文 江勇東 悉地（蘇州）勘察設(shè)計顧問有限公司

徐 輝 悉地（蘇州）勘察設(shè)計顧問有限公司

徐偉平 悉地（蘇州）勘察設(shè)計顧問有限公司

李 晉 悉地（蘇州）勘察設(shè)計顧問有限公司

張海軍 悉地（蘇州）勘察設(shè)計顧問有限公司

一、引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，受到城鄉(xiāng)二元管理體制的制約，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡、不完善，城鄉(xiāng)居民之間的生活水平差異大，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較落后，基本公共服務(wù)不均衡等問題將深刻影響到全面建成小康社會。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要布局。城鄉(xiāng)交通運輸一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐，而城鄉(xiāng)公交一體化作為城鄉(xiāng)交通運輸一體化中重要的組成部分，其內(nèi)涵是城鄉(xiāng)公交服務(wù)的更高質(zhì)量發(fā)展。

縱觀國內(nèi)城鄉(xiāng)公交發(fā)展進(jìn)程及研究成果，大致可分為三個階段：第一階段是客運班線的公交化改造階段，由企業(yè)對掛靠車輛進(jìn)行公交化改造，提升城鄉(xiāng)公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、減少市民出行成本。孫慶軍等分析了線路運營權(quán)的轉(zhuǎn)移，[1]孫輝泰等對城市公交和農(nóng)村客運班線進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，[2]劉萬軍對城鄉(xiāng)間公交補(bǔ)貼提出建議。[3]第二階段是構(gòu)建“一級、二級、三級”城鄉(xiāng)公交體系階段，主要通過空間布局和管理主體進(jìn)行劃分，一級線網(wǎng)布局在城區(qū)內(nèi)部，二級線網(wǎng)聯(lián)系市區(qū)與鎮(zhèn)村之間，三級線網(wǎng)集中在鎮(zhèn)村內(nèi)部。第三階段城鄉(xiāng)公交建設(shè)體系由管理型向功能型轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城市的“主、干、支、微”城鄉(xiāng)公交體系。關(guān)于后兩個階段，多位學(xué)者對城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的線網(wǎng)規(guī)劃[4-8]、政策保障[9-13]、運營調(diào)度[14,15]、服務(wù)水平[16]、票價票制[17]等不同層面進(jìn)行了研究，部分城市如嘉興市[18]、合肥市[19]、鄒平市[20]、蘇州市吳江區(qū)等已經(jīng)實施了城鄉(xiāng)公交一體化改革，取得了基本成效，但仍有可提升空間。

綜上，關(guān)于不同階段城市內(nèi)部城鄉(xiāng)公交間的服務(wù)差距縮小、服務(wù)品質(zhì)提升已展開較多研究，但對于城市群背景下的更高質(zhì)量城鄉(xiāng)公交發(fā)展研究較少。當(dāng)前蘇州正處于一帶一路、長三角一體化、市域一體化等重大發(fā)展機(jī)遇疊加的時期，本文選取蘇州作為案例城市，對城鄉(xiāng)公交的發(fā)展痛點進(jìn)行分析，提出發(fā)展策略與對策，以期突破行政區(qū)域間的公共交通瓶頸，促進(jìn)要素流動，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和民生高質(zhì)量發(fā)展。

二、蘇州市城鄉(xiāng)公交發(fā)展成效及痛點

截至2021年底，蘇州市常住人口城鎮(zhèn)化率為81.93%，遠(yuǎn)超全國64.72%、江蘇省73.94%的水平（圖1），相比同類型城市，蘇州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)居民的收入水平差距較小。市域范圍內(nèi)，各板塊間以及板塊內(nèi)部聯(lián)系緊密，其中蘇州市區(qū)與昆山、常熟往來較為密切，通過手機(jī)信令數(shù)據(jù)測算，每日往來量分別達(dá)到了13.84萬人次/日、6.01萬人次/日（圖2）。在此背景下，蘇州城鄉(xiāng)間出行更為密切，對城鄉(xiāng)公交的一體化發(fā)展提出了更高的要求。

圖1 部分城市經(jīng)濟(jì)水平

圖2 蘇州市域街道級出行OD

截至2021年底，蘇州市域共計擁有1118條公交線路，基本實現(xiàn)了行政村公交全覆蓋，鐵路客運站與其30公里范圍內(nèi)的毗鄰縣實現(xiàn)公交通達(dá)覆蓋，3A級以上景點公交全覆蓋，并開通了交郵融合、運游融合等多樣化線路。蘇州城鄉(xiāng)公交方便了居民出行，但與更高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)相比，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)公交體系仍存在著一些痛點，這些痛點削弱了城鄉(xiāng)公交的優(yōu)勢，一定程度上制約了城鄉(xiāng)公交的發(fā)展。

（一）板塊發(fā)展存在差異

蘇州市區(qū)與四縣市分開管理，在城鄉(xiāng)公交一體化的發(fā)展方面存在差異，具體體現(xiàn)在公交線網(wǎng)、場站建設(shè)、車輛設(shè)施等方面。

1.公交線網(wǎng)體系未統(tǒng)一

現(xiàn)狀蘇州市區(qū)（不含吳江）和昆山市已經(jīng)形成了功能型線網(wǎng)體系，前者分為“快、主、次、支、微、特”六級，后者分為“快、干、支、微”四級；蘇州其余三個縣級市和吳江區(qū)將公交線網(wǎng)按照管理區(qū)域分為三級體系，分別對應(yīng)城區(qū)公交、市鎮(zhèn)公交和鎮(zhèn)村公交，尚未形成功能型的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.場站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有待提升

城區(qū)內(nèi)公交場站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對較高，鎮(zhèn)村中的首末站較多是按照客運站標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，后改為首末站使用，原客運站候車樓存在閑置現(xiàn)象。公交場站的權(quán)屬情況較為復(fù)雜，通常場站所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)不是同一個主體擁有，同時很多場站為臨時用地，在控規(guī)中未有體現(xiàn)，部分場站存在位置偏遠(yuǎn)、用地不足等問題。

3.車輛規(guī)模、類型存在差異

在蘇州各區(qū)域中，昆山和市區(qū)的萬人常規(guī)公交車輛保有量較高，太倉市最低，各區(qū)域之間存在較大差異。同時，在新能源及清潔能源車輛的比例上也有所差距。

（二）特色公交有待提升

蘇州市積極發(fā)展毗鄰公交、交郵融合、運游融合等特色線路，在特色公交線路的開通方面已經(jīng)取得了部分成效，但在服務(wù)特點和服務(wù)品質(zhì)方面仍有提升空間。

截至2021年底，蘇州共有58條毗鄰公交線路，其中蘇州參與運營的有46條，現(xiàn)狀已經(jīng)實現(xiàn)了省際毗鄰公交100%覆蓋，毗鄰板塊之間基本都有公交滿足出行需求，但仍存在跨區(qū)域工作流程不規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

截至2021年底，蘇州全市已開通9條交郵融合線路，提升了農(nóng)村物流配送“最后一公里”服務(wù)水平。但現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流較為發(fā)達(dá)，快遞基本都可以實現(xiàn)配送到門，交郵融合的公交線路更適合于現(xiàn)狀無快遞服務(wù)網(wǎng)點的地區(qū)，已開通的交郵融合線路基本滿足了實際需求。

截至2021年底，蘇州全市已經(jīng)開通運游融合線路24條，全部采用常規(guī)公交車輛運營，途經(jīng)部分景點，在車輛選型、車輛番號、車身涂裝、運營計劃等方面與常規(guī)公交基本無異，未因地制宜地為游客提供特色化服務(wù)。

（三）智能化水平不足

城鄉(xiāng)公交智能化發(fā)展主要體現(xiàn)在信息服務(wù)和支付方式兩方面。

1.信息服務(wù)

信息服務(wù)方面包含線上信息告知和線下信息告知（如表1），線上信息告知乘客可通過微信公眾號、公交公司或交通局官網(wǎng)、手機(jī)APP等方式查詢到公交線路相關(guān)信息。蘇州各區(qū)域均可實現(xiàn)線上信息查詢，但查詢平臺各異，未有統(tǒng)一的查詢方式。線下信息告知主要是通過站牌信息提示、站臺公告等方式。目前，張家港中途站無電子站牌，均為常規(guī)站牌，提供線路的靜態(tài)信息；太倉的電子站牌僅提供線路、經(jīng)停站點、下一班首站發(fā)車時間等靜態(tài)信息；其余區(qū)域為常規(guī)站牌和電子站牌均有，部分電子站牌可以提供車輛實時位置、預(yù)計到站時間等動態(tài)信息，蘇州發(fā)車間隔超過30分鐘的線路僅部分實施掛表運營，在每一站均提供具體的到站時間。

表1 蘇州各區(qū)域公交信息告知方式

2.支付方式

支付方式方面蘇州市區(qū)及縣市均可使用掃碼乘坐公交，蘇州已經(jīng)從“卡”時代邁入“碼”時代，實現(xiàn)了數(shù)字化出行，但各區(qū)域間使用的乘車碼各不相同，各縣市間掃碼不互通、優(yōu)惠不共享。例如，支付寶電子乘車碼分為太倉電子公交卡、常熟公交乘車碼、昆山電子乘車碼、張家港支付寶乘車碼、蘇州電子乘車卡（市區(qū)）等不同的電子卡，乘客若需要在兩地均使用乘車碼，則需要分別領(lǐng)取，程序較為繁瑣。

（四）工作機(jī)制不完善

1.經(jīng)營主體方面

蘇州市區(qū)正在深化公交體制改革，四縣市除了常熟外，均已統(tǒng)一經(jīng)營主體。常熟公交由常熟市常運公共交通有限公司和常熟市城鄉(xiāng)公交客運有限公司兩家公司共同運營，前者運營城區(qū)公交，后者運營市鎮(zhèn)公交和鎮(zhèn)村公交。

2.線網(wǎng)優(yōu)化制度方面

城鄉(xiāng)間線網(wǎng)優(yōu)化制度無明顯差異，線路退出機(jī)制有待進(jìn)一步完善。各區(qū)域線網(wǎng)優(yōu)化的流程基本一致，分為收集市民需求、現(xiàn)場踏勘、線路公告、線路公示四個步驟，市區(qū)及四縣市均定期開展線網(wǎng)優(yōu)化工作，周期存在一定差異。例如，昆山通常上半年做方案，下半年實施；太倉一般一年調(diào)整2次，分別是6月底和12月底；市區(qū)則根據(jù)市民反饋意見動態(tài)調(diào)整公交線網(wǎng)。但在調(diào)整過程中，部分公交線路客流較低，尚未有規(guī)范的線路退出機(jī)制，線路退出運營較為困難。

3.票制票價方面

城鄉(xiāng)間票價差異不大，整體票價相對較低。大多市區(qū)公交、鎮(zhèn)村公交為1元、2元的固定票價，僅昆山為1—4元的多票制；市鎮(zhèn)公交線路相對較長，所以票價也相對較高，一般按照里程階梯計價。截至2021年底，除張家港無公共交通換乘優(yōu)惠政策外，其余縣級市和市區(qū)均有公共交通換乘優(yōu)惠政策，但是優(yōu)惠幅度不相同，且不互通。

4.補(bǔ)貼機(jī)制與服務(wù)考核方面

城鄉(xiāng)間線路均有財政補(bǔ)貼，部分板塊的三級網(wǎng)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼的比例更高，同時服務(wù)考核與補(bǔ)貼機(jī)制的相關(guān)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，以提升公交服務(wù)能力與品質(zhì)。

三、長三角一體化城鄉(xiāng)公交發(fā)展策略

（一）區(qū)域一體，統(tǒng)籌規(guī)劃

以往規(guī)劃中，研究范圍主要為城區(qū)或部分區(qū)域，全域公交線路、場站、車輛等資源難以全面統(tǒng)籌，隨著長三角城市群一體化發(fā)展，市域內(nèi)部一體化發(fā)展，需積極制定區(qū)域協(xié)同規(guī)劃，縮小城鄉(xiāng)公交服務(wù)差距，提升整體公交服務(wù)水平。

（二）因地制宜，求同存異

均等化服務(wù)并不意味著同質(zhì)化服務(wù)，應(yīng)根據(jù)市區(qū)、各縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實際情況，差異化發(fā)展毗鄰公交、市域公交、交郵融合、運游融合等特色公交線路，不斷規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，滿足市民多樣化的出行需求。

（三）智慧賦能，品質(zhì)服務(wù)

積極利用大數(shù)據(jù)分析、信息化等技術(shù)，開發(fā)出行信息查詢系統(tǒng)，打通區(qū)域、市域優(yōu)惠互認(rèn)，以科技創(chuàng)新助力高質(zhì)量的城鄉(xiāng)公交發(fā)展，為市民提供便捷、高效的信息服務(wù)。

（四）機(jī)制引領(lǐng)，協(xié)同發(fā)展

不斷建立健全城鄉(xiāng)公交工作機(jī)制，規(guī)范工作流程，完善退出機(jī)制，加強(qiáng)公示制度，優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域、市域各板塊城鄉(xiāng)公交發(fā)展的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用。

四、長三角一體化城鄉(xiāng)公交發(fā)展對策及建議

（一）持續(xù)優(yōu)化線網(wǎng)服務(wù)

城鄉(xiāng)線網(wǎng)發(fā)展通常按照一級、二級、三級管理型進(jìn)行分類，針對不同級別公交線路，運營主體、發(fā)車間隔、車輛設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、票制票價等方面存在差異，帶給市民的出行體驗也會有所不同。但對于長三角地區(qū)而言，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)間公共服務(wù)差距逐漸減小，市區(qū)內(nèi)部、市區(qū)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村之間的公交服務(wù)逐漸趨同，公交線網(wǎng)服務(wù)從管理型向功能型進(jìn)行轉(zhuǎn)變，按照線路在線網(wǎng)中的發(fā)展定位、交通功能及服務(wù)功能，可將公交線網(wǎng)劃分為主線、干線、支線和微線（微循環(huán)線）四類，如表2。

表2 城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)功能分類

城鄉(xiāng)公交發(fā)展經(jīng)歷了從有到優(yōu)的過程，對于市區(qū)內(nèi)部，現(xiàn)階段公交更加注重品質(zhì)化、個性化、定制化的出行需求，重點圍繞通勤、通學(xué)、就醫(yī)、休閑等方面制定線路方案。對于鎮(zhèn)村之間，為提升公共服務(wù)均等化水平，在滿足行政村公交通達(dá)率100%的基礎(chǔ)上追求自然村的公交通達(dá)率，減少公交服務(wù)盲區(qū)。對于市區(qū)至縣市間，鼓勵發(fā)展市域公交、毗鄰公交，重點圍繞鐵路樞紐、軌道站點、重要景點提供接駁服務(wù)。

同時，城鄉(xiāng)之間公交出行強(qiáng)度仍存在一定差距，具體表現(xiàn)在客流量、發(fā)車間隔等方面，為提升城鄉(xiāng)公交服務(wù)水平，需精細(xì)化城鄉(xiāng)公交在空間、時間上的銜接?？臻g方面為兼顧效率與效益，可采用“直達(dá)+換乘”的混合型銜接模式，時間方面提高城鄉(xiāng)公交出行時間的可靠性，做好城鄉(xiāng)間公交線路的時間銜接，精細(xì)化制定鎮(zhèn)村線路、市鎮(zhèn)線路的到站時刻，減少乘客候車時間。

（二）加強(qiáng)場站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

場站的布局直接影響公交線路組織的合理性，城鄉(xiāng)間可構(gòu)建三級樞紐體系：一級樞紐主要布局在高鐵站、火車站等重要客運樞紐，承擔(dān)鐵路、城市軌道、常規(guī)公交、客運班線等多方式換乘銜接功能；二級樞紐通常布局于中心城區(qū)邊緣，市區(qū)公交與市鎮(zhèn)公交線網(wǎng)重疊密集區(qū)域，臨近城市軌道末端、拐點等重點接駁區(qū)域，承擔(dān)城區(qū)公交與市鎮(zhèn)公交、軌道交通與外圍線路的換乘銜接功能；三級樞紐布局于鎮(zhèn)區(qū)中心，或者鎮(zhèn)區(qū)靠近城區(qū)側(cè)，市鎮(zhèn)公交與鎮(zhèn)村公交線網(wǎng)重疊密集區(qū)域，承擔(dān)市鎮(zhèn)公交與鎮(zhèn)村公交換乘銜接功能。

城區(qū)內(nèi)場站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對較高，樞紐站、首末站關(guān)于信息設(shè)施、便利設(shè)施、安全環(huán)保設(shè)施及運營管理設(shè)施配備相對齊全，而鎮(zhèn)村中公交場站建設(shè)數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低，建議鎮(zhèn)村中回車場地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，滿足駕駛員臨時休息、公交車臨時停車及掉頭的功能，要求場地平整，施劃公交停車位，自身或就近公建配備衛(wèi)生間、休息室供駕駛員使用。

城鄉(xiāng)間公交中途站建設(shè)差異較大，鎮(zhèn)村內(nèi)客流需求較高的中途站仍需健全配備信息設(shè)施、便利設(shè)施及安全設(shè)施，客流需求較低的中途站應(yīng)保證站名、站牌、站臺、照明等基礎(chǔ)設(shè)施的配套。

（三）提升智能化水平

提高公交出行信息服務(wù)查詢便捷性。出行即服務(wù)是交通信息服務(wù)的主流趨勢。一方面可依托官方公眾號完善公交動態(tài)信息查詢功能，城鄉(xiāng)間統(tǒng)一查詢渠道，跨市毗鄰地區(qū)間共享公交運行數(shù)據(jù)，實現(xiàn)雙方公交車輛運行位置均可查詢；另一方面推廣線下智能電子站牌，實現(xiàn)公交實時位置查詢、到站時間等動態(tài)信息查詢功能，對于公交出行需求較小、公交發(fā)車間隔大的鎮(zhèn)村，站牌需告知車輛到達(dá)各站點的時刻表，公交按表運行。

完善公交支付一體化的服務(wù)范圍。隨著智能移動通信終端的快速發(fā)展，公交支付手段從“卡”時代邁入“碼”時代，城鄉(xiāng)之間需實現(xiàn)軌道、公交、有軌電車等多種公共交通的一碼通掃，為城鄉(xiāng)交通出行即服務(wù)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（四）不斷提升行業(yè)管理能效

推廣區(qū)域范圍乘車優(yōu)惠，提高市民乘車幸福感。長三角城市群聯(lián)系緊密，尤其是毗鄰地區(qū)間的交通出行，同時市民對出行費用的敏感性比較高，所以實現(xiàn)區(qū)域間的乘車優(yōu)惠尤為重要，需著重關(guān)注兩方面：一是跨區(qū)域公交出行的票價優(yōu)惠互認(rèn)；二是不同公共交通方式間的優(yōu)惠互認(rèn)，如軌道交通、公交、公共自行車等多方式的換乘優(yōu)惠。

規(guī)范城際公交、市域公交、毗鄰公交的協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流程。城際公交、市域公交、毗鄰公交需跨區(qū)域?qū)徟?、運營，省際、市際毗鄰地區(qū)之間相關(guān)行業(yè)管理部門可簽訂合作協(xié)議，明確各方職責(zé)及線路開行流程。為保證公交運營的效率及效益，城區(qū)、鎮(zhèn)村根據(jù)線路日常運營情況制定線路終止運營細(xì)則，對于線路客流不達(dá)標(biāo)、重復(fù)系數(shù)高的線路終止運營。為提升城鄉(xiāng)公交的服務(wù)品質(zhì)，建議逐步加強(qiáng)服務(wù)考核與補(bǔ)貼機(jī)制的相關(guān)性。

五、結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，長三角地區(qū)城市群城鄉(xiāng)之間公交服務(wù)水平的差距逐漸縮小，圍繞服務(wù)軌道銜接、盲區(qū)覆蓋、交郵融合及運游融合的城鄉(xiāng)公交線路已取得一定成效，但同時隨著區(qū)域一體化的快速發(fā)展，不斷對城鄉(xiāng)公交提出更高質(zhì)量的要求。線網(wǎng)方面，需加強(qiáng)功能型分類、提供多樣化服務(wù)、精細(xì)化運營組織；場站方面，對區(qū)域、市域場站布局進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃，重點關(guān)注毗鄰地區(qū)場站供給，提高鎮(zhèn)村場站、中途站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；智能化方面，加強(qiáng)信息服務(wù)的便捷性、支付的一體化；行業(yè)管理方面，需打通跨區(qū)域的乘車優(yōu)惠政策、協(xié)調(diào)機(jī)制和工作流程。