組成人員，統(tǒng)籌使用政法編制資源，充實(shí)辦公室專門工作力量，切實(shí)推動(dòng)縣（區(qū)）黨委依法治縣（區(qū)）辦實(shí)體化運(yùn)行。特別是理順縣（區(qū)）黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間法治建設(shè)工作協(xié)調(diào)推進(jìn)關(guān)系。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)全覆蓋和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)職能，在繼續(xù)實(shí)行派駐體制的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府加大支持司法所全面履行推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)等主責(zé)主業(yè)，減少職能外日常事務(wù)工作安排。積極探索在人口相對(duì)較少、地域相近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），優(yōu)化整合司法所人員編制資源和職能職責(zé)，劃片區(qū)設(shè)置中心司法所，集中資源更好開展工作，推進(jìn)縣域內(nèi)法治政府建設(shè)水平整體提升和均衡發(fā)展。

（三）提高基層法治政府建設(shè)針對(duì)性

一是結(jié)合市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，分重點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，展現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣土咙c(diǎn)，確保法治建設(shè)始終成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。比如，市場(chǎng)主體多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，要加大嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重；資源開采豐富的地方，要加大安全生產(chǎn)領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管、應(yīng)急法治建設(shè)等指標(biāo)權(quán)重。

二是緊扣鄉(xiāng)村振興對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理并定期更新。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重大行政決策重大項(xiàng)目合法性審查、依法全面履行職能、公共服務(wù)供給便利化規(guī)范化、行政執(zhí)法規(guī)范化、矛盾糾紛多元化解、應(yīng)急處突能力建設(shè)、黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)等方面，探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)和主要目標(biāo)。通過延伸開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建和法治督察，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾法治建設(shè)獲得感滿意度。

三是建立并嚴(yán)格落實(shí)司法所主要負(fù)責(zé)人列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委會(huì)議或者黨政聯(lián)席會(huì)議等集體決策會(huì)議制度，重大決策作出前、重大項(xiàng)目合同簽訂前應(yīng)當(dāng)聽取司法所主要負(fù)責(zé)人意見，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）決策事項(xiàng)合法性審查全覆蓋。

（四）深化法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建

一是扎實(shí)做好法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，真正發(fā)揮示范創(chuàng)建對(duì)全省法治政府建設(shè)引領(lǐng)示范作用。建立示范創(chuàng)建命名“回頭看”和“摘牌”工作機(jī)制，適時(shí)開展前期已命名示范地區(qū)和示范項(xiàng)目“回頭看”工作，全面檢視法治政府創(chuàng)建成效，采取提醒、約談直至取消命名等方式，鞭策相關(guān)地方和部門持續(xù)抓好法治政府建設(shè)工作。

二是拓展延伸省級(jí)法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)，積極探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系、評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)或辦法。首批可重點(diǎn)針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道，力爭(zhēng)通過一段時(shí)期分批次推進(jìn)，在全省累計(jì)選樹命名100個(gè)左右法治政府建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），以示范創(chuàng)建帶動(dòng)縣（區(qū)）法治政府建設(shè)整體水平提升。

三是制定實(shí)施法治政府建設(shè)激勵(lì)機(jī)制，適時(shí)提請(qǐng)研究出臺(tái)法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)管理辦法，積極爭(zhēng)取將法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建納入全省高質(zhì)量考核加分項(xiàng)。借鑒云南、四川、廣西、山西等省做法，將開展法治政府建設(shè)表彰納入省委、省政府表彰活動(dòng)管理目錄，明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、實(shí)施程序，建議以省委、省政府名義或省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組名義，或以省人力資源社會(huì)保障廳、省司法廳名義，定期表彰一批先進(jìn)單位、先進(jìn)個(gè)人，支持市（州）依據(jù)規(guī)定在轄區(qū)內(nèi)開展法治政府建設(shè)表彰活動(dòng)，樹立先進(jìn)典型，營(yíng)造法治政府建設(shè)良好氛圍，不斷推動(dòng)法治政府建設(shè)取得新的更大成效。

（五）健全縣鄉(xiāng)基層法治政府建設(shè)保障體系

落實(shí)中央和省新時(shí)代法治人才培養(yǎng)有關(guān)要求，全面摸清行政執(zhí)法、法制審核、備案審查、公共法律服務(wù)、行政復(fù)議、行政立法等基層法治政府建設(shè)各板塊法治人才現(xiàn)狀，通過定向培養(yǎng)招錄、人才引進(jìn)、購(gòu)買服務(wù)等方式，分批次補(bǔ)齊法治人才短板。

加大干部交流力度，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部任職前到基層單位掛職試點(diǎn)，鼓勵(lì)法治素養(yǎng)好、具有法治工作經(jīng)歷或法學(xué)教育背景的優(yōu)秀年輕干部交流到下級(jí)單位任職，發(fā)揮“傳幫帶”作用。推動(dòng)在政府及部門班子中配備具有法治工作經(jīng)歷或法學(xué)教育背景的人員。

加大法治人才培養(yǎng)選聘力度，吸引法學(xué)專業(yè)大學(xué)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作，建立激勵(lì)機(jī)制，2年考核優(yōu)秀就地轉(zhuǎn)任事業(yè)編制或優(yōu)先報(bào)考其他基層公務(wù)員，吸引和留住優(yōu)秀人才。推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，統(tǒng)籌市縣行政執(zhí)法編制資源，開展市縣行政執(zhí)法人員編制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)劑試點(diǎn)，強(qiáng)化人員裝備保障，確保行政執(zhí)法權(quán)放得下、接得住、管得好。

鼓勵(lì)相關(guān)行政執(zhí)法部門探索新進(jìn)人員派駐縣鄉(xiāng)工作，與鄉(xiāng)村振興駐村幫扶有機(jī)銜接統(tǒng)一，到期輪換。狠抓司法所規(guī)范化建設(shè)，研究制定符合實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，努力打造一批司法所規(guī)范化建設(shè)樣板項(xiàng)目，充分發(fā)揮司法所在推進(jìn)基層法治建設(shè)中的重要作用。