吳崢嶸

(中共江蘇省委黨校,南京 210009)

我國(guó)人口老齡化日益加劇,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐漸成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),支持建設(shè)專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu),全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng),鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè),滿足不同層次的養(yǎng)老需求等是今后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)方向。政府前期的引導(dǎo)支持是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的關(guān)鍵條件,若該條件出現(xiàn)變動(dòng),將會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生直接影響。

當(dāng)前,我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著自我“造血”功能低下、人力資本短缺[1]等運(yùn)營(yíng)困境,引導(dǎo)其規(guī)范化、持續(xù)性、長(zhǎng)效化發(fā)展是亟待解決的重要問(wèn)題。就擺脫困境的路徑而言,有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)并提升政府監(jiān)管效率[2],落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策,支持社會(huì)資源投資[3]?；谝延醒芯?本研究借助資源依賴?yán)碚摲治鲳B(yǎng)老機(jī)構(gòu)在非均衡性環(huán)境下面臨的資源困境,并提出以超越資源依賴突破養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)困境。

1 資源依賴視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的要素

1.1 資源依賴?yán)碚摰暮诵囊x與研究視角

萌芽于20世紀(jì)40年代的資源依賴?yán)碚撌墙M織理論的重要分支,被廣泛應(yīng)用于組織關(guān)系的研究中。組織對(duì)外部資源必然存在依賴性,資源依賴根據(jù)其依賴程度與形式可分為共生依賴、非對(duì)稱依賴、競(jìng)爭(zhēng)依賴三種模式[4]。資源依賴視角下,環(huán)境是可以被組織塑造的內(nèi)生變量,當(dāng)環(huán)境中資源依賴出現(xiàn)狀況,組織會(huì)主動(dòng)采取各種策略以減少對(duì)外部環(huán)境的依賴與制約。大多學(xué)者建議組織通過(guò)實(shí)現(xiàn)資源自給自足或資源來(lái)源多元化來(lái)降低資源依賴性,從而提高自治性[5];也有學(xué)者從政府角度提出放寬對(duì)組織所需資源的控制,通過(guò)直接支持性政策、間接保障性政策和規(guī)范引導(dǎo)性政策創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境[6]。

1.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)需要的資源屬性及面臨的資源難題

合法性資源。任何組織的存在都需要資源與合法性的支撐[7],即源自政府的合法性支持,包括相關(guān)的法規(guī)政策。組織的生存空間依賴于法律政策對(duì)其活動(dòng)范圍的界定,如組織登記管理?xiàng)l例等。合法性資源包括制度合法性和社會(huì)合法性[8],前者是指登記注冊(cè)等合法化流程,后者是指來(lái)自社會(huì)公眾的認(rèn)同,特別是服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同。

資金資源。擁有一定資金是組織進(jìn)一步獲取人力資源、創(chuàng)新技術(shù)、拓展市場(chǎng)的重要物質(zhì)保證。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金資源來(lái)源包括服務(wù)性收費(fèi)、政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目、社會(huì)捐贈(zèng)等。部分服務(wù)機(jī)構(gòu)在政府補(bǔ)貼的條件下勉強(qiáng)生存,政府補(bǔ)貼縮減、購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的力度不足或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的爭(zhēng)取失利,則會(huì)面臨經(jīng)費(fèi)不足難題。

場(chǎng)地資源。場(chǎng)地資源由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獨(dú)自負(fù)擔(dān)會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高,使得優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。部分地區(qū)政府無(wú)償或低償為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供場(chǎng)地資源,一定程度上降低了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本,但無(wú)形中提高了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府和社區(qū)的依賴。

人力資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)對(duì)專業(yè)人員的要求較高,老人的日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理、心理咨詢、臨終關(guān)懷等均需要專業(yè)化人才的支撐。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的工作質(zhì)量直接影響著老年人對(duì)其服務(wù)的滿意度,當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中人力成本普遍不足,這限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

信息與項(xiàng)目資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需的信息資源目標(biāo)對(duì)象包括老年人和政府。實(shí)時(shí)了解老年人不同層次化和差別化的養(yǎng)老需求才能提供精準(zhǔn)服務(wù)。政府招標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的重要資源條件。

社會(huì)關(guān)系資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)關(guān)系資源包括其與政府、社會(huì)的關(guān)系質(zhì)量。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公眾的社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)為后者對(duì)機(jī)構(gòu)品牌的接受度、滿意度。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府間的關(guān)系能夠折射出后者對(duì)前者的信任程度、選擇可能、支持力度。社會(huì)關(guān)系維系良好的機(jī)構(gòu)更能獲得服務(wù)資格。

不同資源對(duì)不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要程度各不相同,各類資源對(duì)不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)值各異。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需的運(yùn)營(yíng)資源按其重要程度可分為基礎(chǔ)性資源和發(fā)展性資源:基礎(chǔ)性資源是決定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否正式進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)供給序列生存運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性資源,如合法性資源;發(fā)展性資源是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在生存的基礎(chǔ)上提升服務(wù)質(zhì)量、拓寬服務(wù)項(xiàng)目所需的資源要件,如服務(wù)機(jī)構(gòu)需要借助信息技術(shù)資源開(kāi)發(fā)智慧養(yǎng)老平臺(tái)?；A(chǔ)性資源與發(fā)展性資源之間的界限隨各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需而動(dòng)態(tài)變化;針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu),資金資源可以納入發(fā)展性資源,并不影響其生存;針對(duì)起步階段的新興非營(yíng)利組織,資金資源屬于基礎(chǔ)性資源。明確各類運(yùn)營(yíng)資源對(duì)自身的價(jià)值及重要性是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逆轉(zhuǎn)資源依賴?yán)Ь?、謀求可持續(xù)化運(yùn)營(yíng)的首要步驟。

2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)化運(yùn)營(yíng)面臨的資源困境

政府是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資源的主要提供者,兩者合作的理想狀態(tài)是基于資源互換共享的均衡性依賴關(guān)系;但實(shí)際上政府是資源分配與調(diào)控的決定性力量,兩者的資源依賴關(guān)系呈現(xiàn)非均衡性。社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位,而政府對(duì)社會(huì)組織的依賴則是錦上添花[9]。

2.1 政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源依賴的多向選擇性

隨著養(yǎng)老需求的多樣化、個(gè)性化及需求量的劇增,政府與社會(huì)分工合作提供養(yǎng)老服務(wù)已是必然趨勢(shì),政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依賴程度有所增強(qiáng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的形式參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中,其基本表征為雙方通過(guò)資源互換與共享實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),承擔(dān)了服務(wù)發(fā)包者、資金供給者、監(jiān)督管理者、績(jī)效評(píng)估者等角色,而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則扮演著服務(wù)提供者的角色。

政府雖然對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老公共服務(wù)的專業(yè)與技能產(chǎn)生依賴,但其依賴的供給主體較多,可替代性與可選擇性較強(qiáng),對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源依賴程度明顯較低。政府通過(guò)績(jī)效考核、監(jiān)管整治等方式成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者,這進(jìn)一步強(qiáng)化了兩者間資源依賴關(guān)系的非對(duì)稱性,增加了政府的話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府資源依賴的定向被動(dòng)性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府的資源依賴呈現(xiàn)出過(guò)度性、被動(dòng)性及非均衡性的特點(diǎn)。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)脫離政府扶持就無(wú)法生存發(fā)展,這注定了機(jī)構(gòu)發(fā)展初期對(duì)政府的依附性地位[10]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府資源的過(guò)度依賴反映在對(duì)資源依賴的程度上,包括資源重要性、資源控制權(quán)、資源控制的集中度[11]。從資源重要性來(lái)看,行政資源使政府在問(wèn)題的解決上更具權(quán)威性,如監(jiān)管職能[12]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需運(yùn)營(yíng)資源多數(shù)由政府掌握,如政府發(fā)放許可等,具有較強(qiáng)的不可替代性,因而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為獲取這些資源,需要在政府引導(dǎo)下活動(dòng)。

政府可以通過(guò)內(nèi)部化購(gòu)買(mǎi)策略、更換具體合作對(duì)象、調(diào)整購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金等方式對(duì)社會(huì)組織施加控制與影響[13]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)登記注冊(cè)、政府資金、行政體制等資源的高度單一性依賴使得其生存發(fā)展離不開(kāi)政府的扶持培育。政府利用特定的機(jī)制和策略營(yíng)造組織運(yùn)營(yíng)環(huán)境,從而達(dá)到對(duì)組織的運(yùn)作過(guò)程邏輯進(jìn)行植入性干預(yù)和調(diào)控的目的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府的過(guò)度性資源依賴還表現(xiàn)在對(duì)政府資金的依附上,大部分機(jī)構(gòu)需要政府補(bǔ)貼才能維持運(yùn)營(yíng)。

2.3 資源依賴導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展比例失衡

不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源稟賦及資源利用效率均存在差異,導(dǎo)致其成長(zhǎng)水平相差懸殊,誘發(fā)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的比例失衡。龍頭企業(yè)具有較強(qiáng)的社會(huì)資本,更容易獲取資源和政府支持,形成了馬太效應(yīng)。政府在選擇居家養(yǎng)老服務(wù)提供者時(shí)出于便利,傾向于沿襲之前的選擇,造成選擇依賴,從而陷入非競(jìng)爭(zhēng)性與指定導(dǎo)向的購(gòu)買(mǎi)合作模式困境,使一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接了相關(guān)項(xiàng)目業(yè)務(wù),積攢了先入為主的資源優(yōu)勢(shì),對(duì)政府人員、工作偏好等都有更深的了解,更容易獲得項(xiàng)目和資源,但也喪失在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的危機(jī)感,同時(shí)對(duì)其他沒(méi)機(jī)會(huì)加入的組織形成了非競(jìng)爭(zhēng)性的隱形不公。

3 突破可持續(xù)化運(yùn)營(yíng)困境的策略選擇

3.1 雙方層面:轉(zhuǎn)變意識(shí)

資源依賴?yán)碚搶⒄宛B(yǎng)老機(jī)構(gòu)置于對(duì)立非共生性的話語(yǔ)環(huán)境中。組織的生存是獲取周圍環(huán)境能量和資源的過(guò)程,任何組織都不能自給自足,必然對(duì)外部資源產(chǎn)生依賴,社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該是在事實(shí)基礎(chǔ)上如何突破資源依賴?yán)Ь?。?shí)現(xiàn)資源依賴轉(zhuǎn)換的突破口在于雙管齊下,既要鼓勵(lì)政府釋放對(duì)部分資源的控制,又要提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得資源的效率。

3.2 政府層面:放寬資源控制與改善資源供給并行

政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的資源依賴屬于共生性依賴關(guān)系而非競(jìng)爭(zhēng)性依賴關(guān)系,即相互需要與補(bǔ)充的命運(yùn)共同體。政府要重點(diǎn)保障基礎(chǔ)性資源,積極開(kāi)發(fā)發(fā)展性資源,通過(guò)適當(dāng)放寬資源控制和改善資源供給條件,營(yíng)造更獨(dú)立寬松的外部資源環(huán)境,為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多獲取外部資源的渠道。

一是合法性資源獲取便捷化。政府可適當(dāng)釋放合法性資源,改革審批登記制度,降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻,加強(qiáng)過(guò)程管理,對(duì)服務(wù)承接和供給的過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)估。優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度設(shè)計(jì),構(gòu)建與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間進(jìn)行資源交換的規(guī)則,及時(shí)公開(kāi)機(jī)構(gòu)服務(wù)供給信息,做好績(jī)效評(píng)估,通過(guò)成熟完備的法律和政策框架將雙方交易內(nèi)容和方式等置于制度體系內(nèi)。

二是資金資源供給差別化。政府的資金支持需要綜合衡量社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的承受能力、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴程度、政府對(duì)補(bǔ)貼支出的承受能力,并以服務(wù)內(nèi)容與對(duì)象作為依據(jù)。應(yīng)規(guī)范政府補(bǔ)貼發(fā)放流程,委托第三方組織評(píng)估運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)績(jī)效,將評(píng)估等級(jí)和補(bǔ)貼資金掛鉤。針對(duì)不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其運(yùn)轉(zhuǎn)情況,可靈活給予建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、前期投資和后期運(yùn)營(yíng)混合補(bǔ)貼、事前交叉補(bǔ)貼等。

三是項(xiàng)目資源追求多元化。政府應(yīng)更加關(guān)注社會(huì)組織的利益訴求,打造更為開(kāi)放的政策議程設(shè)置系統(tǒng),升級(jí)政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系,實(shí)現(xiàn)雙方的權(quán)利對(duì)稱和利益共享。政府需要合理規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目資源,通過(guò)項(xiàng)目外包的形式突出社會(huì)力量提供養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì),盡可能將養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目資源多元化并合理釋放,為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多的選擇與參考。

3.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)層面:資源評(píng)估、獲取、轉(zhuǎn)化、利用效率四維提升

為了獲取所需資源,組織必須與環(huán)境中的其他要素進(jìn)行交換[14]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否在社會(huì)選擇中生存取決于其功能路徑與社會(huì)需求是否匹配,即其資源效率是否合理,包括資源獲得效率和資源利用效率。

一是精準(zhǔn)評(píng)估資源的存量與需求。在承接不同的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)先理性審視并精準(zhǔn)評(píng)估自身的資源存量與缺口,確定對(duì)外部資源的需求類型與優(yōu)先等級(jí),識(shí)別自身優(yōu)劣勢(shì)。對(duì)外部環(huán)境資源要有充分掌握,明確資源的屬性邊界與獲取渠道,包括外部資源主體的資源稟賦、議價(jià)能力、行動(dòng)策略等,以此確定自身獲取所需外部資源的可行性與挑戰(zhàn)性。

二是拓展資源獲取渠道。組織對(duì)周圍環(huán)境資源的汲取能力決定了其生存狀態(tài)[15]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)資源獲取的效率決定其生存狀態(tài)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要積極尋找替代性資源,減少資源依賴的唯一性與定向性,如提供不同等級(jí)的服務(wù),實(shí)行差別化收費(fèi),滿足個(gè)性化需求,增強(qiáng)組織“造血”功能;可以鼓勵(lì)其他社會(huì)投資者以入股、合伙等形式參與進(jìn)來(lái),以連鎖運(yùn)營(yíng)模式帶來(lái)規(guī)模效益,強(qiáng)化資源獲取優(yōu)勢(shì);應(yīng)積極借助擴(kuò)張性運(yùn)營(yíng)策略,廣泛參與各類養(yǎng)老項(xiàng)目競(jìng)標(biāo),增加資源的獲取機(jī)會(huì)。

三是強(qiáng)化資源的轉(zhuǎn)化能力。不同類別的資源間能夠相互轉(zhuǎn)化以供不同主體所需,強(qiáng)化對(duì)資源的轉(zhuǎn)化能力可以減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)外部資源的定向依賴,提高部分自有資源的價(jià)值,如機(jī)構(gòu)可以通過(guò)借力基層老年協(xié)會(huì)、基層組織、志愿者等資源并將其轉(zhuǎn)化為組織獨(dú)有資源;應(yīng)根據(jù)對(duì)存量資源的評(píng)估和所需資源的預(yù)測(cè),主動(dòng)調(diào)整不同自有資源的比例構(gòu)成;要優(yōu)化不同主體間的資源轉(zhuǎn)化路徑,鼓勵(lì)不同服務(wù)類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在滿足自身資源轉(zhuǎn)化需求基礎(chǔ)上讓渡部分自有資源來(lái)獲取對(duì)方的部分資源,如建立合作聯(lián)盟、委托代理,通過(guò)信息共享等實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng),活化閑置資源。從信息資源方面來(lái)看,應(yīng)打破信息壁壘,消除信息孤島,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息庫(kù)應(yīng)該主動(dòng)納入政府信息資源庫(kù),通過(guò)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng),審查并接入合作機(jī)構(gòu)提供的信息,實(shí)現(xiàn)雙方信息的共享雙贏。

四是提升資源的利用效率。資源利用效率決定著資源獲取效率,也決定著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源利用效率可以從實(shí)際利用效果和投入成本兩個(gè)角度切入:實(shí)際利用效果是衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自治能力的重要表現(xiàn),即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)某類資源的消化程度;投入成本包括顯性成本和隱性成本,前者是指資金投入、空間利用等直觀經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)指標(biāo),后者則指向公共治理層面社會(huì)可能承受的福利損失,如稅收流失、游說(shuō)成本等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要最大化呈現(xiàn)多類別、多層次、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)成果,明確服務(wù)供給背后對(duì)自有資源和社會(huì)資源的消耗比,并以資源利用效率作為調(diào)適未來(lái)服務(wù)供給策略的標(biāo)桿。

4 結(jié)束語(yǔ)

運(yùn)營(yíng)成本高、收益周期長(zhǎng)、專業(yè)要求高等特質(zhì)使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)外部資源的依賴程度較大;資源依賴的非均衡性限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的連鎖化、品牌化、專業(yè)化、可持續(xù)化運(yùn)營(yíng)。為了更好地推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,政府需釋放資源控制,改善資源供給環(huán)境;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)提升資源評(píng)估、獲取、轉(zhuǎn)化及利用的效率,減少其非均衡性定向依賴,激活社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源。