摘要：高技能人才政策作為高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的重要支撐，在高技能人才備受關(guān)注的今天同樣也得到了學(xué)界的廣泛研究。本研究通過構(gòu)建“政策工具—高技能人才導(dǎo)向”的二維研究框架對2003年1月至2023年1月的36份中央級高技能人才核心政策文本進(jìn)行質(zhì)性研究。對文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前高技能人才核心政策存在政策工具使用不平衡、政策導(dǎo)向過于集中的問題，建議優(yōu)化政策工具使用、加強(qiáng)對各政策導(dǎo)向維度的充分關(guān)注，以實(shí)現(xiàn)高技能人才政策的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：政策工具；高技能人才政策；內(nèi)容分析

中圖分類號：G710? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2023）09-0021-06

自2003年底“高技能人才”這一概念在中央人才工作會議被明確提出以來，高技能人才政策不斷完善與豐富。人才政策對人才隊(duì)伍建設(shè)具有引導(dǎo)和調(diào)控作用，因此，有必要以政策工具為研究視角，采用內(nèi)容分析法對20年來高技能人才政策進(jìn)行系統(tǒng)分析與研究，以了解其特征和存在的問題，并針對現(xiàn)存問題提出高技能人才政策建設(shè)的可行之策。

一、政策工具視角下的政策分析框架

有關(guān)政策工具的相關(guān)研究可以追溯到20世紀(jì)50年代，而興起于20世紀(jì)80年代，在20世紀(jì)90年代得到了快速發(fā)展。胡德的《政府工具》是該領(lǐng)域的代表作，彼得斯、亨尼斯潘的《公共政策工具——公共管理工具評價》和薩拉蒙主編的《政府工具——新治理指南》推動了該研究領(lǐng)域的快速完善與發(fā)展。不同學(xué)派對政策工具的定義不同，所涉及的內(nèi)涵與外延也有所差異。在對高技能人才政策的研究中，可以參考寧甜甜等對人才政策工具的定義[1]，將高技能人才政策工具定義為政府為實(shí)現(xiàn)高技能人才自身價值，提高其競爭力，最終實(shí)現(xiàn)人才強(qiáng)國、中國制造2025等目標(biāo)所采取的方法和手段。

（一）X維度：政策工具類型劃分

羅斯韋爾和澤福德將政策工具分為3大類型和12種政策工具[2]，國內(nèi)不少學(xué)者在其研究中均采用此分類方式，將政策工具一級維度劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。但在二級維度的劃分上，不同學(xué)者結(jié)合相關(guān)研究領(lǐng)域的政策特點(diǎn)進(jìn)行了劃分，如鄉(xiāng)村文化振興[3]、公共數(shù)字文化服務(wù)[4]、信息安全管理[5]等政策研究領(lǐng)域。本研究借鑒已有研究成果，結(jié)合高技能人才政策的特點(diǎn)將政策工具分為3大類12個小類，以構(gòu)建高技能人才政策分析框架的X維度（見表1）。高技能人才供給型政策工具強(qiáng)調(diào)政府部門的主導(dǎo)作用，通過提供資金、人才、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)備等方式直接推動高技能人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)；高技能人才需求型政策工具主要通過對高技能人才的市場主體、活動、環(huán)境進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控來拉動高技能人才培養(yǎng)；高技能人才環(huán)境型政策工具發(fā)揮著外部影響的作用，通過戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制度、社會環(huán)境以及激勵條件等為高技能人才培養(yǎng)及隊(duì)伍建設(shè)提供良好的社會氛圍。

（二）Y維度：高技能人才的主要指向

僅從政策工具維度著手，只能揭示高技能人才政策的一般特征，無法深入反映其隊(duì)伍建設(shè)的具體內(nèi)容，因此，需要構(gòu)建Y維度——高技能人才的指向維度來反映高技能人才政策的具體特征。許昕然等指出政策工具研究的Y維度主要是反映政策對象特征[6]。綜合梳理2011年頒布的《高技能人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2010—2020年）》和2022年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)新時代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，最終將本研究的Y維度確定為：高技能人才的數(shù)量、素質(zhì)、評價、流動、使用和創(chuàng)新（見表2）。

（三）高技能人才政策二維分析框架

結(jié)合高技能人才政策工具類型與高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的具體內(nèi)容，構(gòu)建了政策工具視角下高技能人才政策分析的二維框架（見圖1），以此為依據(jù)對政策文本進(jìn)行編碼。通過二維交叉的基本原則，分析高技能人才政策工具與隊(duì)伍建設(shè)內(nèi)容契合程度，并針對高技能人才政策建設(shè)存在的問題提供參考策略。

二、高技能人才政策計(jì)量分析

（一）政策文本來源與選擇

為確保高技能人才政策來源的準(zhǔn)確性和全面性，本研究通過“北大法寶”“北大法意”等法律資源數(shù)據(jù)庫和國務(wù)院政策文件庫、中國政府網(wǎng)、人力資源和社會保障部網(wǎng)站等，以“高技能人才”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文政策檢索，時間范圍為2003年1月1日至2023年1月1日，剔除未生效或已失效的政策文本共獲得來自中央級政策文本1 237份，地方級政策文本18 765份。為確保政策樣本的代表性與權(quán)威性，本研究將選用最具權(quán)威性的中央級政策文本進(jìn)行研究。

可以將1 237份中央級政策文本分為兩類：第一類，核心政策文件。這類政策文件以高技能人才隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)為主要內(nèi)容，且政策標(biāo)題涵蓋“高技能人才”，共36份。第二類，相關(guān)性政策文件。這一類政策文本對“高技能人才”這一關(guān)鍵詞有所提及，但不是圍繞高技能人才隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)進(jìn)行編寫，僅以高技能人才作為輔助或補(bǔ)充，共1 201份。相關(guān)性政策文件數(shù)量較多且涉及高技能人才的政策文件不夠全面，代表性不強(qiáng)，因此，本研究最終選取36份核心政策文件作為樣本進(jìn)行編碼與分析（見表3）。

（二）政策文本的基本特征

1.高技能人才政策發(fā)布的時間分布

對高技能人才相關(guān)政策的頒布時間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（參見圖2），可見總體上呈現(xiàn)波動上升的趨勢，2018年達(dá)到最高峰。自2003年底中央人才工作會議上“高技能人才”的概念首次被明確提出以來，問題流、政策流和政治流不斷交匯，開啟了政策之窗推動高技能人才的議題進(jìn)入公共政策制定程序[7]，高技能人才的相關(guān)政策不斷出臺。從核心政策頒布的時間統(tǒng)計(jì)來看，基本上每年都有高技能人才的核心政策頒布，2006年一年中頒布的核心政策最多，達(dá)到了7份，其中包括《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，這是繼2006年版意見頒布以來黨中央、國務(wù)院第二次圍繞高技能人才隊(duì)伍建設(shè)專門印發(fā)文件，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的高度重視。

2.高技能人才政策的類型與發(fā)布部門分布

高技能人才政策的類型主要包括意見、通知、工作中長期規(guī)劃和決定等，其中通知占比最高，達(dá)到68%。在發(fā)布部門分布方面，高技能人才核心政策主要由勞動和社會保障部發(fā)布，其單獨(dú)發(fā)布數(shù)量達(dá)到12份。2008年3月勞動和社會保障部變更為人力資源和社會保障部，人力資源和社會保障部繼勞動和社會保障部之后成為高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的主管部門，并單獨(dú)發(fā)布了9份核心政策文件。詳見表4。

（三）政策文本的內(nèi)容編碼

基于前文構(gòu)建的高技能人才政策分析二維框架，對36份核心政策文本進(jìn)行分析，按照X維度與Y維度內(nèi)涵的指向，賦予有效的政策文本相應(yīng)編碼。如對《關(guān)于加強(qiáng)新時代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》進(jìn)行編碼，按照“政策編號—條款或章節(jié)序號—具體語段編號—X維度編號—Y維度編號”的原則逐條對有效句段進(jìn)行編碼，具體編碼示例見表5。

（四）政策文本的維度分析

依據(jù)二維分析框架對36份政策文本進(jìn)行編碼，將有效內(nèi)容按照X維度與Y維度指向進(jìn)行識別并分類，最終形成政策工具和高技能人才指向的二維分布數(shù)據(jù)表，見表6。

1.X—政策工具維度分析

從政策工具維度的編碼結(jié)果來看，三種政策工具使用的分布情況具有差異性。其中，供給型政策工具占比最高，達(dá)到45.2%；其次是環(huán)境型政策工具，占42.6%；需求型政策工具占比最少，且比例嚴(yán)重失衡，僅占12.2%。從二級維度來看，X13人力資源保障維度的占比最高，達(dá)到24%，體現(xiàn)出相關(guān)部門非常重視對高技能人才的培訓(xùn)、鑒定與評價。其次是X31戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，在高技能人才政策中關(guān)注目標(biāo)戰(zhàn)略規(guī)劃來建設(shè)高技能人才隊(duì)伍。在36份政策中沒有涉及X21政府采購維度的政策文本。

2.Y—高技能人才指向維度

從高技能人才指向維度的編碼結(jié)果看，不同維度之間比例差距較大。高技能人才數(shù)量是高技能人才政策最主要的維度指向，占比高達(dá)51.4%，體現(xiàn)了一段時期內(nèi)高技能人才緊缺的現(xiàn)實(shí)問題。其次是高技能人才素質(zhì)（占21.9%）、高技能人才評價（占10.6%）、高技能人才使用（占6.7%）、高技能人才創(chuàng)新（占6.5%）。從當(dāng)前政策來看，對于高技能人才流動的關(guān)注度最低，僅占2.8%。

3.二維交叉分析

從總體上看，各類政策工具使用情況的差別較大。

在供給型政策工具方面，包括人力資源和社會保障部在內(nèi)的政府部門在政策工具使用上特別注重運(yùn)用高技能人才培養(yǎng)、評價、鑒定和課程開發(fā)等人力資源保障政策工具（X13）來進(jìn)行人才培養(yǎng)，從而擴(kuò)大高技能人才隊(duì)伍規(guī)模（Y1）、提升高技能人才素質(zhì)（Y2）、激發(fā)高技能人才創(chuàng)新潛質(zhì)（Y6）。同時，高技能人才培養(yǎng)與財(cái)政資金投入（X11）、實(shí)訓(xùn)基地、技能大師工作室、機(jī)器設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（X14）息息相關(guān)。通過增加政府財(cái)政資金的投入不斷推動技工學(xué)校、職業(yè)院校、實(shí)訓(xùn)基地等建設(shè)，通過引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備來保障技能人才培養(yǎng)的量與質(zhì)。

在需求型政策工具方面，始終堅(jiān)持企業(yè)是高技能人才培養(yǎng)的主體進(jìn)行高技能人才培養(yǎng)，將培養(yǎng)外包給企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人才培養(yǎng)（X22），由此提升人才的素質(zhì)與能力（Y2）；通過部門間的協(xié)作對財(cái)政資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管；通過政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能（X23）來擴(kuò)大當(dāng)前社會緊缺的、急需的高技能人才培養(yǎng)規(guī)模（Y1）。

在環(huán)境型政策方面，政府部門為高技能人才隊(duì)伍建設(shè)制定了中長期規(guī)劃、培養(yǎng)目標(biāo)等（X31）。在目標(biāo)引導(dǎo)下，完成相應(yīng)的人才培養(yǎng)目標(biāo)數(shù)量（Y1）與人才質(zhì)量要求（Y2），同時對所培養(yǎng)的高技能人才進(jìn)行評價與等級認(rèn)定（Y3）。高技能人才的培養(yǎng)離不開積極的社會環(huán)境，關(guān)心與尊重技能人才的社會氛圍正在逐步形成，通過學(xué)習(xí)高技能人才的先進(jìn)模范事跡、宣傳工匠精神等不斷優(yōu)化高技能人才培養(yǎng)的社會環(huán)境（Y32），技能人才的社會地位、待遇等也在逐步提高，由此吸引更多的青年從事技能工作，并向技能模范、大師看齊。隨著高技能人才逐漸被社會所重視，相應(yīng)的政策法規(guī)（X34）也不斷完善，為人才成長（Y1和Y2）、人才評價（Y3）與人才使用（Y4）提供了制度保障。

三、高技能人才政策存在的問題

政策工具既是達(dá)成政策目標(biāo)的重要手段，也是反映政策信息的重要途徑之一。通過對2003年1月1日至2023年1月1日期間的高技能人才政策文本進(jìn)行質(zhì)性研究可以看出，無論國家層面不斷加強(qiáng)高技能人才的培養(yǎng)以提升其數(shù)量與質(zhì)量，還是社會層面營造良好的高技能人才培養(yǎng)的社會氛圍以提升其社會地位，都可看出高技能人才培養(yǎng)備受全黨、全社會的關(guān)注。但高技能人才隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，通過對政策工具與高技能人才政策導(dǎo)向的二維分析，也反映出高技能人才政策建設(shè)仍存在一些亟待解決的問題。

（一）政策工具使用不平衡

不同政策工具類型的科學(xué)使用，能更好地推動高技能人才隊(duì)伍建設(shè)，但從當(dāng)前高技能人才政策工具的使用現(xiàn)狀來看，無論是一級維度還是二級維度，不平衡的問題突出。從一級維度來看，供給型、環(huán)境型的政策工具占比過高，造成需求型政策工具使用不足甚至缺失的問題。在二級X維度中也存在政策工具使用不平衡的問題，從供給型政策工具來看，當(dāng)前政策過分關(guān)注對高技能人才進(jìn)行培訓(xùn)、評價與教育，從而導(dǎo)致供給型政策工具內(nèi)部人力資源保障這一項(xiàng)工具的使用占比過高。與之相比，財(cái)政資金投入、人才信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策工具的使用程度不夠。從供給型政策工具來看，主要表現(xiàn)為供給型政策工具使用嚴(yán)重不足，甚至是缺失，說明在公共政策制定過程中缺少對政府項(xiàng)目采購、公共服務(wù)外包和海外人才機(jī)構(gòu)等工具的使用。從環(huán)境型政策工具來看，目標(biāo)規(guī)劃、社會環(huán)境、財(cái)政稅收激勵和政策法規(guī)等政策工具的使用雖相對均衡，但財(cái)政稅收激勵工具的使用仍然較弱。

（二）高技能人才政策導(dǎo)向過于集中

高技能人才政策導(dǎo)向中的人才數(shù)量、質(zhì)量、評價、流動、使用和創(chuàng)新等六大維度是高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的重要組成部分，六者的關(guān)系是相互聯(lián)系、密不可分的，因此，在政策制定方面六個維度應(yīng)做到相對平衡且相互補(bǔ)充。但是，從表6數(shù)據(jù)可以明顯看出，高技能人才政策導(dǎo)向過分集中于高技能人才數(shù)量與質(zhì)量上，其占比超過了70%，從而在一定程度上忽視了高技能人才的評價、流動、使用與創(chuàng)新。雖然當(dāng)前我國面臨高技能人才求人倍率上升、在一些關(guān)鍵領(lǐng)域高技能人才緊缺的現(xiàn)實(shí)問題，但是在高技能人才隊(duì)伍建設(shè)中不能僅關(guān)注其數(shù)量與質(zhì)量，與之對應(yīng)的人才評價、流動、使用與技術(shù)創(chuàng)新等機(jī)制也同樣值得關(guān)注。

四、措施建議

（一）優(yōu)化政策工具布局

三類政策工具的使用雖然存在一定的差異，但在使用政策工具時也應(yīng)關(guān)注不同工具之間的協(xié)調(diào)。針對當(dāng)前高技能人才缺乏的現(xiàn)實(shí)問題，可以從供給型、需求型和環(huán)境型政策工具角度著手推動高技能人才隊(duì)伍建設(shè)。

在供給型政策工具使用上，應(yīng)針對高技能人才成才規(guī)律，選擇適合高技能人才的培養(yǎng)路徑，在為高技能人才提供培訓(xùn)、教育、評價的同時，也應(yīng)加強(qiáng)高技能人才信息支持。通過大數(shù)據(jù)收集與分析，掌握當(dāng)前高技能人才行業(yè)缺口，有針對性地加強(qiáng)該行業(yè)高技能人才的培養(yǎng)，并運(yùn)用人才信息為高技能人才就業(yè)提供保障。此外，國家也應(yīng)加大對高技能人才培養(yǎng)的財(cái)政投入，通過合理使用國家財(cái)政資金建設(shè)一批先進(jìn)的、一流的高技能人才培養(yǎng)基地，切實(shí)為高技能人才培養(yǎng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

在需求型政策工具使用上，應(yīng)加強(qiáng)政府項(xiàng)目采購，通過購買先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備來提升我國高技能人才的技術(shù)水平。當(dāng)前，我國高技能人才事業(yè)正處于自我服務(wù)的階段，高技能人才主要依靠國內(nèi)職業(yè)院校、技工學(xué)校來培養(yǎng)。為更好地推動高技能人才隊(duì)伍建設(shè)，需要通過服務(wù)外包讓企業(yè)培養(yǎng)高技能人才，通過更好地運(yùn)用國外人才市場，引進(jìn)符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的海外高技能人才資源，由此來擴(kuò)展高技能人才來源渠道，實(shí)現(xiàn)與國際接軌。

在環(huán)境型政策工具使用上，不僅要以目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行高技能人才培養(yǎng)，更需要對人才目標(biāo)進(jìn)行追蹤與評估，定期檢查目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況并及時調(diào)整目標(biāo)。同時，應(yīng)優(yōu)化高技能人才培養(yǎng)的社會環(huán)境，形成崇尚技能的社會氛圍，通過法律、制度切實(shí)保障高技能人才及其配偶、子女的利益。同時，要善于運(yùn)用財(cái)稅激勵機(jī)制，對培養(yǎng)高技能人才作出貢獻(xiàn)的組織和在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域取得突破的個人給予獎勵，通過精神與物質(zhì)獎勵來推動高技能人才隊(duì)伍建設(shè)。

（二）加強(qiáng)對各政策導(dǎo)向維度的充分關(guān)注

在高技能人才隊(duì)伍數(shù)量與質(zhì)量提升的同時，也應(yīng)加強(qiáng)對其評價、流動、使用和創(chuàng)新的關(guān)注。首先，應(yīng)健全高技能人才評價體系，不斷優(yōu)化高技能人才評價標(biāo)準(zhǔn)，破除傳統(tǒng)唯獎項(xiàng)、唯學(xué)歷的評價模式，突出強(qiáng)化技能貢獻(xiàn)、技術(shù)創(chuàng)新的評價導(dǎo)向，推動高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才實(shí)現(xiàn)貫通，搭建人才“立交橋”。其次，為高技能人才流動提供保障，破除高技能人才流動的政策阻礙，允許高技能人才在不同區(qū)域進(jìn)行合理流動，使高技能人才與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，完善高技能人才流動的保障機(jī)制，切實(shí)做到引才、穩(wěn)才、留才。同時，也應(yīng)加強(qiáng)海外高技能人才的引進(jìn)，學(xué)習(xí)歐盟有關(guān)高技能人才流動的做法。再次，關(guān)注高技能人才使用制度，重視高技能人才的崗位使用與激勵機(jī)制，完善技能要素參與分配的制度，重視技能大師對高技能人才培養(yǎng)的作用。最后，針對當(dāng)前“卡脖子”的核心技術(shù)突破問題，應(yīng)加強(qiáng)對高技能人才創(chuàng)新的關(guān)注，將創(chuàng)新貫徹到高技能人才培養(yǎng)中，鼓勵高技能人才采用新方法、新技術(shù)、新思想解決核心問題。

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（責(zé)任編輯：楊在良）

Quantitative Research on the Text of China's High Skilled Talents Policy from the Perspective of Policy Tools

LI Ming-yang

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004， China）

Abstract： As an important support for the construction of high skilled telents， the policy of high skilled talents has been widely studied by the academic circle as high skilled talents have attracted much attention today. By constructing a two-dimensional research framework of "policy tools high skilled talents orientation"， this study conducted qualitative research on 36 core policy texts for high skilled talents at the central level from January 2003 to January 2023. By analyzing the content of the texts， it was found that the current core policy for high skilled talents had problems such as unbalanced use of policy tools and excessively concentrated policy orientation. It is suggested to optimize the use of policy tools and strengthen the full attention to each policy orientation dimension in order to achieve the optimization of high skilled talents policy.

Key words： policy tool; high skilled talents policy; content analysis

作者簡介：李明陽（2000—），男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2022級碩士研究生，研究方向?yàn)槿瞬胖卫怼?/p>