楊建峰

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[1]。公安機關(guān)法制員（下文簡稱法制員）對執(zhí)法辦案工作負(fù)有層層把控、全面監(jiān)督責(zé)任，直接影響群眾對公安偵辦司法案件公平正義的評價?，F(xiàn)實中，法制員有著選派任用標(biāo)準(zhǔn)高、職責(zé)任務(wù)重、管理考核嚴(yán)格、受關(guān)系氛圍影響大等特點，而激勵機制卻相對缺乏，如何提高公安法制員的工作熱情，激發(fā)出更好的履職效果，已成為公安法制員管理中的難點。

一、公安法制員的內(nèi)涵及特點

2010 年，公安部發(fā)布《公安部關(guān)于縣級公安機關(guān)建立法制員制度的意見》（下文簡稱《意見》）[2]，提出各地方公安機關(guān)應(yīng)建立完善公安法制員制度，但并未直接對法制員作出明確定義。根據(jù)《意見》內(nèi)容，可將其理解為：法制員是由縣級公安機關(guān)以自行制定的程序規(guī)則對本單位民警進(jìn)行公開選拔，旨在加強基層執(zhí)法監(jiān)督管理、提高執(zhí)法質(zhì)量和水平、推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，分為派駐、專職、兼職類型的一批專業(yè)法律人才?！兑庖姟肪嘟耠m已頒布13 年，學(xué)界關(guān)于法制員的研究以法制員法制培訓(xùn)研究[3]，法制員制度重要性、不足及改善[4][5]，法制員立法完善[6]等維度展開，而專門研究法制員的激勵機制的文章極少。了解法制員的內(nèi)涵及特點，探索符合法制員特點的激勵機制，對于科學(xué)完善具體的法制員激勵機制具有重要意義。

一是法制員選派任用標(biāo)準(zhǔn)高，法制員自身要堅持原則、作風(fēng)正派，具有法律知識水平、執(zhí)法辦案經(jīng)歷、語言文字表達(dá)能力強；治安支隊、刑警支隊等重點內(nèi)設(shè)勤務(wù)機構(gòu)和重點派出所派駐或配備專職法制員，其余機構(gòu)、派出所由教導(dǎo)員或副職領(lǐng)導(dǎo)兼任[6]，且第一次從事行政處罰決定法制審核的法制員，還應(yīng)取得法律職業(yè)資格[7]，后續(xù)可以受聘為公安機關(guān)的公職律師。二是法制員職責(zé)任務(wù)重，法制員肩負(fù)基層執(zhí)法規(guī)范化重任，對案件審核監(jiān)督、法制宣傳、執(zhí)法臺賬管理、法律訴訟等法制工作“一肩挑。”案件辦理過程中，從接處警、受立案直至處罰決定、執(zhí)行結(jié)案，法制員對案件關(guān)鍵環(huán)節(jié)要做到全流程、全覆蓋式監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)糾正執(zhí)法潛在的涉訴風(fēng)險，對案件進(jìn)行法律審核，提出書面審核意見。在辦案之外，還需承擔(dān)本單位的法律指導(dǎo)、法制在線討論、案例旁聽庭審、法制“大講堂”、指導(dǎo)建立執(zhí)法檔案、參與執(zhí)法大檢查、本單位合同審核、公職律師法制員還參與行政復(fù)議等工作。三是法制員管理考核嚴(yán)，實踐中縣處一級法制員存在多頭管理考核的現(xiàn)象，橫向受所在辦案部門影響，縱向受上級法監(jiān)支隊影響。派駐法制員由法監(jiān)支隊直接管理、考核；專、兼職法制員由所在派出所、機構(gòu)等單位管理，且接受法監(jiān)支隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對法制員考核時也應(yīng)當(dāng)征求法制部門的意見，工作不負(fù)責(zé)任或不能勝任的，需及時調(diào)整[8]；因故意或重大過失導(dǎo)致法律審核錯誤的，將從嚴(yán)追究責(zé)任。四是受人際關(guān)系氛圍影響大，法制員具有公務(wù)員身份屬性，民主測評是其不能回避的話題，作為集體的一員，必須依靠群體關(guān)系才能獲得更好的生存和發(fā)展機會，在“人脈”思想的影響下，逐步意識到關(guān)系是個體獲取資源與利益的關(guān)鍵路徑[9]；“堅持原則、作風(fēng)正派”的法制員選拔標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上可以說與“懂得變通”等人際交往技能互相矛盾，易受到組織當(dāng)中“小團(tuán)體”、“利益互換”等不良工作環(huán)境的傷害。五是法制員制度執(zhí)行不徹底，其一在法制員選拔任職標(biāo)準(zhǔn)上，雖然要求重點執(zhí)法單位法制員需派駐、其余所讀法制員由副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，但是執(zhí)行過程中因警力緊張、監(jiān)管不力等原因，還是由本單位的民警擔(dān)任法制員職位，導(dǎo)致靠職權(quán)帶來的法制員權(quán)威性受到影響；其二法制員激勵制度執(zhí)行不徹底，《意見》中規(guī)定的激勵措施為必要的工作保障、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)、表彰獎勵、優(yōu)先晉級晉職、提拔使用、以及輪換機制，但各地方細(xì)化的方案依舊是重職責(zé)任務(wù)，輕激勵機制，且是對《意見》部分激勵機制重復(fù)復(fù)述，激勵機制未細(xì)化、難落地執(zhí)行，激勵效果不明顯。

二、雙因素理論對法制員激勵的借鑒價值

1959 年美國心理學(xué)家赫茲伯格提出雙因素理論即“激勵—保健理論”，其將激發(fā)人們積極工作因素分為起內(nèi)在作用的激勵因素和外在作用的保健因素。內(nèi)在激勵因素概括為：成就、賞識、責(zé)任、工作本身、晉升、發(fā)展前途，它注重工作本身，可以激發(fā)人們工作中良好的表現(xiàn)，促使人上進(jìn)盡責(zé)，若不具備激勵因素，工作主動性將降低或者工作難以體會到成就感、滿意感，影響程度不高[10]，但改善激勵因素，則可以提高工作積極性、主動性，可以在工作中獲得高度的成就感與滿意感，更易創(chuàng)造出較高的工作成績，實現(xiàn)個人與單位的雙贏。外部保健因素可歸納為：政策與管理制度、與上級的人際關(guān)系、與下級的人際系、工作條件、與同級的人際關(guān)系、個人生活、工資、職業(yè)保險、職位、技術(shù)監(jiān)督[11]。當(dāng)保健因素不具備或處理不當(dāng)?shù)臅r候，員工的不滿或消極情緒就會產(chǎn)生，它的改善能消除或減少人們的不滿情緒，但對員工沒有激勵作用。

依據(jù)雙因素理論，保健因素與激勵因素的效用機制雖不同，但具有關(guān)聯(lián)性，雙方互補，缺失任何一方都會制約激勵效果。與此同時，保健因素、激勵因素相互影響、相互促進(jìn)，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換，對于雙因素理論的運用應(yīng)結(jié)合行業(yè)、部門實際?，F(xiàn)實中對于雙因素理論的運用應(yīng)結(jié)合法制員工作實際區(qū)分法制員中的保健和激勵因素，盡可能激發(fā)法制員整體的工作積極性，通過科學(xué)管理法制員隊伍，最終實現(xiàn)強化基層執(zhí)法監(jiān)督管理、提高執(zhí)法質(zhì)量和水平、推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的。

三、法制員激勵存在問題

2012 年07 月公安部頒布《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強公安法制隊伍履職能力建設(shè)的意見》（下文簡稱《履職意見》），在實際工作中，法制員作為法制隊伍中的重要組成部分，《履職意見》中的激勵政策同樣適合法制員。《意見》《履職意見》對法制員激勵制度主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政策上支持，優(yōu)先晉級晉職、提拔使用、輪崗交流等；二是物質(zhì)上的獎勵，主要為法制員獲嘉獎、優(yōu)秀公務(wù)員等榮譽時所獲得獎金；三是精神上的激勵，主要是授予嘉獎、優(yōu)秀公務(wù)員、立功等榮譽稱號，樹立典型宣傳、申報各類人才稱號等。公安部雖要求各地公安機關(guān)細(xì)化政策，但總體而言法制員激勵機制呈現(xiàn)“激勵因素占主導(dǎo)、保健因素缺失”的局面，激勵措施零散、籠統(tǒng)，不成體系，保健因素大范圍缺失，激勵因素與少量保健因素雜糅混亂在一起，激勵效果需進(jìn)一步確認(rèn)。

一是激勵、保健因素少且單一，激勵機制難落地。《意見》第十五條中提到少許激勵因素內(nèi)容：對突出表現(xiàn)的法制員應(yīng)予以表彰、優(yōu)先晉級晉職、提拔，但在落地實施時地方公安機關(guān)執(zhí)行可變通程度大，執(zhí)行力度不夠?！堵穆氁庖姟分械诙龡l規(guī)定建立民警任職和交流制度、二十五條規(guī)定了科學(xué)實施法制考評的內(nèi)容，各基層公安機關(guān)雖有出臺了激勵措施，但也多是對《意見》《履職意見》中提到的評優(yōu)、評先、立功嘉獎等激勵措施再次復(fù)述。因此在雙因素理論層面，目前法制員的激勵因素層面缺少成就、賞識、工作本身、發(fā)展前途等維度考量；保健因素層面缺少人際關(guān)系、工作條件、個人生活、工資、職業(yè)保險、職位、監(jiān)督維度的考量。在重責(zé)任輕激勵的政策下，折射出公安機關(guān)過于強調(diào)法制員的職責(zé)和責(zé)任，“被動式”靠職責(zé)去推動法制員積極履職，卻忽視了用“主動性”的激勵政策去調(diào)動法制員的積極性，領(lǐng)導(dǎo)不重視法制員的激勵機制，也會讓激勵機制難落地執(zhí)行。

二是激勵措施不細(xì)化、操作性不強，激勵機制難持久。在縣處級公安機關(guān)中，一個所隊法制員從最開始的民警依靠法制員激勵制度擁有好的發(fā)展前途獲得職務(wù)上的晉升，按照文件要求一般要經(jīng)歷以下步驟：

2022 年A 公安機關(guān)（以下簡稱A 機關(guān)）的20 個所隊、23 名法制員中6 人獲處級優(yōu)秀法制員、2 人獲得局級優(yōu)秀法制員，推算出處級優(yōu)秀法制員激勵覆蓋率約為26%、局級優(yōu)秀法制員激勵覆蓋率約為9%，處級優(yōu)秀法制員僅有榮譽證書，無其他激勵獎勵，獲得局級優(yōu)秀法制員可以申請嘉獎榮譽。在A 機關(guān)一般通過嘉獎、優(yōu)秀公務(wù)員、立功榮譽可以提前實現(xiàn)職級晉升，處級優(yōu)秀法制員、局級優(yōu)秀法制員等榮譽不屬于提前職級晉升的榮譽類型。A 機關(guān)10%-15%優(yōu)秀公務(wù)員比例，高于局優(yōu)秀法制員9%的比例，對比發(fā)現(xiàn)，法制員雖有著標(biāo)準(zhǔn)高、重職責(zé)、嚴(yán)要求等客觀需求，但與普通民警崗位比無崗位優(yōu)勢。

現(xiàn)實中，法制員想職務(wù)晉升，需要獲得組織持續(xù)認(rèn)可、重點培養(yǎng)，而在機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的民警，他們更易被領(lǐng)導(dǎo)熟知、賞識、重視，職務(wù)晉升機會高于身處基層一線的法制員，每年10%-15%優(yōu)秀公務(wù)員的激勵比例，其職級和職務(wù)晉升概率更高。法制員崗位激勵處于弱勢地位，難以滿足局優(yōu)秀法制員對職務(wù)晉升的需求，難持久調(diào)動9%較優(yōu)秀法制員長久高質(zhì)量工作的積極性。工作扎實、案件資源優(yōu)質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)重視以及法制部門認(rèn)同等多因素疊加一起決定著“局優(yōu)秀法制員”歸屬，而A 機關(guān)有著優(yōu)質(zhì)案件資源的大所隊僅有4 個，大所隊法制員在案件資源的優(yōu)勢下業(yè)務(wù)能力得到充分鍛煉，剩下16 個基層單位法制員在所隊案件資源受限情況下，很難進(jìn)入局優(yōu)秀法制員評比范圍，無法獲得局優(yōu)秀法制員榮譽，也無法依靠法制員激勵機制實現(xiàn)提前職級晉升。綜上所述，法制員激勵機制缺少職務(wù)晉升層面的保障，對有職務(wù)晉升需求的“局優(yōu)秀法制員”吸引力不持久；因激勵機制覆蓋率低，多數(shù)法制員難以達(dá)到激勵條件，對普通法制員吸引力同樣不持久。

三是激勵機制不穩(wěn)定，保障性低，出現(xiàn)“相對剝削感”?！疤?、局優(yōu)秀法制員”僅是象征精神激勵的榮譽稱號，“局優(yōu)秀法制員”榮譽需在申請“嘉獎”或“優(yōu)秀公務(wù)員”后才能實現(xiàn)職級晉升，會出現(xiàn)局優(yōu)秀法制員每年申請不同的榮譽稱號的現(xiàn)象。法制員缺少專門、明確、具體職級晉升激勵措施，常需掛靠其他榮譽實現(xiàn)職級晉升，無疑弱化了法制員榮譽的重要性及穩(wěn)定性。所隊法制員需監(jiān)督本單位的執(zhí)法辦案，依賴所隊支持并受所隊管理、一定程度上工作環(huán)境和職責(zé)本身存在矛盾，從事著“出力不討好”的工作，自己認(rèn)真履職，監(jiān)督多、糾違多，越不容易被同事理解，可能得罪的人多，卻難得到任何激勵，相對容易產(chǎn)生“委屈感”、“相對剝削感”。

四是激勵機制碎片化、不統(tǒng)一，易出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”?！兑庖姟贰堵穆氁庖姟泛偷胤椒ㄖ茊T管理辦法中激勵機制呈現(xiàn)碎片化特點，反映出法制員激勵存在“激勵因素占主導(dǎo)、保健因素缺失”現(xiàn)象。激勵因素雖占主導(dǎo)地位，晉升作為一種內(nèi)在因素的激勵作用明顯弱化，既無法激發(fā)普通法制員在履職過程當(dāng)中的良好表現(xiàn)，促進(jìn)工作的積極性及成就感，又對少數(shù)優(yōu)秀法制員職務(wù)晉升上的激勵作用無保障；保健因素方面，因為法制員日常工作職責(zé)為監(jiān)督，避免不了對案件進(jìn)行糾違糾錯，工作的性質(zhì)容易引起反感，處理好人際關(guān)系難度加大、且作為法制員雖有較高的法律素養(yǎng)和專業(yè)崗位，但和其他民警一樣無任何專項補貼，缺少良好的辦公環(huán)境，保健因素的缺少難免會感到工作本身對法制員的能力、精力以及法律素養(yǎng)過度要求，付出與背負(fù)責(zé)任與享受的待遇失衡不匹配，極易讓法制員感到情緒低落、枯竭，精疲力盡，產(chǎn)生職業(yè)倦怠現(xiàn)象。

四、基于雙因素理論法制員的激勵路徑

一是樹立以人為本的戰(zhàn)略性管理理念。“以人為本”重視對人的利益和發(fā)展，將法制員當(dāng)成單位的寶貴人才資源，對其潛能進(jìn)行挖掘同樣是“愛警暖警”的一種體現(xiàn)。以人為本的戰(zhàn)略性管理，其一是要以法制員為本開展管理行為，確定其激勵的主體地位，公安機關(guān)應(yīng)該貫徹執(zhí)行公安部對法制工作人員規(guī)定的激勵政策，從完善法制員管理辦法、提高法制員待遇等方面細(xì)化具體措施，想方設(shè)法調(diào)動法制員主動性和創(chuàng)造性，挖掘每名法制員的潛力；其二公安機關(guān)要以法制員個體的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，為優(yōu)秀法制員創(chuàng)造更多機會、提供穩(wěn)定、暢通的晉升通道，使其體會到法律專業(yè)價值帶來的實惠，激發(fā)其自主高效地服務(wù)集體，促進(jìn)其個體價值與集體價值的結(jié)合；其三長效提升法制員工作熱情，離不開以人為本的原則，公安機關(guān)應(yīng)適當(dāng)改變現(xiàn)行法制員重職責(zé)任務(wù)、輕激勵的機制，制定激勵制度充分考慮到法制員激勵的覆蓋面和普遍性，科學(xué)制定受法制員認(rèn)可的激勵機制，將以人為本的理念固化在工作制度中的條款中。

二是健全激勵因素，暢通優(yōu)秀法制員職務(wù)晉升通道。激勵因素層面要健全法制員的任職交流制度，上級公安機關(guān)對下級法制工作檢查時可以將法制員的表彰獎勵、優(yōu)先晉級晉職、提拔使用等激勵措施落實情況納入考核范圍，下級公安機關(guān)以黨委文件的形式細(xì)化固定法制員激勵機制，讓法制員崗位擁有一條有保障暢通的晉升通道。針對優(yōu)秀法制員“工作成績突出的，應(yīng)提拔使用的；定期選拔干部到法制部門任職、掛職或跟班輪訓(xùn)”的激勵政策要落地執(zhí)行，讓更多優(yōu)秀法制員人才出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)崗位；對于其他法制員要注重交流，加強法制員與其他執(zhí)法部門的輪崗交流、加強長時間任職法制員的民警的交流。讓法制員可以通過認(rèn)真履行工作職責(zé)而被賞識，實現(xiàn)職級和職務(wù)晉升，實現(xiàn)個人成就和良好職業(yè)發(fā)展前途，形成一條清晰可預(yù)見的法制員職業(yè)規(guī)劃路線。A 單位9%優(yōu)秀法制員定期提拔交流到其他崗位后，所隊案件等資源重新分配，可以促進(jìn)產(chǎn)生一批新的局優(yōu)秀法制員，給更多法制員提供了質(zhì)變優(yōu)秀法制員的機會，實現(xiàn)隊伍良性循環(huán)發(fā)展。

三是提升保健因素，提高法制員激勵覆蓋面。保健因素層面，要充分考慮法制員工作監(jiān)督糾違“不討喜”的特性，推行和建立法制部門分級考評和工作報告制度，在制度上探索法制員對所隊案件的監(jiān)督脫離所隊管理的模式，并在制度上要求辦案單位領(lǐng)導(dǎo)必須支持法制員工作，給法制員履職提供強有力的保障；有條件的所隊給法制員提供獨立的案管辦公環(huán)境；上級公安機關(guān)也應(yīng)多給基層法制員提供平等學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會。改變僅有少部分優(yōu)秀法制員享受到激勵政策局面，提高法制員激勵機制的覆蓋面，可以嘗試將法制員專業(yè)技能、案件審核、執(zhí)法考評等工作情況納入績效薪酬，使法制員心理預(yù)期與業(yè)績能力的認(rèn)可達(dá)到相對平衡的狀態(tài)，像鐵路公安一樣設(shè)置專門的警務(wù)區(qū)職位津貼，設(shè)置法制員崗位津貼，提高法制員激勵覆蓋面，擁有法制員工作本身的激勵機制。

四是構(gòu)建良好關(guān)系氛圍，注重激勵機制內(nèi)外結(jié)合。營造符合法制員人才期望的資源政策和組織氛圍，需要人力、組織環(huán)境互相作用對法制員發(fā)展的心里預(yù)期產(chǎn)生積極影響。其一創(chuàng)造良好的組織氛圍，一方面法制員所在單位部門領(lǐng)導(dǎo)平時要強調(diào)和諧氛圍、提倡同事間相互理解和尊重；另一方面法制員自身可通過提供工作外的法律服務(wù)、與同事一起參與戶外活動、增進(jìn)同事之間感情，提升同事間的配合與協(xié)調(diào)能力，通過倡導(dǎo)簡單、愉快的工作關(guān)系氛圍，提高工作效率。其二構(gòu)建科學(xué)、公平資源政策，可以通過采用德爾菲法、層次分析法等方法，建立涵蓋案件審核、執(zhí)法考評、執(zhí)法檢查、個案監(jiān)督、法制服務(wù)、法制宣傳等權(quán)責(zé)清晰、權(quán)重合理、科學(xué)公平的評價指標(biāo)，實現(xiàn)有效激勵和避免激勵失效的目的，選拔培養(yǎng)出優(yōu)秀的法制員，淘汰不適合的人員，組建出精良的法制員隊伍。