邱玲

［摘 要］基層社會內(nèi)部的自主性力量在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。為破解當(dāng)前阻礙社會治理和服務(wù)重心向基層下移的治理困境，浙江省探索將新時代“楓橋經(jīng)驗”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”模式有效結(jié)合的路徑，取得初步成效。本文以浙江省紹興市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體實踐為例，對其實踐情況以及存在的問題進行探討分析并提出具有針對性、可行性的優(yōu)化建議，探討新時代“楓橋經(jīng)驗”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”改革相結(jié)合的優(yōu)化路徑。

［關(guān)鍵詞］新時代“楓橋經(jīng)驗”；行政執(zhí)法；基層治理

［中圖分類號］D63文獻標(biāo)志碼：A

治國安邦，重點在基層、難點在鄉(xiāng)村、支點在社會?；鶎由鐣巧鐣卫淼年P(guān)鍵支撐，是國家治理的重要基石［1］。隨著改革開放的不斷深入，我國基層社會面臨著更加復(fù)雜的治理局面。黨的二十大報告指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機制；在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制。受多重因素影響，現(xiàn)行的基層行政執(zhí)法模式存在分散執(zhí)法、執(zhí)法擾民等諸多問題。為治理這一難題，浙江省將新時代“楓橋經(jīng)驗”運用于基層綜合執(zhí)法過程中，探索出適合本區(qū)域發(fā)展的基層社會治理模式，提高了基層治理水平。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的內(nèi)在依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”模式的目的一方面在于疏通政府部門間的系以提高政府工作效率；另一方面則是對當(dāng)前基層執(zhí)法過程中基層政府與群眾緊張關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)，防范和化解基層社會矛盾，維護基層社會穩(wěn)定。

1.1 整體性治理理論

1997年，英國學(xué)者佩里·?？怂故状卧凇墩w政府》一書中提出“整體性治理理念”。整體性治理針對的是單個部門或者是單個主體難以有效解決的棘手問題和復(fù)雜性公共問題，同時也強調(diào)必須重視公民本位的治理理論。它要求以公眾需求為治理導(dǎo)向，實現(xiàn)公共利益的最大化和確保公民需求滿足的公平性［2］。在現(xiàn)實基層執(zhí)法過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“看得見的管不著”“權(quán)小責(zé)大”等尷尬境地；上級部門則存在“管得著的看不見”、職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)實問題，導(dǎo)致基層事務(wù)得不到及時有效的解決，容易造成基層社會矛盾擴大化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式有效回應(yīng)了基層群眾對社會矛盾處理的需求，同時為化解緊張的社會矛盾關(guān)系提供了良好的渠道。

1.2 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，本質(zhì)是通過在共同處理復(fù)雜社會公共事務(wù)過程中的相互關(guān)系協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同行動、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，從根本上彌補政府、市場和社會單一主體治理的局限性［3］。黨的二十大報告提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，不斷提升政府社會治理的效能；要充分發(fā)揮新時代“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)涵作用，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制。融入新時代“楓橋經(jīng)驗”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式，一方面破解了原有執(zhí)法過程中存在的執(zhí)法過度、執(zhí)法擾民等問題；另一方面協(xié)調(diào)了基層執(zhí)法人員、基層社會群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，是協(xié)同治理理論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式中的重要體現(xiàn)。

1.3 構(gòu)建楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的意義

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，原有的基層行政執(zhí)法中存在的過度執(zhí)法、分散執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題不僅阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會群眾之間的關(guān)系構(gòu)建，影響基層社會治理的效用，而且制約著基層社會發(fā)展活力的釋放，壓制了社會自治性力量在基層社會治理中作用的發(fā)揮。構(gòu)建楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式，一方面有助于解決現(xiàn)實執(zhí)法過程中存在的多種問題，是對傳統(tǒng)的基層行政執(zhí)法改革、調(diào)整；另一方面也是提升基層執(zhí)法效能、基層政府社會治理能力的重要途徑，為其他地區(qū)提供了可借鑒的實踐模式。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的紹興探索

為充分發(fā)揮新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層社會治理中良法善治的作用，作為“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地，浙江省紹興市率先推進將新時代“楓橋經(jīng)驗”融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”的實踐改革中去，為紹興市其他地區(qū)乃至全國推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐改革，提供了寶貴經(jīng)驗。

2.1 探索柔性執(zhí)法，體現(xiàn)人文關(guān)懷

“楓橋經(jīng)驗”誕生之初就具備柔性執(zhí)法的內(nèi)在基因。紹興堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，率先開展“楓橋式”執(zhí)法建設(shè)。從執(zhí)法過程來看，紹興市柯橋區(qū)積極探索“教科書式執(zhí)法”“首違不罰”等柔性模式，優(yōu)先運用提醒、責(zé)令改正等手段，全面推進城市治理現(xiàn)代化。例如：在實際執(zhí)法過程中，綜合執(zhí)法隊員根據(jù)車輛的違規(guī)次數(shù)，作出“第一次勸導(dǎo)、第二次警告、第三次暫扣”的措施；嵊州市黃澤鎮(zhèn)以“最多跑一次”理念為指引，探索推廣“四步工作法”“涉企輕微違法行為告知承諾”等執(zhí)法方式，使執(zhí)法既有力度、又有溫度；諸暨市店口鎮(zhèn)在行政執(zhí)法社會效果上巧用“除”法，力促減少違法違規(guī)行為；在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域進行“黃紅黑”三色管理，根據(jù)亮牌的具體情況分別采取公開通報、加強抽查頻次等處罰方式，提升基層執(zhí)法效能。

2.2 加強隊伍建設(shè)，實現(xiàn)高效執(zhí)法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的有效運轉(zhuǎn)，離不開執(zhí)法隊伍的建設(shè)以及在實際運行過程中的高效執(zhí)法。紹興市柯橋區(qū)組建了由31名退伍軍人組成的“先鋒崗”，旨在通過隊列訓(xùn)練排頭兵、隊容隊紀(jì)領(lǐng)隊員、應(yīng)急力量先行鋒的身份，全面推進“楓橋式”執(zhí)法隊伍的建設(shè)；嵊州市黃澤鎮(zhèn)創(chuàng)新行政執(zhí)法評估制度和“四級指標(biāo)體系”，對執(zhí)法部門開展“體檢式”執(zhí)法評估，逐步構(gòu)建“審批—監(jiān)管—處罰—監(jiān)督評價”的“大執(zhí)法”工作閉環(huán)，保證執(zhí)法工作公正合理；諸暨市店口鎮(zhèn)推行網(wǎng)格化責(zé)任勤務(wù)區(qū)管理，實行定崗定員定職責(zé)，便于及時、快捷處理問題，提高基層執(zhí)法管理效能。

2.3 融入數(shù)字技術(shù)，賦能基層治理

在當(dāng)前數(shù)字化改革的背景下，紹興市政府積極將數(shù)字化技術(shù)引入基層綜合行政執(zhí)法，實現(xiàn)基層執(zhí)法的精準(zhǔn)、高效、可追溯。在具體實踐中，紹興市柯橋區(qū)將“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管應(yīng)用與柯橋區(qū)基層治理四平臺打通，啟用“城管通”App進行實時監(jiān)管，彌補了單靠執(zhí)法隊員巡邏的局限性；作為“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地的諸暨市店口鎮(zhèn)則在浙江省范圍內(nèi)首創(chuàng)“楓橋式”智治執(zhí)法系統(tǒng)，執(zhí)法事項網(wǎng)上辦理并全程留痕可追溯；嵊州市黃澤鎮(zhèn)執(zhí)法方式從傳統(tǒng)的注重現(xiàn)場執(zhí)法向更注重非現(xiàn)場執(zhí)法轉(zhuǎn)變，將數(shù)字智能融入日常工作，實現(xiàn)執(zhí)法形式由傳統(tǒng)“面對面”向新時代“數(shù)字對接”轉(zhuǎn)變。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的問題分析

3.1 “剛?cè)帷毙詧?zhí)法邊界模糊

當(dāng)前，為充分發(fā)揮新時代“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)在治理優(yōu)勢，各地積極推進“柔性執(zhí)法”，力求在執(zhí)法過程中不僅只有力度，還要有人情溫度。但在實際執(zhí)法過程中，“柔性”與“剛性”的界限尚不容易掌握，“自由裁量”的空間范圍模糊不清，容易出現(xiàn)部分執(zhí)法事項“柔性執(zhí)法”達不到執(zhí)法目標(biāo)，教育警示作用不夠明顯，造成輕度違法違規(guī)行為屢禁不止；而部分“剛性執(zhí)法”事項的執(zhí)法結(jié)果又易造成執(zhí)法隊員與基層群眾之間發(fā)生矛盾沖突，反而達不到基層社會治理化解基層社會矛盾的要求，其執(zhí)法的實際效用也大打折扣。此外，部分群眾利用執(zhí)法過程中執(zhí)法人員進行“柔性執(zhí)法”這一特點，在面對執(zhí)法結(jié)果時，出現(xiàn)扯皮、蠻不講理、拒絕協(xié)調(diào)等行為，往往需要耗費基層執(zhí)法人員大量的精力來進行調(diào)解，浪費基層執(zhí)法力量。

3.2 協(xié)同治理機制不順暢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法隊員需要處理大量來自最基層的社會問題，需要直接面對面交流的也是來自最基層社會的群眾。而我國最基層社會人民群眾的素質(zhì)尚有不足，一方面基層群眾對部分違法違規(guī)事項并不認(rèn)同，導(dǎo)致一線執(zhí)法人員與基層群眾交流時常有溝通不暢的情況，基層執(zhí)法工作效率被迫降低；另一方面也致使基層一線執(zhí)法人員面臨輿論與人身安全的雙重威脅。比如，部分群眾可能會利用網(wǎng)絡(luò)輿論引發(fā)罵戰(zhàn)，或進行人肉搜索，一旦個別當(dāng)事人不滿意執(zhí)法人員的處理措施，便會利用輿論網(wǎng)暴執(zhí)法人員，對其身心、生活造成一定程度的傷害。此外，由于傳統(tǒng)基層執(zhí)法過程中長期存在過度執(zhí)法、分散執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，部分基層群眾對執(zhí)法人員印象欠佳，不愿與綜合執(zhí)法隊協(xié)作，導(dǎo)致部分事項無法及時解決。

3.3 數(shù)字技術(shù)高度融合有待深化

當(dāng)前，數(shù)字化技術(shù)和理念逐步落實到基層執(zhí)法各個領(lǐng)域，為基層執(zhí)法提質(zhì)增效，但在實踐過程中仍存在不足之處。一是搭建的統(tǒng)一綜合執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)用系統(tǒng)平臺缺乏靈活性，影響平臺效用的發(fā)揮。例如，雖然浙江省級層面構(gòu)建起了統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)平臺且在全省范圍內(nèi)制定了統(tǒng)一的指標(biāo)要求，但由于各地具體情況不同且無法建立各級子系統(tǒng)，難以滿足不同區(qū)域內(nèi)個性化執(zhí)法的需求，導(dǎo)致系統(tǒng)的實際使用率并不高。二是數(shù)據(jù)“下沉”不到位，政府部門間仍存在信息壁壘，深度的跨部門、跨層級的信息共享和業(yè)務(wù)再造整合并不完善?；鶎硬块T為了追求本組織的利益，往往將獲得的公共信息數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，而不愿意與其他部門互通有無，影響信息在政府部門間的流通、共享，部門間的協(xié)作程度仍有待提高［4］。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式的優(yōu)化路徑

推動完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式是一個循序漸進的過程。針對上述不足，提出以下建議，為相關(guān)政府部門進一步?jīng)Q策提供意見參考。

4.1 制定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，明晰“柔性”執(zhí)法邊界

在新時代“楓橋經(jīng)驗”思想的指導(dǎo)下，想要實現(xiàn)基層執(zhí)法人員與基層群眾良好關(guān)系的搭建，就要發(fā)揮新時代“楓橋經(jīng)驗”柔性執(zhí)法的內(nèi)在基因。但在實施“柔性”執(zhí)法的過程中不能為滿足“溫度”而失了“力度”，這就要求政府對目前基層執(zhí)法過程中所出現(xiàn)的適應(yīng)“柔性執(zhí)法”事項范圍程度不明的情況進行規(guī)范，既要保證基層執(zhí)法人員“柔性執(zhí)法”發(fā)揮應(yīng)有的作用，又要滿足社會對“執(zhí)法溫度”的呼吁。要加快建立健全對基層綜合執(zhí)法及執(zhí)法人員的法律保障，把在基層實踐過程中的有益經(jīng)驗吸納至立法中，不僅有利于從制度層面為基層綜合行政執(zhí)法保駕護航，實現(xiàn)基層執(zhí)法有法可依，而且有助于法治社會的建立，在社會內(nèi)構(gòu)建起良好的法治環(huán)境［5］。

4.2 釋放自治性力量，促進治理協(xié)同化

促進治理協(xié)同化，打造多元共治格局人民積極參與基層社會治理，一方面要不斷提高基層群眾的素質(zhì)水平與法治意識，拓寬基層群眾參與社會治理的渠道。搭建多元化、多渠道、多形式的協(xié)商平臺，鼓勵基層群眾積極參與基層治理，充分發(fā)揮新時代楓橋經(jīng)驗“法治、德治、自治、智治”的作用，改變基層社會治理手段單一、資源匱乏的狀況［6］。另一方面要維護人民主體性地位，發(fā)揮社會自治性力量在基層社會治理中的作用。推動建立以人民為核心的反饋評價機制，建立健全社會監(jiān)督運行機制，有效發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺作用，運用新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通社會民意溝通和反映渠道，保障基層執(zhí)法工作合法、平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。此外，還要努力實現(xiàn)政府部門間內(nèi)部的治理協(xié)同化，建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作有力、運行順暢的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，提升執(zhí)法整體效能。

4.3 深化數(shù)字效能，推進基層“智治”

新時代“楓橋經(jīng)驗”融入基層社會治理并寓之以“社會精細(xì)化治理”的內(nèi)涵，創(chuàng)新性地將其與當(dāng)前的數(shù)字化結(jié)合起來，是新時代社會治理的必然趨勢。數(shù)字賦能涉及多個方面，從數(shù)字化治理、系統(tǒng)治理出發(fā)，這就要求政府各部門之間要打破傳統(tǒng)信息使用思維，還要打破政府部門間存在的信息壁壘、信息孤島現(xiàn)象，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在基層治理中的作用，改變傳統(tǒng)封閉僵化、碎片化的社會管理模式。一是要深化非現(xiàn)場執(zhí)法模式，因地制宜。結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕姷膶嶋H需求，針對當(dāng)前社會熱點、難點問題，搭建監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字平臺，推動業(yè)務(wù)流程再造，推進數(shù)字化場景應(yīng)用創(chuàng)新，打造具有地方特色的數(shù)字場景應(yīng)用。二是要加強部門協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)部門間互通互動。要加快推進政務(wù)服務(wù)、基層治理、公共信用、投訴舉報等平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)跨層級、跨系統(tǒng)間數(shù)據(jù)互動，促進基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)［7］。三是要利用線上與線下兩個平臺，積極開展數(shù)字化相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，培養(yǎng)一批精通數(shù)字化技術(shù)的業(yè)務(wù)骨干，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊員的數(shù)字化應(yīng)用水平，推動數(shù)字化改革在基層執(zhí)法的有序進行。

5 結(jié)語

為解決基層執(zhí)法過度執(zhí)法、分散執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，浙江省紹興市勇立潮頭，著力推進新時代“楓橋經(jīng)驗”與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”改革實踐相結(jié)合。雖有不足，但也為全國范圍內(nèi)推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”模式提供了實踐經(jīng)驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)楓橋式“一支隊伍管執(zhí)法”實踐模式將會在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中不斷完善和發(fā)展。

參考文獻

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