文 趙 斌 重慶文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院，重慶市永川區(qū)委宣傳部

一、序言

城市管理水平是一個(gè)地區(qū)城市治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。自2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%之后，城鎮(zhèn)化開始邁入了騰飛發(fā)展的關(guān)鍵階段。隨著中國(guó)城市人口的井噴式增長(zhǎng)，城市管理面臨的問題日益復(fù)雜。以碎片化結(jié)構(gòu)和多元社會(huì)訴求為主要特征的城市公共空間涉及城市公眾利益，[1]致使基層城管執(zhí)法一直面臨諸多挑戰(zhàn)和難題。數(shù)十年來，城管與攤販之間的矛盾沖突導(dǎo)致的“城管事件”在日常媒體新聞報(bào)道中屢見不鮮，“城管執(zhí)法”一度成為公眾詬病的職業(yè)行為而備受爭(zhēng)議。2015年11月，以習(xí)近平同志為組長(zhǎng)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》文件中，針對(duì)城管執(zhí)法問題，專門強(qiáng)調(diào)要“理順管理體制，提高執(zhí)法水平，完善城市管理”。2018年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)又指出“提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”。[2]2019年11月，習(xí)近平總書記提出了“人民城市人民建,人民城市為人民”的城市建設(shè)理念，彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想，反映著馬克思主義的人民立場(chǎng)。黨的二十大報(bào)告指出，要“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”，“扎實(shí)推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制與能力建設(shè)，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”。城市是人民生產(chǎn)生活的重要載體，寄托著人民對(duì)美好生活的向往。在新型城鎮(zhèn)化過程中，物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，物質(zhì)富足、精神富有是社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本要求。在城市的精細(xì)化管理過程中，不但讓人民享受物質(zhì)富裕的城市生活的美好，而且同時(shí)提升人民群眾精神生活富裕感、享受城市幸福生活，是城管執(zhí)法為民宗旨的體現(xiàn)。那么，在新時(shí)期如何提高執(zhí)法水平，并努力使城市管理體制與政府職能設(shè)計(jì)相契合是城市管理部門必須思考的問題。改變城管與攤販之間“你追我跑”的傳統(tǒng)執(zhí)法方式和“互惠合作”式的執(zhí)法邏輯，創(chuàng)新城管執(zhí)法模式以使雙方在共時(shí)性空間中和諧共處勢(shì)在必行。立足簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變背景，在推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，城管執(zhí)法物業(yè)化為解決城管執(zhí)法難題提供了可資借鑒的模式。如何理解該模式在實(shí)踐中的兩大主體即政府與物業(yè)管理公司的權(quán)力分配與職能劃分問題？如何保證物業(yè)管理公司的行動(dòng)目標(biāo)與政府服務(wù)職能相匹配？這一模式的普及與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行還需要破解哪些沉疴難題？對(duì)這些問題一一進(jìn)行厘清與解答，有利于該模式的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

物業(yè)一詞，最早來自于中國(guó)香港地區(qū)及東南亞一帶的部分國(guó)家，自20世紀(jì)80年代開始引入中國(guó)內(nèi)地，是一個(gè)與房地產(chǎn)緊密聯(lián)系的詞語。目前，對(duì)物業(yè)比較趨同的認(rèn)識(shí)是泛指各類房屋、附屬市政、公用設(shè)施以及相關(guān)的場(chǎng)地等。[3]物業(yè)管理這種業(yè)態(tài)伴隨著我國(guó)住房商品化改革而興起。現(xiàn)代意義上的物業(yè)管理是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)依合同約定對(duì)業(yè)主共有物業(yè)及其配套設(shè)施設(shè)備以及相關(guān)秩序進(jìn)行維護(hù)和管理的的活動(dòng)。作為一種合同契約行為的物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共服務(wù)屬性，也就是說管理是形式，經(jīng)營(yíng)是目標(biāo)，本質(zhì)是服務(wù)。[4]特別值得重視的是，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議于2020年5月28日表決通過的《中華人民共和國(guó)民法典》，不但確認(rèn)和鞏固了現(xiàn)有物業(yè)管理服務(wù)行業(yè)的發(fā)展成果，而且對(duì)未來構(gòu)建更加有序、和諧的物業(yè)管理服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展提供了切實(shí)的法律保障。[5]

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)城管內(nèi)涵的理解主要從政府管理職能的城管、政府管理體制的城管和綜合行政執(zhí)法的城管三個(gè)層次進(jìn)行。作為政府管理職能的城管主要是從市政論角度出發(fā)，以政府為主體對(duì)市容環(huán)境、園林綠化、公共設(shè)施、社區(qū)環(huán)境等諸多事項(xiàng)的綜合管理；作為政府管理體制的城管主要指市政管理體制，即城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)管理主體之間的分工、協(xié)作與管轄關(guān)系；作為綜合行政執(zhí)法的城管是指為維護(hù)城市公共空間秩序，在城市管理行政執(zhí)法體制中直接與底層社會(huì)公眾接觸的一線執(zhí)法人員，即“城管”人員，簡(jiǎn)稱城管。[6]本文所論述的即是作為綜合行政執(zhí)法的城管。

城管執(zhí)法物業(yè)化模式是指政府在保留行政執(zhí)法權(quán)等公權(quán)力的前提下，把城市管理市容市貌方面的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容剝離出來，通過服務(wù)外包的形式交給具有一定資質(zhì)的物業(yè)公司去管理的新型城市治理方式。它是多中心治理理念背景下政府購買公共服務(wù)方式的一種具體體現(xiàn)，本質(zhì)上呈現(xiàn)的是政府與市場(chǎng)邊界的劃分問題，構(gòu)建的是政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。

為緩解城管執(zhí)法沖突，減少暴力執(zhí)法，國(guó)內(nèi)各地不同程度地對(duì)城管執(zhí)法方式進(jìn)行創(chuàng)新。如成都的輪滑執(zhí)法、鮮花執(zhí)法，武漢的小品執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、“無間道”執(zhí)法，洛陽的互換角色執(zhí)法，寧波的非接觸式執(zhí)法等，不一而足。同時(shí)，在深圳、成都、長(zhǎng)沙等地衍生出城管執(zhí)法物業(yè)化這一新穎的執(zhí)法模式，已極大地凸顯出城市管理業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化、物業(yè)化模式優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法效果成效初現(xiàn)。實(shí)踐方式改革創(chuàng)新推動(dòng)理論深入研究。針對(duì)執(zhí)法方式創(chuàng)新問題，不同學(xué)者分別從公共管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多重學(xué)科視角進(jìn)行分析，為紓解城管執(zhí)法難題提供政策建議。本研究立足習(xí)近平人民城市論視域，以現(xiàn)實(shí)實(shí)踐回溯理論反思，重點(diǎn)聚焦城管執(zhí)法物業(yè)化模式的現(xiàn)實(shí)沖突，試圖為城管執(zhí)法的難題找到一個(gè)可供借鑒的矯治之道。

二、運(yùn)作困境：城管執(zhí)法物業(yè)化模式的現(xiàn)實(shí)沖突

城管執(zhí)法中的矛盾沖突問題一直是轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)面臨的一大難題。城管執(zhí)法物業(yè)化以政府購買公共服務(wù)的方式，讓物業(yè)管理公司參與市容市貌及公共秩序的管理，創(chuàng)新了城市管理方式，有助于提升城市管理水平，實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化。但在國(guó)內(nèi)各地實(shí)踐運(yùn)行中反映出來的諸如城市管理物業(yè)市場(chǎng)稀缺化、政府監(jiān)管薄弱化、評(píng)價(jià)考核方式單一化等問題不容忽視。

（一）城市管理物業(yè)市場(chǎng)稀缺化

自從內(nèi)地首家物業(yè)管理公司在改革開放前沿陣地深圳誕生，物業(yè)管理這一新型的管理形態(tài)在國(guó)內(nèi)經(jīng)過40來年的發(fā)展，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，如今已成為城市社區(qū)居民工作生活不可或缺的重要組成部分。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期“大政府小社會(huì)”的體制以及管制型政府的存在，導(dǎo)致當(dāng)下我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育還不完善，承接能力還有待提升，特別是涉及城市管理方面的專門物業(yè)管理服務(wù)公司數(shù)量稀少。現(xiàn)代意義的物業(yè)公司服務(wù)內(nèi)容主要包括常規(guī)性的公共服務(wù)、針對(duì)性的專項(xiàng)服務(wù)和委托性的特約服務(wù)三大類別。而綜觀現(xiàn)有的物業(yè)公司服務(wù)內(nèi)容大都局限于所管轄區(qū)域的衛(wèi)生清潔、公共秩序維護(hù)、物業(yè)費(fèi)用清繳及相關(guān)設(shè)施設(shè)備管理等傳統(tǒng)常規(guī)性工作，而對(duì)針對(duì)性的專項(xiàng)服務(wù)和委托性的特約服務(wù)項(xiàng)目涉及較少。城市管理是對(duì)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等諸多活動(dòng)的綜合管理。近年來，受治理理念以及新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，在我國(guó)城市治理體系中，傳統(tǒng)的視政府為唯一權(quán)威管理主體的觀念受到挑戰(zhàn)，企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人正在越來越多地在城市管理中發(fā)揮作用。政府從城市管理諸多領(lǐng)域的退出為社會(huì)組織提供了參與機(jī)會(huì)，物業(yè)管理恰是城市管理在城市社區(qū)單元的縮影和寫照。中商產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2019年中國(guó)物業(yè)管理行業(yè)市場(chǎng)前景研究報(bào)告》顯示，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，目前我國(guó)物管行業(yè)企業(yè)已超過10萬家，管轄著超過250億平方米的樓宇物業(yè)。[7]在經(jīng)歷了初創(chuàng)期、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)發(fā)展期、轉(zhuǎn)型探索期進(jìn)入高速發(fā)展期的今天，總體而言，物業(yè)管理行業(yè)在保持基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)功能之外，逐漸開始拓展增值業(yè)務(wù)進(jìn)行盈利。但多數(shù)企業(yè)并沒有充分認(rèn)識(shí)到物業(yè)管理在城市管理中的地位和作用，僅僅將其工作內(nèi)容視為一定區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)的消費(fèi)環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)住宅商品化的輔助手段，這與簡(jiǎn)政放權(quán)、進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能背景下的政府服務(wù)外包的現(xiàn)實(shí)需求極不相稱。

（二）服務(wù)外包職能管理薄弱化

政府購買服務(wù)作為行政管理和公共服務(wù)改革的政策工具，不但對(duì)于推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，而且也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)創(chuàng)新社會(huì)管理方式的趨勢(shì)所在。城管執(zhí)法物業(yè)化模式將城市管理內(nèi)容分離為服務(wù)和執(zhí)法兩個(gè)環(huán)節(jié)，將服務(wù)生產(chǎn)交給物業(yè)公司承擔(dān)，引導(dǎo)物業(yè)公司為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)活動(dòng)，注重政府與物業(yè)行業(yè)之間的合理定位和良性互動(dòng)，對(duì)城市管理部門而言，體現(xiàn)了政府在城市管理工作中角色轉(zhuǎn)變，凸顯了政府與社會(huì)的權(quán)力邊界；對(duì)物業(yè)公司而言，體現(xiàn)了市場(chǎng)力量在城市管理中的參與價(jià)值，凸顯了市場(chǎng)機(jī)制的勃勃生機(jī)。但在個(gè)別城市管理中，該模式的運(yùn)行并非一帆風(fēng)順，而是夾雜著質(zhì)疑與批評(píng)。通過媒體報(bào)道，可以看到個(gè)別試行城管執(zhí)法物業(yè)化模式的城市出現(xiàn)了“物管公司毆打攤販”“物業(yè)公司收取保護(hù)費(fèi)”“執(zhí)法人員養(yǎng)攤販”等負(fù)面新聞事件。物業(yè)化的模式創(chuàng)新被社會(huì)公眾口誅筆伐，城管執(zhí)法再一次陷入輿情危機(jī)之中，并引發(fā)媒體質(zhì)疑：“城管執(zhí)法豈能一包了之”，“城管服務(wù)外包不能好經(jīng)歪念”，“城管服務(wù)能否外包”等。由此引起一些學(xué)者提出“城管服務(wù)外包當(dāng)休矣”的主張。

城管執(zhí)法物業(yè)化是以合同的方式約定雙方的義務(wù)和權(quán)力、服務(wù)的邊界和內(nèi)容的城市管理新型服務(wù)模式。究其原因，我們認(rèn)為并非是物業(yè)化模式本身有什么問題，而是城市管理服務(wù)內(nèi)容外包過程中，個(gè)別地方政府的管理機(jī)制出現(xiàn)了虛空化。第一，在城市管理服務(wù)外包前，針對(duì)城市管理的物業(yè)公司遴選，政府建立了規(guī)范的招投標(biāo)機(jī)制，對(duì)參加投標(biāo)的物業(yè)資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，但對(duì)中標(biāo)后的企業(yè)私自進(jìn)行違法轉(zhuǎn)包、分包行為監(jiān)管失控。第二，在城市管理服務(wù)外包時(shí)，政府沒有對(duì)物業(yè)公司“能干和不能干”的權(quán)限進(jìn)行專門系統(tǒng)的培訓(xùn)或培訓(xùn)深度不夠，導(dǎo)致物業(yè)公司工作人員在處理城市管理領(lǐng)域日復(fù)一日瑣碎繁雜的工作時(shí)走樣，再加上當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)考察、文明城市創(chuàng)建等任務(wù)來臨時(shí)，在與自身切實(shí)利益密切相關(guān)的考核壓力驅(qū)使下，工作人員對(duì)待“屢次交手”的攤販上演的“貓鼠游戲”耐心逐漸打折，經(jīng)宣傳、講解、勸說無效后，在街頭開放的不確定空間中瞬時(shí)出現(xiàn)管理尺度拿捏失當(dāng)行為，甚至上演起“全武行”，從而陷入了全輸式困局。第三，在城市管理服務(wù)外包后，一些個(gè)別地方政府部門當(dāng)起了“甩手掌柜”，一甩了之，對(duì)物業(yè)公司的擔(dān)當(dāng)?shù)摹俺鞘斜Ｄ贰甭氊?zé)履行情況沒有繼續(xù)跟進(jìn)，監(jiān)督乏力。但同時(shí)，我們也必須看到，這只是個(gè)別城市出現(xiàn)的極端問題，“隨著樣本量的增大，總會(huì)有一些互動(dòng)情境以特征極值的怪異方式出現(xiàn)”。[8]從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，城管執(zhí)法物業(yè)化模式在我國(guó)個(gè)別城市管理中試點(diǎn)已經(jīng)效果卓著，目前正在全國(guó)不少城市如火如荼地展開。如成都武侯區(qū)自2008年6月開始試行物業(yè)化模式，通過“城管物管化、監(jiān)督多元化、校地共管化”，[9]不僅減少了城管與攤販的矛盾沖突，而且提升了物業(yè)管理的品質(zhì)和城市管理的精細(xì)化水平，建立了城市管理的長(zhǎng)效管理機(jī)制，宣城、昆明、嘉興、日照、濰坊、東莞等城市通過引進(jìn)“保姆”，以物業(yè)化模式建設(shè)人性化城市，城市管理面貌煥然一新。

（三）服務(wù)項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)機(jī)制單一化

城管執(zhí)法物業(yè)化是政府把亂貼亂畫、違章占道等影響市容秩序方面的街面服務(wù)項(xiàng)目承包給物業(yè)公司管理的托管形式，是基于平等基礎(chǔ)上的合理分權(quán)和授權(quán)，本質(zhì)上是政府與市場(chǎng)契約精神的呈現(xiàn)。由于承擔(dān)公共服務(wù)的是第三方的市場(chǎng)主體，政府必須對(duì)物業(yè)公司城市管理項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。針對(duì)考核問題，著名管理學(xué)大師彼得·德魯克一針見血地提出“考核，否則放棄”六字箴言，意指做任何一件事情，都必須進(jìn)行評(píng)估和判斷，沒有考核，就不會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行力。

目前，物業(yè)公司城市管理服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣主要來自于政府部門的評(píng)價(jià)。從形式上看，政府部門和物業(yè)公司是基于委托基礎(chǔ)之上的合作伙伴關(guān)系，但在城市治理中，雙方的價(jià)值取向卻截然不同。一方面，政府作為公權(quán)力的代表，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是其內(nèi)在屬性的應(yīng)然要求；物業(yè)公司作為市場(chǎng)的主體，追求最大程度的利潤(rùn)是其行業(yè)屬性的必然體現(xiàn)。如果沒有有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制作為監(jiān)督和制約，為獲取最大化的利益，物業(yè)公司往往會(huì)在工作中“偷工減料”，降低服務(wù)質(zhì)量，甚至導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，這就違背了政府公共服務(wù)外包的初衷。[10]另一方面，在這種委托—代理服務(wù)關(guān)系中，政府授權(quán)物業(yè)公司進(jìn)行城市管理，物業(yè)公司的執(zhí)法對(duì)象主要是來底層的社會(huì)公眾，諸如擺攤設(shè)點(diǎn)的商販、無固定營(yíng)業(yè)地點(diǎn)的游商等，執(zhí)法的方式是除懲罰權(quán)以外的提醒、勸導(dǎo)、秩序維護(hù)為主。由于政府不是物業(yè)公司服務(wù)的直接對(duì)象，面對(duì)點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣并且具有反復(fù)性特征的城市管理內(nèi)容，物業(yè)公司是否遵守合同約定，是否嚴(yán)守執(zhí)法規(guī)范等，政府都有可能缺乏足夠的信息去評(píng)判物業(yè)公司的服務(wù)項(xiàng)目。而只靠外部一些膚淺的信息對(duì)物業(yè)公司服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，就無法激發(fā)物業(yè)公司提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而產(chǎn)生評(píng)價(jià)結(jié)果失真、契約失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

三、難題突破：城管執(zhí)法物業(yè)化模式現(xiàn)實(shí)沖突的矯治之道

（一）大力培育物業(yè)市場(chǎng)合作力，推進(jìn)治理方式變革

現(xiàn)代城市治理是國(guó)家治理體系的應(yīng)有之意和重要組成部分。在內(nèi)容繁雜的城市管理領(lǐng)域深入推進(jìn)“放管服”改革，讓物業(yè)公司參與城市管理，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化，既是提升政府治理能力、改進(jìn)政府社會(huì)治理的重要方式，又是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”發(fā)展目標(biāo)的重要現(xiàn)實(shí)要求。黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別強(qiáng)調(diào)了要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式”。為此，首先，需要政府自上而下采用多種渠道積極培育城市管理物業(yè)市場(chǎng)。比如，可以引導(dǎo)現(xiàn)有知名品牌物業(yè)管理公司更新觀念，積極延展服務(wù)范圍，除基礎(chǔ)工作之外主動(dòng)向城市公共空間業(yè)態(tài)管理方面延伸，從而打造承接政府部門公共服務(wù)職能承載力；或者向一些環(huán)境清潔公司推廣城管物業(yè)化管理模式，樹立物業(yè)化模式運(yùn)作企業(yè)典范，以榜樣示范作用帶動(dòng)模式影響力。如深圳鑫梓潤(rùn)物業(yè)服務(wù)有限公司在深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道參與城市管理之后，在城市秩序、市容市貌等方面帶來了顯著效果。城市管理模式創(chuàng)新帶來“羊群”效應(yīng)，成都、長(zhǎng)沙、宣城等地陸續(xù)試水城管物業(yè)化模式，讓物業(yè)公司深度參與城市管理，創(chuàng)新城市管理思維。其次，在簡(jiǎn)政放權(quán)建設(shè)服務(wù)型政府背景下，物業(yè)公司要搶抓機(jī)遇，契合市場(chǎng)改革需要，主動(dòng)突破傳統(tǒng)服務(wù)邊界，工作內(nèi)容積極向城市管理方面升級(jí)轉(zhuǎn)型。如萬科物業(yè)從2017年起在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)之上開始涉足城市管理、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、公共資源管理經(jīng)營(yíng)等相關(guān)業(yè)務(wù)，創(chuàng)設(shè)出獨(dú)具特色的“物業(yè)城市”管理模式，并在珠海橫琴新區(qū)、武漢江漢區(qū)成功實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)從管理社區(qū)到管理街區(qū)再到管理城市的跨越。最后，要繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，在城市管理領(lǐng)域處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，明確政府權(quán)力下放清單，科學(xué)劃定物管與城管邊界，“該放的放，該管的管”，做到“放而不亂”。[11]比如，涉及行政強(qiáng)制方面的懲罰權(quán)與執(zhí)法權(quán)，絕不能下放給物業(yè)公司，而有關(guān)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、占道經(jīng)營(yíng)、街面秩序維護(hù)等方面的宣傳、講解、勸說等方面的內(nèi)容完全可以以合同方式約定好處理細(xì)則交給物業(yè)公司打理。根據(jù)簽訂的城市管理服務(wù)合同，政府部門要做好監(jiān)管和考核，保障物業(yè)公司在合理的工作空間內(nèi)服務(wù)，及時(shí)預(yù)防物業(yè)公司越界行為發(fā)生。通過政府和物業(yè)公司的合理分工和聯(lián)動(dòng)服務(wù)，從而為公眾營(yíng)造一個(gè)舒適健康、整潔規(guī)范的生活環(huán)境。

表1 城管執(zhí)法物業(yè)化管理模式部分試點(diǎn)城市及效果評(píng)析

（二）高度重視媒體傳播力，發(fā)揮良性互動(dòng)關(guān)系

當(dāng)今社會(huì)已全面進(jìn)入信息化時(shí)代，傳播媒介的高度發(fā)達(dá)讓人們接收信息越來越便捷，媒體對(duì)公眾思想的影響也越來越強(qiáng)大。城市管理自城市產(chǎn)生就已經(jīng)存在，在城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展進(jìn)程中，城市管理工作本是為扮靚城市而設(shè)置的政府部門眾多職業(yè)的一種，但是近年來，城管卻遭遇了“污名化”現(xiàn)象，甚至被社會(huì)嚴(yán)重“妖魔化”。德國(guó)的維爾弗雷德·布萊多認(rèn)為：“在媒介社會(huì)中，沒有什么事物不是和媒介發(fā)生聯(lián)系的，一些事物或是由媒介發(fā)起，或是受媒介的影響，或是被媒介強(qiáng)化?！盵12]從某種程度上說，傳播力決定影響力，傳播力又影響引導(dǎo)力。面對(duì)信息技術(shù)的快速發(fā)展，當(dāng)一個(gè)突發(fā)事件被媒體披露后，會(huì)在社會(huì)上迅速擴(kuò)散、發(fā)酵，導(dǎo)致病毒式傳播。比如發(fā)生在2013年5月的延安城管踩踏群眾事件、2020年6月的河北棗強(qiáng)城管毆打游商事件、2020年7月的景德鎮(zhèn)城管當(dāng)著孩子面用桿秤錘擊女菜販?zhǔn)录?，一方面映射出?dāng)?shù)爻枪芩刭|(zhì)、管理方式等諸多問題，另一方面又無一不是與信息化社會(huì)中的媒體報(bào)道傳播相關(guān)，最終致使城管處在輿論的風(fēng)口浪尖之上。以“城管”為關(guān)鍵詞，通過網(wǎng)絡(luò)搜索引擎發(fā)現(xiàn)，把城管描述為“打砸搶奪”的有之，形容為“專門欺負(fù)弱勢(shì)群體”的有之，不一而足。

而閆磊、毛鑫等人通過對(duì)優(yōu)酷網(wǎng)近200個(gè)用戶自生產(chǎn)的城管與攤販相關(guān)沖突視頻內(nèi)容進(jìn)行分析研究發(fā)現(xiàn)，城管與攤販的大部分暴力沖突都止于身體接觸階段，極少數(shù)才會(huì)出現(xiàn)媒體大肆渲染的流血或死亡事件。但媒體對(duì)城管執(zhí)法相關(guān)的新聞報(bào)道卻以負(fù)面報(bào)道為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有約65%的負(fù)面新聞將“暴力”與“城管”聯(lián)系起來，傳遞出對(duì)城管的固化的刻板認(rèn)知，成為社會(huì)上失真的“鏡像”。[13]本研究在對(duì)C市某街道辦城管執(zhí)法問題進(jìn)行為期兩個(gè)月的跟蹤調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法者囿于社會(huì)固化的“野蠻”標(biāo)簽，在一線執(zhí)法時(shí)往往小心翼翼，盡量避免沖突的發(fā)生。事實(shí)上，與政府部門的其他公務(wù)人員相比，城管的美譽(yù)度一直不高，甚至面臨著身份危機(jī)，這與媒體為了片面追求熱點(diǎn)和擴(kuò)散效應(yīng)對(duì)城管工作的選擇性報(bào)道關(guān)聯(lián)甚大。心理學(xué)的框架效應(yīng)表明，人們對(duì)客觀上一個(gè)相同問題的表述不同會(huì)導(dǎo)致認(rèn)識(shí)判斷甚至決策上的差異。城管執(zhí)法的街頭空間是開放流動(dòng)的、充滿變數(shù)的不確定性復(fù)雜空間，城管與攤販在不確定性空間中發(fā)生的沖突事件因媒體傳播引發(fā)框架效應(yīng)，這種框架效應(yīng)又會(huì)因媒體的廣泛傳播引發(fā)公眾的概率誤判，從而形成對(duì)城管的負(fù)面印象。

在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，城管負(fù)責(zé)的工作繁多而龐雜。2017年5月開始實(shí)施的《城市管理執(zhí)法辦法》共8章42條，規(guī)定了城管的執(zhí)法范圍包括住建、環(huán)保、工商、食藥、交管、水務(wù)等領(lǐng)域與城市管理相關(guān)部分諸多內(nèi)容。具體來看，《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》中明確規(guī)定廣州城管執(zhí)法范圍內(nèi)容包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等12方面共232項(xiàng)工作的行政處罰權(quán)。北京市則包括市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通秩序等在內(nèi)14個(gè)方面的300多項(xiàng)職能。[14]可以說，正是因?yàn)橛辛顺枪艿拇嬖冢庞辛烁蓛粽麧嵠桨灿行虻某鞘协h(huán)境，所謂“看不見的變化，看得見的城管”。因此，在城管物業(yè)化模式管理過程中，城市管理部門一方面要重視媒體的傳播力，注重發(fā)揮媒體的正面引導(dǎo)作用，另一方面要善于和媒體建立良好的互動(dòng)關(guān)系，充分利用媒體傳播力，提升城市管理工作宣傳能力，推動(dòng)傳播城管正能量事跡，實(shí)現(xiàn)由輿論引導(dǎo)向引導(dǎo)輿論的根本轉(zhuǎn)變。

（三）不斷完善科學(xué)考核力，建立良性評(píng)價(jià)機(jī)制

沒有良好的評(píng)價(jià)機(jī)制，就不會(huì)產(chǎn)生良好的工作行為。過去，管理學(xué)家一度把結(jié)果單獨(dú)作為工作績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)尺。現(xiàn)在，管理學(xué)界更傾向認(rèn)為績(jī)效是工作行為和工作結(jié)果的綜合體，即通過工作行為來觀察工作結(jié)果。這種觀點(diǎn)既強(qiáng)調(diào)了管理中的結(jié)果導(dǎo)向，又強(qiáng)調(diào)了過程控制的重要性，結(jié)果與行為作為一個(gè)事情的兩個(gè)方面，兩者不可偏頗。為破解城市管理中的突出矛盾，規(guī)范城管執(zhí)法行為，追求城管執(zhí)法良治效果，必須對(duì)城市管理行政執(zhí)法的“行為”和“結(jié)果”進(jìn)行雙重考量。2015年12月30日，在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》文件中明確提出了“加強(qiáng)城市管理效能考核”“建立城市管理行政問責(zé)制度”的要求。從市場(chǎng)角度看，城管執(zhí)法物業(yè)化模式是政府向物業(yè)公司購買公共服務(wù)的交易行為，因此，必須完善科學(xué)的考核力來保障物業(yè)公司服務(wù)城市管理的工作績(jī)效。第一，建立目標(biāo)管理評(píng)價(jià)機(jī)制。目標(biāo)管理是一種以人為本，以目標(biāo)為導(dǎo)向，以成果為標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)管理方法。政府通過與物業(yè)公司就城市管理的范圍、方法、目標(biāo)等達(dá)成一致意見，通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書強(qiáng)化物業(yè)公司的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。第二，科學(xué)設(shè)置城市管理考核指標(biāo)?？己酥笜?biāo)不僅奠定了物業(yè)公司城市管理考核機(jī)制的基礎(chǔ)，而且決定了考核實(shí)踐的基本走向，[15]具有重要的導(dǎo)向作用。以SMART原則為標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，引導(dǎo)物業(yè)公司樹立正確的城市管理績(jī)效觀，建立以“結(jié)果評(píng)價(jià)”倒逼規(guī)范的“工作行為”的正確風(fēng)向標(biāo)，不斷提升城市管理效能。第三，嘗試評(píng)價(jià)主體多元化。采取公眾開放日、主題體驗(yàn)日活動(dòng)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織、中介組織以及公眾參與到城市管理日?；顒?dòng)中來，通過公眾評(píng)價(jià)或引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)城管執(zhí)法物業(yè)化模式的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立起多元化的城市管理滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，促使城管執(zhí)法物業(yè)化模式步入良性發(fā)展的軌道，激發(fā)出城市管理的生機(jī)與活力。

四、結(jié)語

自1997年國(guó)務(wù)院以北京宣武區(qū)、深圳羅湖區(qū)為試點(diǎn)開始實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)，截至2023年，城市管理行政執(zhí)法體制改革已經(jīng)走過26年的歷程。26年來，城管執(zhí)法一直在公眾的詬病中艱難前行。兩千多年前的古希臘先賢亞里士多德曾一針見血地指出，人們居留于城市是為了追求更加優(yōu)良的生活。[16]在城鎮(zhèn)化飛速向前發(fā)展的新時(shí)代，城市因其先天具有的各種優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的“磁性”而產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)正在吸引著越來越多的農(nóng)村務(wù)工者向城市集聚尋求美好生活，這同時(shí)也考驗(yàn)著各級(jí)城市管理者的智慧。誕生在公共治理理論基礎(chǔ)之上的城管執(zhí)法物業(yè)化模式實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“治理”的突破和轉(zhuǎn)變，彰顯出城市治理的思維創(chuàng)新和方式創(chuàng)新。作為簡(jiǎn)政放權(quán)理念在城市管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐，城管執(zhí)法物業(yè)化管理模式把除行政執(zhí)法權(quán)以外的城市管理日常事務(wù)項(xiàng)目外包，讓有資質(zhì)有條件的物業(yè)公司參與到城市管理中來。一方面有效地解決了城管一線執(zhí)法人員數(shù)量不足的問題，同時(shí)在街頭流動(dòng)的開放空間，若因城市管理中的分歧導(dǎo)致管理者與攤販發(fā)生了矛盾，因有物管人員在前線作緩沖，大大地減少了城管與執(zhí)法對(duì)象之間糾紛與沖突產(chǎn)生的機(jī)會(huì)與概率，有效扼殺了城管情緒執(zhí)法現(xiàn)象生成的土壤，有力破解了城管與攤販沖突頻發(fā)的沉疴難題，城管也完成了從“裁判員兼運(yùn)動(dòng)員”雙重角色到僅為“裁判員”專屬角色的順利轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了我國(guó)“小政府、大社會(huì)”社會(huì)管理體制改革目標(biāo)的構(gòu)建要求；另一方面，讓有資質(zhì)有競(jìng)爭(zhēng)能力的物業(yè)公司參與城市管理，不但可以增強(qiáng)物業(yè)管理行業(yè)城市公共空間業(yè)務(wù)管理能力，活躍物業(yè)管理行業(yè)市場(chǎng)，而且通過公共部門與私人部門通力合作，取長(zhǎng)補(bǔ)短，榮辱與共，進(jìn)一步提高了公共服務(wù)的供給能力和治理效能，提升了城市管理的精細(xì)化水平和質(zhì)量，最終打破了公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷，實(shí)現(xiàn)了城市管理的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出：“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性?！背枪軋?zhí)法物業(yè)化模式是以城市管理現(xiàn)代化為指向、以服務(wù)為宗旨的治理方式創(chuàng)新，深刻體現(xiàn)著習(xí)近平人民城市論的中心內(nèi)涵，生動(dòng)展示了馬克思主義的人民性特征。這一模式的深入完善與有效推行將為人們營(yíng)造出更加美麗整潔、干凈舒適的生活環(huán)境，使城市成為廣大人民群眾追求更加美好生活的有力依托。

說明：本文系2022年度重慶市永川區(qū)委宣傳部與重慶文理學(xué)院共建馬克思主義學(xué)院專項(xiàng)課題“習(xí)近平人民城 市論視域下基層城管行政執(zhí)法問題研究”（編號(hào)2020A013）、2023年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目的 階段性成果。