文 楊雪鋒 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授

蔣晴月 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

一、引言

杭州市政府在“十三五”期間提出“十四五”生活垃圾零填埋目標(biāo)，從以衛(wèi)生填埋場為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺贌秊橹?、資源化為輔、填埋為保障”的新格局，“零填埋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著杭州垃圾治理走進(jìn)新時(shí)代。杭州天子嶺垃圾填埋場是杭州最大的垃圾填埋場，截至2020年12月16日前一直承擔(dān)杭州主城區(qū)生活垃圾填埋任務(wù)，該填埋場在2020年底封場，此后功能轉(zhuǎn)變?yōu)槔鴾p量綜合體，承擔(dān)部分主城區(qū)生活垃圾中轉(zhuǎn)、易腐垃圾（廚余垃圾、餐廚垃圾）處置等任務(wù)，日運(yùn)營量超2000噸。垃圾填埋場變成生態(tài)教育基地、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，提供全產(chǎn)業(yè)鏈治理的綠色服務(wù)，經(jīng)過生態(tài)化改造后一部分園區(qū)還將建成生態(tài)公園，天子嶺綜合體肩負(fù)著生態(tài)文明建設(shè)重任，為化解鄰避沖突提供了諸多經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

據(jù)了解，2021年前關(guān)于天子嶺垃圾填埋場的居民投訴每年2800多件，近年來各個(gè)渠道收到的居民投訴僅為個(gè)位數(shù)。曾經(jīng)鄰避沖突甚為激烈的鄰避設(shè)施為何不再引發(fā)投訴？課題組帶著疑惑走進(jìn)天子嶺。本研究選擇杭州天子嶺垃圾填埋場及其周邊社區(qū)為調(diào)研區(qū)域，通過對(duì)該企業(yè)及其周邊社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，了解垃圾填埋場運(yùn)行現(xiàn)狀及其綠色轉(zhuǎn)型路徑，了解周邊社區(qū)居民與垃圾處置企業(yè)的關(guān)系，為其綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)提出相應(yīng)的意見和建議。

二、天子嶺垃圾減量綜合體運(yùn)營概況

（一）運(yùn)營主體的經(jīng)營模式

天子嶺垃圾填埋場的運(yùn)營主體是杭州環(huán)境集團(tuán)，屬于國有企業(yè)，目前的業(yè)務(wù)范圍，包括前端的垃圾收運(yùn)和末端的垃圾處置（廚余垃圾處理）。前端垃圾收運(yùn)方面，天子嶺主要服務(wù)于杭州市的主城區(qū)，包括上城區(qū)、拱墅區(qū)全部、余杭區(qū)部分街道、臨平區(qū)的部分街道、錢塘區(qū)的部分街道，由杭州環(huán)境集團(tuán)合資企業(yè)西湖區(qū)環(huán)境集團(tuán)負(fù)責(zé)西湖區(qū)垃圾收運(yùn)。2020年前天子嶺發(fā)揮的是填埋功能，此后轉(zhuǎn)型為垃圾減量綜合體。目前在杭州市城區(qū)東西南北布局有5個(gè)減量綜合體，全部由杭州市環(huán)境集團(tuán)運(yùn)營，垃圾收運(yùn)量每天7000噸左右，其中位于城北的天子嶺減量綜合體接收來自上述主城區(qū)的3000噸轉(zhuǎn)運(yùn)到臨江垃圾焚燒廠。實(shí)施零填埋后，天子嶺填主要承擔(dān)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和易腐垃圾處置，目前園區(qū)有850噸的易腐垃圾處置項(xiàng)目。

在企業(yè)運(yùn)作模式上，杭州環(huán)境集團(tuán)下設(shè)11個(gè)職能部門，包括集團(tuán)辦公室、黨群、財(cái)務(wù)、企業(yè)發(fā)展工程建設(shè)、運(yùn)營管理、安全管理等；還有二級(jí)分公司，業(yè)務(wù)運(yùn)營部門，包括垃圾清運(yùn)公司，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)則是由物流分公司負(fù)責(zé)。垃圾處置企業(yè)也有很多分公司，比如污水處理的固廢分公司；資源化事業(yè)部負(fù)責(zé)天子嶺園區(qū)的四個(gè)易腐垃圾處置場日常運(yùn)營；物業(yè)分公司負(fù)責(zé)園區(qū)的道路保潔、裝備修理。

在工作監(jiān)管機(jī)制上，杭州環(huán)境集團(tuán)實(shí)行雙重監(jiān)管，外部監(jiān)管主要有負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管的市生態(tài)環(huán)境局、負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管的市城管局、負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的市應(yīng)急管理局。內(nèi)部監(jiān)管就是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，主要是由運(yùn)營管理部對(duì)運(yùn)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、是否符合國家法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。集團(tuán)還制定了環(huán)保管理制度、安全管理制度來規(guī)劃安全生產(chǎn)運(yùn)營，定期舉行應(yīng)急演練。

（二）天子嶺綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

天子嶺循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)）建設(shè)是杭州市為提升城市生活垃圾處置能力和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及落實(shí)國家對(duì)城市生活垃圾處理提出“先行先試”要求的重要舉措，《杭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《杭州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2010—2020年）》《杭州市十二五循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》將園區(qū)建設(shè)列為“杭州市生態(tài)建設(shè)十大工程”之一。天子嶺循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總規(guī)劃面積5721畝，以“出口、產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)”為整體定位，以“一總部，六基地”為總體設(shè)計(jì)，重點(diǎn)建設(shè)清潔直運(yùn)、生活垃圾生態(tài)填埋、廚余（餐廚）垃圾資源化利用、大件垃圾回收利用、沼氣高值化利用、垃圾滲濾液處理利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)教育等示范工程，全力打造協(xié)同處置城市固廢全球典范、國家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)。

三、天子嶺鄰避沖突演變歷程及其表現(xiàn)形式

天子嶺垃圾填埋場始建于1991年，并于1994年列為杭州市政府“七五”計(jì)劃重點(diǎn)工程項(xiàng)目，是全國首座符合建設(shè)部衛(wèi)生填埋標(biāo)準(zhǔn)的大型山谷型垃圾填埋場。天子嶺垃圾填埋場承擔(dān)了杭州主城區(qū)絕大部分生活垃圾填埋重任，為杭州市的整潔、美麗和環(huán)境治理做出了突出貢獻(xiàn)。其衛(wèi)生填埋經(jīng)驗(yàn)曾經(jīng)是全國同行業(yè)的典范。盡管采取種種辦法，不斷改進(jìn)工藝，但是畢竟垃圾填埋這種處理方式不可能消除鄰避效應(yīng)，因而導(dǎo)致周邊居民的激烈抗?fàn)?。這場曠日持久的“拉鋸戰(zhàn)”經(jīng)過波瀾起伏的矛盾演變，最終以各得其所而偃旗息鼓。根據(jù)調(diào)研情況，將鄰避沖突的演變大致過程做簡要概括如下。

（一）天子嶺鄰避沖突演變歷程

先后經(jīng)歷過早期的局部劇烈沖突、中期的鄰避矛盾擴(kuò)散和廣泛理性抗?fàn)幰约昂笃诘钠毡樘谷唤邮?，直至現(xiàn)如今一切歸于平靜。

第一階段（1992—2008年）：局部劇烈沖突。早期沖突以石塘村最為激烈。天子嶺垃圾填埋場初建規(guī)模不大，隨著垃圾填埋量增加，其鄰避效應(yīng)日漸突出，受到環(huán)境污染影響最大的石塘村多次抗議，并和填埋場發(fā)生沖突。隨著污染嚴(yán)重性增強(qiáng)，抗?fàn)幍姆绞胶统潭纫仓鸩缴?jí)。直到2008年的一場暴雨導(dǎo)致填埋場污水蔓延到村內(nèi)，雙方矛盾急劇惡化，村民聚集場區(qū)門口，阻斷垃圾運(yùn)輸車輛進(jìn)出，導(dǎo)致城區(qū)垃圾無法及時(shí)清運(yùn)。為盡快擺脫困境，市政府提出補(bǔ)償辦法，對(duì)于該村村民愿意搬遷者可在杭州主城區(qū)獲得安置房一套，部分村民接受補(bǔ)償條件，矛盾暫時(shí)緩解。這一階段，由于半山周邊還是大型企業(yè)和牛奶養(yǎng)殖場，居民很少，所以鄰避效應(yīng)主要局限于石塘村，尚未擴(kuò)散到其他區(qū)域。

第二階段（2008—2018年）：鄰避矛盾擴(kuò)散。自2008年石塘村部分村民獲得初次補(bǔ)償后，填埋場著手改進(jìn)工藝，不斷引進(jìn)新設(shè)備新技術(shù)，降低垃圾填埋的環(huán)境污染影響。然而，杭州城市化發(fā)展導(dǎo)致生活垃圾產(chǎn)量逐年增加，填埋場不得不擴(kuò)容建設(shè)二期項(xiàng)目，隨著垃圾填埋量的增加，鄰避沖突事端再起。村民和填埋場雙方展開博弈，部分居民不斷提出補(bǔ)償要求并逐漸提高補(bǔ)償要求，還簽訂污染賠償協(xié)議，明確污染賠償責(zé)任，要求園區(qū)承諾履行違約責(zé)任。由于垃圾填埋量不斷增加，環(huán)境污染問題已非填埋場自身能夠控制。同期，杭州城北城市化已經(jīng)擴(kuò)張到半山腳下，西南側(cè)相繼開發(fā)建設(shè)多個(gè)樓盤，其中不乏綠城等高品質(zhì)小區(qū)，隨著住房交付入住，新的鄰避區(qū)域出現(xiàn)，并以新的抗?fàn)幏绞揭疠浾撽P(guān)注。“十三五”初期，市政府啟動(dòng)杭州市垃圾治理遠(yuǎn)期規(guī)劃，確定以焚燒為主的垃圾處置格局，抓緊推進(jìn)垃圾填埋場轉(zhuǎn)型發(fā)展，為天子嶺零填埋做準(zhǔn)備。

第三階段廣泛理性抗?fàn)帲?018—2020年）。由于G20峰會(huì)效應(yīng)，杭州市區(qū)人口暴增（2010—2020年，新增常住人口370多萬人，其中大部分增量出現(xiàn)在2016—2019年），2018年前后全市垃圾產(chǎn)生量達(dá)到歷史峰值。由于石塘村的鄰避效應(yīng)過于突出，為徹底解決這個(gè)老大難問題，2018年市政府對(duì)該村實(shí)行整體異地搬遷，自此發(fā)生在石塘村的鄰避矛盾完全解除。然而，新的居民區(qū)不斷形成，而且這些群體相對(duì)來說文化水平較高，維權(quán)意識(shí)強(qiáng)，擅長運(yùn)用多種方式表達(dá)訴求，接連不斷的投訴上訪給轄區(qū)基層政府造成無盡的煩惱，甚至成為一個(gè)難以化解的不穩(wěn)定因素。幾乎每年的投訴量都在2000件以上，而且不少投訴直接到生態(tài)環(huán)境部和中央督察組，給社區(qū)和街道帶來不小的維穩(wěn)壓力。與此同時(shí)，杭州市積極開展垃圾分類，創(chuàng)造性提出“三化四分”模式并得到國家認(rèn)可。在不斷強(qiáng)化垃圾系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)上，制定“零填埋”“零增長”雙零目標(biāo)。天子嶺也開始進(jìn)入“零填埋”倒計(jì)時(shí)。

第四階段（2021—2022年）：普遍坦然接受。2020年底，天子嶺正式停止以填埋方式處置生活垃圾，從垃圾填埋場轉(zhuǎn)變?yōu)槔鴾p量綜合體，同時(shí)啟動(dòng)填埋場一期生態(tài)化改造、二期封場覆膜、易腐垃圾生化處置、沼氣發(fā)電、滲濾液處置等項(xiàng)目，并對(duì)中轉(zhuǎn)站、易腐垃圾處置流程采用降噪、除臭等工藝技術(shù)，推進(jìn)填埋場綠色轉(zhuǎn)型，原有服務(wù)于主城區(qū)的垃圾清運(yùn)工作改為轉(zhuǎn)運(yùn)，經(jīng)此地中轉(zhuǎn)至大江東臨江焚燒廠。雖然不少居民對(duì)這種改變不甚關(guān)心，對(duì)新上項(xiàng)目也多持有保留態(tài)度，甚至預(yù)期不佳，但是總歸比垃圾填埋更能接受。經(jīng)過此番戰(zhàn)略性調(diào)整，鄰避效應(yīng)驟然消減，西南側(cè)曾經(jīng)感受甚為強(qiáng)烈的夜間散發(fā)的臭味也難再聞到。在所難免的是，封場覆膜偶有破裂導(dǎo)致對(duì)題釋放氣體泄漏，受季節(jié)性氣候因素的影響（夏初季節(jié)氣壓較低時(shí)、秋冬北風(fēng)多時(shí)），仍會(huì)出現(xiàn)臭氣飄散問題，因此，也會(huì)有個(gè)別居民投訴，令人欣慰的是每年投訴不足10件。

第五階段（2023年至今）：一切歸于平靜。在努力推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的同時(shí)，不斷改進(jìn)垃圾處理技術(shù)，通過開展多種形式的溝通交流和暖心服務(wù)，拉進(jìn)和周邊居民心理距離，設(shè)法改變居民的刻板印象，讓居民從內(nèi)心接受天子嶺這種轉(zhuǎn)型方式，并營造和諧的社區(qū)關(guān)系。從調(diào)研結(jié)果看，居民基本上不再有抵觸心理，曾經(jīng)談“天子嶺”色變的填埋場，已經(jīng)被人所淡忘。

（二）天子嶺鄰避沖突表現(xiàn)形式

該填埋場地處拱墅區(qū)和臨平區(qū)接壤處，位于半山北坡，居于呈馬蹄狀山坳之中。最大敞口處位于臨平區(qū)石塘村內(nèi)，南側(cè)有一個(gè)風(fēng)口，接近拱墅區(qū)的半山街道，其中龍山社區(qū)和虎山社區(qū)最為鄰近。因此，這三個(gè)村社反響最為強(qiáng)烈，距離較近的杭鋼西苑社區(qū)因?yàn)轱L(fēng)向的原因并沒有太多抱怨。分別對(duì)三類村社的不同沖突類型做具體分析如下。

1.石塘村的利益博弈

鄰近的石塘村正處在園區(qū)敞口處，直線距離不到500米。在垃圾零填埋之前石塘村與天子嶺填埋場矛盾最大，由于該村所處的空間距離、地理方位和地形地勢，首當(dāng)其沖面臨填埋場產(chǎn)生的臭氣和污水問題影響，特別是梅雨季節(jié)問題更加嚴(yán)重。長期的環(huán)境污染令石塘村村民苦不堪言，矛盾終于在2008年爆發(fā)，村民采取了封阻垃圾運(yùn)輸車輛的極端方式造成惡劣影響，市政府先后采取異地安置補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償?shù)确绞絹砭徑馊找嫔?jí)的沖突?！耙霍[就補(bǔ)償”的簡單維穩(wěn)方式讓部分村民嘗到甜頭，石塘村和填埋場之間的鄰避矛盾異變?yōu)橹\利性過度維權(quán)，源于鄰避效應(yīng)、誘于利益驅(qū)動(dòng)，部分村民產(chǎn)生了動(dòng)機(jī)的變異，即使沒有產(chǎn)生很嚴(yán)重的問題，也會(huì)不斷與其交涉以期獲得一定補(bǔ)償，導(dǎo)致鄰避補(bǔ)償成為無休止的索償。市政府不得不調(diào)整處理方式，由市城投集團(tuán)會(huì)同市規(guī)劃部門為石塘村另謀新址，實(shí)施整體搬遷，同時(shí)征收該村集體土地，2016—2017年石塘村整村向半山街道（現(xiàn)三墩、桃園附近）搬遷，長達(dá)十余年的“拉鋸戰(zhàn)”終于劃上了句號(hào)。

2.杭鋼西苑的和諧共建

該社區(qū)位于天子嶺西南側(cè)，320國道（臨半路段）旁，與填埋場直線距離3公里，涵蓋1700多戶，屬于老國企杭鋼家屬區(qū)，但實(shí)際居住比例為三分之二，相關(guān)設(shè)施比較缺乏。社區(qū)租賃房（2013年左右交付）主要居住的是一些引進(jìn)人才和杭鋼的工作人員。由于地理位置、風(fēng)向因素臭氣對(duì)該轄區(qū)居民基本沒有影響，居民聞不到天子嶺產(chǎn)生的臭氣，但是該社區(qū)門口的320國道是進(jìn)入天子嶺填埋場的垃圾清運(yùn)車輛必經(jīng)之路，該道路路窄破損嚴(yán)重且年久失修，車輛行駛速度慢，滿載垃圾經(jīng)過時(shí)路面顛簸導(dǎo)致垃圾掉落和污水滴漏而產(chǎn)生的惡臭等環(huán)境問題，影響面不大。相關(guān)反映渠道是居民向社區(qū)反映、社區(qū)再一級(jí)一級(jí)向上反映居民投訴的問題。鑒于社區(qū)遭受這種不期之遇，環(huán)境集團(tuán)積極做好溝通工作，與該社區(qū)開展支部共建、志愿服務(wù)等活動(dòng)，在情感上取得社區(qū)居民的諒解。經(jīng)過市政府與杭鋼集團(tuán)的溝通協(xié)商，由市政府負(fù)責(zé)對(duì)320國道進(jìn)行升級(jí)改造，目前正在施工建設(shè)中。改造后，上述問題將會(huì)基本上消除。與石塘村不同的是，該社區(qū)并未直接遭受填埋場的環(huán)境污染問題，而是由于道路交通問題造成的間接性影響，且影響程度不大，加之環(huán)境集團(tuán)主動(dòng)釋放善意，雙方基本上處于和諧狀態(tài)，尚未發(fā)現(xiàn)有大量投訴現(xiàn)象。

3.龍山虎山的理性抗?fàn)?/p>

在實(shí)施零填埋之前，鄰避沖突比較嚴(yán)重的區(qū)域主要有龍山、虎山兩個(gè)社區(qū)，大約有10個(gè)居民小區(qū)，其中反應(yīng)比較強(qiáng)烈的是靠近虎山公園一帶的住戶，因?yàn)樾^(qū)正處于填埋場的南面，中間雖有山體阻擋，但是正好處于山凹口的南側(cè)，冬季刮北風(fēng)、春夏梅雨季節(jié)時(shí)，造成低氣壓。從2017、2018年開始居民問題反映強(qiáng)烈。最早的房是2010年交付的，主要是居住在牛奶公司小區(qū)、龍山新村、虎山新村居民安置點(diǎn)的居民等。2013、2014年綠城開發(fā)的幾個(gè)樓盤開始交付，大批量交付是在2015—2017年間。而這一時(shí)期正好是天子嶺填埋場垃圾填埋量急劇增加的時(shí)期。

其中，綠城開發(fā)的龍山社區(qū)田園牧歌麓云苑等小區(qū)住宅品質(zhì)較好，房價(jià)較高，居民主要是白領(lǐng)、中產(chǎn)和杭州主城區(qū)的人員較多，他們多數(shù)人本來沖著生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的半山風(fēng)景區(qū)而購房，期待享受這里的青山綠水；還有一部分業(yè)主以投資為目的，對(duì)房價(jià)敏感，認(rèn)為垃圾填埋場排放的臭味會(huì)影響房屋價(jià)格。這些小區(qū)居民入住率的不斷增加和填埋場垃圾填埋量增加幾乎同步發(fā)生，導(dǎo)致投訴與日俱增，在2018年前后達(dá)到2000多件，居民抗?fàn)幍姆绞揭渤尸F(xiàn)多樣化，通過12345市長熱線投訴、向中央環(huán)保督察組舉報(bào)、信訪、行政訴訟、在家里窗戶上拉橫幅、建群討論并組織上訪等不一而足，雖然沒有過激的表達(dá)方式，但是也給基層政府和社區(qū)維穩(wěn)造成很大壓力，始終是一個(gè)不穩(wěn)定因素；而龍山社區(qū)金隅田員外小區(qū)房屋品質(zhì)相對(duì)不高，居民構(gòu)成復(fù)雜，新杭州人和租房戶較多。他們對(duì)房價(jià)敏感度不大，多數(shù)人工作早出晚歸，因此相對(duì)于其他小區(qū)投訴較少?？傊煌男^(qū)對(duì)天子嶺垃圾填埋場的鄰避效應(yīng)感知存在差異。

四、天子嶺垃圾填埋場化解鄰避矛盾的路徑

“十三五”期間，杭州市區(qū)垃圾量翻番增長和末端處置能力增長緩慢之間的矛盾日益凸顯，治廢項(xiàng)目在落地過程中，均受到周邊群眾以信訪、投訴等方式抵制項(xiàng)目建設(shè)，“鄰避效應(yīng)”輿情壓力前所未有。為此，杭州市環(huán)境集團(tuán)以“繡花針”的功夫，采用“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”，與周邊社區(qū)黨建共建的形式，通過面對(duì)面溝通，爭取支持、增進(jìn)了解，最后獲得理解。集團(tuán)投資建設(shè)的16個(gè)治廢項(xiàng)目，累計(jì)召開聽證會(huì)11場，座談會(huì)百余次，最密集時(shí)1個(gè)月內(nèi)3場聽證會(huì)，組織周邊市民外出參觀成熟項(xiàng)目共計(jì)18次，參觀人數(shù)768人次。2020年底零填埋后，持續(xù)開展屬地共建和“兩進(jìn)”活動(dòng)，周邊居民住戶對(duì)天子嶺園區(qū)環(huán)境質(zhì)量滿意度大大提升。

（一）天子嶺填埋場生態(tài)治理

該填埋場已于2020年停止填埋工作，目前正在進(jìn)行覆膜和沼氣處理，等待堆場自然沉降，堆體穩(wěn)定后，計(jì)劃在2023年到2025年，實(shí)施填埋場封場和生態(tài)治理。治理完成后將推動(dòng)天子嶺填埋場融入半山國家森林公園，助力大城北建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，為杭州高水平打造生態(tài)文明之都提供建設(shè)樣本。為了盡量降低臭氣影響，對(duì)天子嶺園區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量每周都要監(jiān)測，并且在路口進(jìn)行公示，環(huán)保部門和城管部門會(huì)定期來檢查。目前，氨氣和硫化氫的指標(biāo)都是低于國家標(biāo)準(zhǔn)90%，氨氣國家標(biāo)準(zhǔn)1.5，天子嶺是0.1左右；硫化氫國家標(biāo)準(zhǔn)是0.06，天子嶺是0.001左右甚至更低。各種預(yù)案很多，有綜合預(yù)案、突發(fā)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案、安全上的消防演練、生態(tài)環(huán)境方面的污水管道破裂、污水外溢的應(yīng)急演練等。雖然天子嶺靜脈小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)基本成形，但是填埋場二期今后的利用方向尚未明確，是做生態(tài)公園、光伏發(fā)電或者是其他的用途，還有待進(jìn)一步考量。

1.以最高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)天子嶺生態(tài)治理工程

天子嶺垃圾填埋場于2020年12月實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋，周邊環(huán)境也得到了明顯改善。為進(jìn)一步保障填埋場的安全穩(wěn)定運(yùn)行，有效防范化解潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確保天子嶺填埋場的長治久安，還青山綠水于人民，經(jīng)杭州市委市政府同意，決定對(duì)天子嶺填埋場進(jìn)行生態(tài)治理?；谔熳訋X填埋場場地特點(diǎn)，結(jié)合其他城市填埋場封場治理經(jīng)驗(yàn)，借助清華、同濟(jì)、浙大等知名院校專家學(xué)者力量，研究制定了生態(tài)治理方案，項(xiàng)目主要為填埋場堆體整形、封場及綠化、填埋場地下水土污染防控能力提升、滲瀝液導(dǎo)排與調(diào)蓄池清淤、市政配套、安全監(jiān)測控制等內(nèi)容。以提升地下水土污染防控能力為重點(diǎn)的生態(tài)治理項(xiàng)目（一期）已開工，計(jì)劃2024年完成；以填埋場封場和生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)的生態(tài)治理項(xiàng)目（二期）已經(jīng)取得項(xiàng)目賦碼、通過環(huán)評(píng)備案，目前開展項(xiàng)目可行性研究，計(jì)劃2023年底前完成項(xiàng)目立項(xiàng)和初步設(shè)計(jì)批復(fù)，2025年底完成生態(tài)治理工程。

2.以最嚴(yán)要求實(shí)施園區(qū)精細(xì)化管理

一是督促杭州市環(huán)境集團(tuán)加強(qiáng)日常運(yùn)行維護(hù)，做好填埋庫區(qū)臭氣管控。零填埋后完成4265米不同直徑的氣體收集管道調(diào)整優(yōu)化及檢查維護(hù)，完成覆蓋膜破漏巡查修補(bǔ)5620處、集氣井密閉788口、更換進(jìn)口覆蓋膜3.33萬平方米，確保填埋庫區(qū)臭氣有效收集處置。同時(shí)增加場區(qū)內(nèi)道路機(jī)械灑水及除臭藥劑噴灑，目前道路機(jī)械灑水每日不少于12次，除臭藥劑噴灑每日上下午各不少于1次。二是加大日常監(jiān)管工作力度。杭州市城管局環(huán)衛(wèi)固廢中心進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管檢查，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)天子嶺易腐垃圾處置、污水廠等項(xiàng)目及填埋庫區(qū)巡檢管控，確保處置設(shè)施規(guī)范運(yùn)行達(dá)標(biāo)排放，切實(shí)把治臭措施落實(shí)、落地、落細(xì)。三是定期開展環(huán)境監(jiān)測評(píng)估。每周對(duì)天子嶺園區(qū)臭氣、污水等重點(diǎn)排放指標(biāo)進(jìn)行采樣監(jiān)測，持續(xù)做好廠界指標(biāo)“一周一測一公布”工作，結(jié)果納入對(duì)市環(huán)境集團(tuán)的考核評(píng)估。

通過加強(qiáng)天子嶺填埋場滲濾液防滲、規(guī)范處理和監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行管理，以及加強(qiáng)天子嶺填埋場臭氣源頭管控，實(shí)現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量顯著提升，信訪投訴量斷崖式下降，并在全省32個(gè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域優(yōu)秀案例評(píng)分中得分第一。在與周邊社區(qū)居民交流時(shí)，居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量提升成效予以認(rèn)同和感謝，園區(qū)內(nèi)的杭州圖書館環(huán)保分館更是成為“網(wǎng)紅打卡點(diǎn)”。天子嶺園區(qū)入選住建部2023年“生活垃圾分類宣傳教育基地”名單。

3.以最佳效果加強(qiáng)溝通，變鄰避為鄰利

通過開展“跟著垃圾去旅游”，便民服務(wù)進(jìn)社區(qū)，邀請(qǐng)居民代表座談交流等方式，建立“請(qǐng)進(jìn)來”“走出去”“架橋梁”的溝通機(jī)制，取得周邊社區(qū)居民理解，化解“鄰避矛盾”。通過市能源集團(tuán)一以貫之的努力，天子嶺循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已然成為杭州城市垃圾“三化”處置功能體、杭州北秀景觀帶以及城市能源站。下一步，以結(jié)合拱墅區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，以貼合綠色發(fā)展為目標(biāo)，將天子嶺園區(qū)打造為新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成以龍頭主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)和主線，縱向上下游、橫向配套發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)鏈條。

（二）與周邊社區(qū)溝通協(xié)作

第一，對(duì)于周邊社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。首先，對(duì)鄰避效應(yīng)影響最大的石塘村進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)該村先后進(jìn)行安置補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償、整體異地搬遷等，發(fā)生在石塘村的鄰避矛盾完全解除。

與此同時(shí)，天子嶺環(huán)境集團(tuán)針對(duì)當(dāng)?shù)刂苓吘用竦泥彵芮榫w開展了一系列活動(dòng)，例如，贈(zèng)送水果、樹苗，提供志愿服務(wù)，與杭鋼西苑社區(qū)關(guān)系較為融洽，沒有產(chǎn)生負(fù)面輿情。天子嶺環(huán)境集團(tuán)還與杭鋼西苑社區(qū)共建合作為居民提供便民服務(wù)、“第二課堂”、生態(tài)教育等合作項(xiàng)目。

第二，組織居民參觀。2019年零填埋之前，組織了各個(gè)社區(qū)居民去天子嶺現(xiàn)場參觀，但是反響不好，因?yàn)閳@區(qū)里也是有臭味的。天子嶺環(huán)境集團(tuán)在居民參觀過程中對(duì)流程、工藝解釋得很清楚，但是居民并不在意，他們只在意自己的實(shí)際感受（有無臭味）。居民中的律師提出行政復(fù)議，關(guān)于天子嶺減量綜合體的行政審批問題，工程施工在前、審批在后。面對(duì)此問題，政府組織2—3次的聽證會(huì)，組織居民、天子嶺代表、政府代表進(jìn)行座談。除此之外，讓熱心居民幫忙勸說其他居民，把矛盾化解在基層。

第三，發(fā)揮居委會(huì)橋梁作用。首先，當(dāng)居民來社區(qū)反映天子嶺垃圾填埋場臭味問題時(shí)，社區(qū)統(tǒng)一口徑回復(fù)：臭味不是因?yàn)樘盥?，而是施工的時(shí)候膜撕掉了才造成的，減量綜合體建造就是為了后期天子嶺停運(yùn)做準(zhǔn)備。其次，讓社區(qū)志愿者來幫忙進(jìn)行宣傳科普，盡量減少矛盾。最后，網(wǎng)格員、樓道長做好信息搜集，及時(shí)上報(bào)，不支持居民的偏激行為。

（三）開創(chuàng)多元治理模式

第一，實(shí)施綠色轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。隨著生態(tài)文明建設(shè)的加強(qiáng)，杭州城市生活垃圾處置工作，在逐漸加強(qiáng)末端處置能力提升的基礎(chǔ)上，基本形成投遞—運(yùn)輸—處理一體化、“三化四分”分類處置的局面。主要做法是：（1）易腐垃圾協(xié)同處置。目前天子嶺園區(qū)有850噸的易腐垃圾處置項(xiàng)目，不斷創(chuàng)新形成工藝更集成、處理更協(xié)同、土地更集約、運(yùn)營更高效、排放更環(huán)保、設(shè)備更精良、管理更標(biāo)準(zhǔn)的“預(yù)處理+厭氧產(chǎn)沼+沼氣利用”易腐垃圾高效協(xié)同處理技術(shù)。（2）開發(fā)綠色能源，天子嶺沼氣發(fā)電廠作為中國大陸第一家垃圾填埋氣體發(fā)電廠，實(shí)現(xiàn)了我國垃圾資源回收利用技術(shù)的新突破，從1998年開始建成并網(wǎng)發(fā)電以來，經(jīng)過不斷擴(kuò)容，目前日發(fā)電量達(dá)到37萬千瓦時(shí)。（3）建設(shè)智慧園區(qū)。天子嶺構(gòu)建了全要素智慧環(huán)保平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)固廢收集、運(yùn)輸、貯存、利用、處置及污染防治全過程數(shù)據(jù)的快速收集、全面整合、深度挖掘、智能分析、按需共享、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價(jià)值，為政府、企業(yè)、社會(huì)公眾提供智能化、可視化的應(yīng)用場景，為行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)內(nèi)控提供智能化的決策支持。

第二，與媒體合作進(jìn)行輿情引導(dǎo)。每年環(huán)境集團(tuán)有和省級(jí)、市級(jí)媒體合作，請(qǐng)他們到企業(yè)進(jìn)行宣傳報(bào)道，有企業(yè)宣傳方案。環(huán)境集團(tuán)本身也有微信公眾號(hào)，主動(dòng)發(fā)布企業(yè)在垃圾治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的信息。自身也有網(wǎng)站，按照國家規(guī)定進(jìn)行公開，每次上新項(xiàng)目、招標(biāo)采購、人才招聘都會(huì)公布信息。信訪科也在定期跟蹤自媒體，發(fā)現(xiàn)負(fù)面輿情也會(huì)有應(yīng)急預(yù)案。另外，天子嶺環(huán)境集團(tuán)設(shè)有負(fù)責(zé)公共溝通的部門，運(yùn)營部管理部的信訪科負(fù)責(zé)居民投訴、信訪。實(shí)行“雙進(jìn)”政策，主要針對(duì)周邊小區(qū)，比如田園牧歌等商品房。第一是把居民請(qǐng)到企業(yè)中，讓他們參觀交流；第二是主動(dòng)去到社區(qū)，詢問居民對(duì)企業(yè)工作的建議。

第三，建設(shè)多功能的天子嶺分類減量綜合體。按照杭州市垃圾處理的“瘦身、脫水、除臭”的要求。天子嶺采用設(shè)計(jì)采購施工(EPC)總承包方式建設(shè)，通過脫水、壓縮等環(huán)節(jié)，其他垃圾將減量15%—20%，垃圾體積至少壓縮一半，廚余垃圾減量可達(dá)70%。垃圾通過分類減量綜合體處理，運(yùn)輸至末端處置廠后，可有效減少天子嶺垃圾填埋量，改善天子嶺的空氣質(zhì)量。天子嶺分類減量綜合體項(xiàng)目集合了垃圾處理過程中的干化、壓縮、分選等多個(gè)功能，集約利用土地、提升資源利用效率。項(xiàng)目采用全國最先進(jìn)、集成度最高的垃圾處置“技術(shù)包”。以廚余垃圾資源化利用采用的干式厭氧發(fā)酵技術(shù)為例，它是讓有機(jī)垃圾在厭氧條件下轉(zhuǎn)化為甲烷氣，然后進(jìn)行發(fā)電上網(wǎng)。采用的立式厭氧工藝占地面積小、處理效率高、運(yùn)行經(jīng)濟(jì)，技術(shù)水平在國內(nèi)應(yīng)用案例中屈指可數(shù)。

五、存在的問題及優(yōu)化對(duì)策

（一）存在的問題

第一，在2020年天子嶺零填埋建造了減量綜合體之后，周邊居民主觀感受還是會(huì)聞到臭味。覆蓋膜修補(bǔ)更換往往正是居民晚飯時(shí)間，產(chǎn)生的大量氣味給居民的生活造成了不便。填埋場滲濾液處理生化段廢棄收集處理效果差，無組織排放，惡臭問題突出。

第二，天子嶺生態(tài)公園和基地開放的不多，搞生態(tài)修復(fù)的時(shí)候還是會(huì)有味道影響到周邊居民。在杭州人概念里天子嶺還是垃圾填埋場，再加上天子嶺地理位置比較偏，學(xué)生的第二課堂和社會(huì)實(shí)踐除非學(xué)校組織，單獨(dú)讓家長帶去也不太可能。

第三，在化鄰避為鄰利方面做得還不夠細(xì)致。針對(duì)居民的不同訴求，采取的回應(yīng)方式比較單一，缺乏針對(duì)性。

（二）優(yōu)化對(duì)策

第一，完善二期填埋場覆蓋膜巡查修補(bǔ)機(jī)制。細(xì)化巡查區(qū)塊，落實(shí)人員責(zé)任，實(shí)施每天巡查，發(fā)現(xiàn)膜破損及時(shí)修復(fù)，盡量減少因覆蓋膜破裂而產(chǎn)生的臭味對(duì)居民的影響，同時(shí)做好安全作業(yè)。采用物聯(lián)感知設(shè)備，提高覆膜巡查和臭味排放的智慧化水平。加強(qiáng)異味控制的精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高所有項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行水平，最大限度減少無組織氣味排放。

第二，采用非金錢補(bǔ)償方式實(shí)施鄰利分享措施。轉(zhuǎn)型后的天子嶺垃圾減量綜合體，雖然鄰避效應(yīng)大大減弱，但是仍然存在輕微的鄰避問題。新上馬的項(xiàng)目如廚余垃圾綜合處理、沼氣發(fā)電等產(chǎn)生的再生資源能源，均可采取一定的方式讓鄰近社區(qū)居民分享，如沼氣供熱、廚余垃圾處理后制造成營養(yǎng)土贈(zèng)送給居民，適當(dāng)減免附近社區(qū)的垃圾清運(yùn)和處理費(fèi)用等，真正化鄰避為鄰利。

第三，開放天子嶺生態(tài)公園和基地，政府和天子嶺企業(yè)要加大垃圾處理知識(shí)的科普力度，將生活垃圾處理知識(shí)送進(jìn)社區(qū)、送入家庭，讓人們能夠真正地了解垃圾處理技術(shù)，了解垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行基本情況、污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測結(jié)果等內(nèi)容，消除居民對(duì)垃圾處理的片面認(rèn)知。同時(shí)，在天子嶺生態(tài)公園和基地多開展環(huán)保相關(guān)活動(dòng)，組織學(xué)生、居民參觀規(guī)范化垃圾處理廠，贏得公眾對(duì)垃圾處理事業(yè)的支持。結(jié)合環(huán)保工業(yè)旅游基地、環(huán)保教育宣傳基地功能，建成大型綜合環(huán)保教育基地。

（感謝杭州市環(huán)境集團(tuán)提供調(diào)研支持；課題組曹春露、劉昊、錢正同學(xué)參與了調(diào)研活動(dòng)和資料整理。）

說明：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“長三角地區(qū)城鎮(zhèn)土地綠色利用效率空間演化模式、機(jī)制與提升路徑研究”的階段性研究成果。