張久琴 付麗 于鵬

摘要：美國對華出口管制由來已久，幾經(jīng)起落。在當前世界格局動蕩和兩國競爭加劇背景下，美國對華出口管制已經(jīng)聚焦高科技領(lǐng)域，具有鮮明的針對性強、嚴苛性高、擴張明顯的特征，未來將進一步呈現(xiàn)單向不可逆、管制范圍不斷擴大、管制方式更加多元化、管制力度不斷加強等發(fā)展趨勢。我國應(yīng)在練好內(nèi)功的基礎(chǔ)上，深化與美國產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等領(lǐng)域的互嵌互構(gòu)，鉗制美對華出口管制強度升級，同時深化與其他國家地區(qū)技術(shù)合作，構(gòu)建更為平衡和安全的國際技術(shù)合作格局。

關(guān)鍵詞：出口管制；發(fā)展演進；趨勢

出口管制歷史久遠。第二次世界大戰(zhàn)后，以美國為核心的西方陣營和以前蘇聯(lián)為首的東方陣營對峙，使出口管制政策由局部走向?qū)挿?、由單一走向系統(tǒng)，其中美國的出口管制體系最為復(fù)雜、最為全面、最為完善。

美國的出口管制制度早期目的是通過貿(mào)易禁運，使得東方陣營國家無法獲得某些當時處于世界領(lǐng)先地位的科學(xué)技術(shù)或設(shè)備，以保證美國的國家安全和世界霸主地位，其后作為美國重要的外交、經(jīng)貿(mào)工具之一，出口管制往往通過鼓勵、約束或者制裁的方式來使相關(guān)主體達到美國出口管制制度下的條例要求和美國相關(guān)政府部門的預(yù)期。近年來，隨著中國綜合競爭力的增強，尤其是高科技領(lǐng)域日新月異的發(fā)展，美國頻頻使用出口管制這一政策工具，試圖通過削弱中國的科技研發(fā)實力，保持美國在全球科技競爭中領(lǐng)先地位。

中國政府和企業(yè)必須采取相應(yīng)的措施來保護自身的利益，同時，呼吁國際社會關(guān)注美國的出口管制行為，共同維護公平競爭和科技合作的環(huán)境。

一、美國對華出口管制由來已久

出口管制從來不僅是簡單的經(jīng)濟手段，與國家安全和戰(zhàn)略價值息息相關(guān)。美國對華出口管制由來已久?；仡櫄v史發(fā)展進程，中美關(guān)系中，出口管制一直存在敏感與分歧。受中美關(guān)系和國際國內(nèi)政治形勢等多種因素影響，美國對華出口管制幾經(jīng)起落，大致可以分為四個階段。

第一階段：新中國成立初-1969年。由于中國實行“一邊倒”的外交政策，中國和前蘇聯(lián)處于同一陣營，美國對華實行全面的貿(mào)易封鎖和武器禁運。在新中國成立之初，美國就出臺《1949年出口管制法》（the Export Control Act of 1949），明確禁止向任何社會主義國家出口任何軍事和政治上有戰(zhàn)略意義的物資。其后，美國單獨利用或操縱“巴黎統(tǒng)籌委員會”（Coordinating Committee for Exportto Communist Countries）對中國進行封鎖、禁運和出口管制。1950年抗美援朝戰(zhàn)爭打響后，中國作為美國的敵對國家，被列入全面禁運的國家組。

第二階段：1969-1989年。20世紀60年代末中蘇緊張局勢升級，美國逐漸意識到，改善對華關(guān)系對“制衡”蘇聯(lián)及緩解自身戰(zhàn)略壓力具有實質(zhì)性作用，開始對華釋放和解信號，其中之一就是著手解除對華禁運措施。實際上，1969年尼克松當選美國總統(tǒng)后，就指示美國國家安全委員會研究對華開展“接觸”的可能性。1972年尼克松訪華前夕，批準了第155號國家安全決定備忘錄，正式廢除“中國差別”，將中國從商品管制清單的Z組國家轉(zhuǎn)移到Y(jié)組① ， 新增出口商品包括機車、內(nèi)燃機、碾壓機等②。1979年中美正式建交后，雙方簽署了《中美科技合作協(xié)定》，并就高能物理、教育、農(nóng)業(yè)、空間等領(lǐng)域的科技合作議定書換文。1983年6月，美國將中國從 P 組③國家改為 V 組，享受“友好非盟國”待遇，中國在準許獲得高技術(shù)產(chǎn)品的水平與制度上與西歐國家相近。1983年，美國國防部長溫伯格訪華后至1989年，美國對華轉(zhuǎn)讓了相當數(shù)量的先進軍事技術(shù)。

第三階段：1989-2017年。1989年以后，隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體等，美國依靠中國制衡蘇聯(lián)的需要不再迫切，加之1989年發(fā)生的政治風波，美國重新加強對華出口管制，停止對華出口軍民兩用技術(shù)。由于當時，在實力關(guān)系上，美國認為中國沒有對美國構(gòu)成沖擊，仍計劃通過長期接觸以“塑造”中國。1991年11月美國國務(wù)卿貝克訪華時表示，美國將取消對華出口高速計算機和衛(wèi)星技術(shù)的禁令?？肆诸D政府時期，中美產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)貿(mào)往來日趨成熟，美國對華兩用技術(shù)出口維持在較高水平上。小布什政府時期對華崛起的防范心理開始上升，保持對華科技“有限流動”，但同時收緊具有軍事用途和具有戰(zhàn)略意義的尖端兩用技術(shù)的出口。奧巴馬總統(tǒng)上臺后，美國對中美實力關(guān)系的變化變得更為敏感，防范意識越發(fā)顯著，進一步關(guān)注中國在亞太地區(qū)力量和影響力的上升以及如何有效牽制中國。奧巴馬執(zhí)政時期提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，是美國出于對自身優(yōu)勢的過分自信和未來前景焦慮的一種過度反應(yīng)，有著夸大中美權(quán)力轉(zhuǎn)移所帶來危險的傾向。這個時期，美國對華科技外交策略的行動邏輯，處于“有限流動”與“有限封堵”的臨界點。

第四階段：2017年至今。隨著中國經(jīng)濟的快速崛起和科技水平的迅速提升，美國對華出口管制的背景發(fā)生了重大變化。美國出于政治、經(jīng)濟、軍事、意識形態(tài)和維持國際霸權(quán)等多方面的深層原因，通過包括出口技術(shù)管制、貿(mào)易制裁、并購審查等在內(nèi)的各種手段對中國進行全面打壓，力圖遏制中國的崛起勢頭。特朗普政府時期，美國對華出口管制大幅收緊。2018年，美國針對“中國制造2025”和“軍民融合”戰(zhàn)略，出臺了有史以來最為嚴格的出口管制法案《2018出口管制改革法案》（Export ControlReform Act，ECRA），增列了14類新興和基礎(chǔ)技術(shù)，涵蓋機器學(xué)習微處理器和人工智能、量子信息和傳感、先進計算、增材制造、先進材料、機器人等。拜登總統(tǒng)上臺以來，美國明確將中國列為“戰(zhàn)略競爭對手”。2019年5月，美國商務(wù)部以危害國家安全為由將華為及68家附屬公司列入實體清單，2019年8月和2020年8月又分兩次新增84家華為關(guān)聯(lián)公司。2021年6月美國參議院通過《2021美國創(chuàng)新與科技法案》，這套法案主要由1個撥款方案和4個相互獨立的法案構(gòu)成（《芯片和開放式無線電接入網(wǎng)（O-RAN）5G 緊急撥款》《無盡前沿法案》《2021年戰(zhàn)略競爭法案》《國家安全與政府事務(wù)委員會的規(guī)定》《2021年應(yīng)對中國挑戰(zhàn)法案》以及《其他事項》），預(yù)示美國從法律層面開啟全方位、系統(tǒng)性制華時代。

二、當前美國對華出口管制的現(xiàn)狀特征

通過梳理美國對華出口管制歷史演變，發(fā)現(xiàn)美國出于其國家安全、外交思維和防御側(cè)重點的考慮，尤其在當今世界格局動蕩和兩國科技競爭加劇背景下，美國對華出口管制已經(jīng)聚焦高科技領(lǐng)域，試圖通過遏制中國高科技領(lǐng)域的發(fā)展來扼殺中國未來制造業(yè)進而整個經(jīng)濟的競爭優(yōu)勢。當前，美國對出口管制呈現(xiàn)了鮮明的時代特征。

一是針對性強。首先表現(xiàn)在對華的國別針對性強。特朗普時期，近200家中國實體和個人被列入實體清單。華為案后，尤其是2021—2022年（至10月）大量中資企業(yè)和個人被密集拉入實體清單，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局（BIS）發(fā)布20多批次針對中國的實體清單和未經(jīng)證實的清單。我國已經(jīng)成為被列入實體清單數(shù)量最多的國家之一。其次表現(xiàn)在對前沿科技的針對性強。BIS 根據(jù)技術(shù)發(fā)展形勢，頻繁調(diào)整商品控制清單，不斷強化對重點領(lǐng)域的控制力度。對被美國列入實體清單的中國實體進行分析，清單企業(yè)大多與計算機、通信與其他電子設(shè)備制造領(lǐng)域相關(guān)。相較于2018年以前，彼時美國主要針對航空航天領(lǐng)域的技術(shù)開展出口管制。

二是嚴苛性高。首先在商業(yè)國家列表（Com-merce Country Chart， CCC）、許可證例外④等各個考量因素上，美國均針對我國設(shè)置了最大限制。我國受到出口管制的原因遠多于日本、印度、德國等國家，同時我國屬于限制適用許可證例外國家，可適用的許可證例外情形也更少⑤。其次行政與司法審查審批程序更加嚴格。根據(jù)BIS 發(fā)布的統(tǒng)計公報顯示，對華出口需要申請許可證的比例更高且獲得批準的要求更為嚴格。

三是擴張明顯。首先表現(xiàn)在涉及管控范圍和力度不斷擴張升級。2018年8月，美國《出口管制改革法案（ECRA）》正式簽署生效，新興和基礎(chǔ)技術(shù)首次被引入法案，明確列出14類新興技術(shù)清單，涉及出口管制范圍進一步擴張。2020年初，美國又以國家安全為名對特定自動分析地理空間圖像類軟件實施臨時出口管制。2020年10月，又調(diào)整新增了混合增材制造/計算技術(shù)控工具、極紫外光刻掩膜的計算光刻軟件等關(guān)鍵核心技術(shù)等。2022年8月，拜登總統(tǒng)正式簽署《芯片和科學(xué)法案》（Chips and Sci- ence Act），其中設(shè)置的“中國護欄”條款⑥ ， 使其著意打壓中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在先進技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展的企圖昭然若揭。2022年10月7日，BIS 網(wǎng)站公布了對華先進計算和半導(dǎo)體最新出口管制措施，全面限制中國獲取半導(dǎo)體關(guān)鍵技術(shù)，企圖以更為嚴厲的措施鎖死中國半導(dǎo)體發(fā)展。其次表現(xiàn)在實體清單目錄不斷擴張。近年來，我國越來越多的相關(guān)企業(yè)、機構(gòu)被納入實體清單進行管控，其數(shù)量之多、調(diào)整頻率之繁超越過往。

三、美國對華出口管制的趨勢研判

2022年5月26日，美國國務(wù)卿布林肯在關(guān)于對華方針的講話中，將投資（invest）、協(xié)同（align）和競爭（compete）視為拜登政府總體對華戰(zhàn)略的三大支柱。在這一對華戰(zhàn)略的新背景下，未來美國對華出口管制可能將呈現(xiàn)以下趨勢。

首先，美國對華出口管制將呈現(xiàn)單向加強、不可逆的發(fā)展趨勢。對華出口管制之所以會出現(xiàn)這種發(fā)展趨勢，是由于美國對華競爭態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了改變?？肆诸D、小布什和奧巴馬執(zhí)政時期，美國認為中美競爭還只是局部而非全面的，而到了特朗普和拜登政府時期已經(jīng)明確將中國界定為最主要的戰(zhàn)略競爭對手，美國對華競爭在政治、軍事、貿(mào)易、金融及科技等所有領(lǐng)域均快速鋪開。未來美國國家安全思想在民粹主義、地緣政治思潮、新冠疫情等因素影響下，極有可能進一步極端化，造成對華科技實力的認知恐懼，由此可能將進一步推動美國收緊以遏制中國發(fā)展為目標的出口管制政策。

其次，美國對華出口的管制范圍不斷擴大、管制內(nèi)容不斷增加、管制方式更加多元化、管制力度不斷加強。一方面，由于中國在科技領(lǐng)域正迅速從以前單純的跟跑轉(zhuǎn)向跟跑、并跑、領(lǐng)跑并存，尤其是在先進網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能等前沿技術(shù)領(lǐng)域，這種長足發(fā)展與進步已引起美國巨大的疑慮與恐懼，從而必然會刺激美國不斷加大對華出口的管制力度和范圍。另一方面，美國政府經(jīng)過跨部門評估，在意識到現(xiàn)有出口管制體系結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜、職能重疊太多等弊端后，開啟了出口管制改革步伐。由此伴隨其出口管制改革的深入，美國政府的管制能力將可能得到進一步整合與加強。

但同時，越來越多的要素成為美國對華出口管制策略選擇的約束。近年來，美國政府對于出口管制制度改革，始終力圖在維護國家安全和促進美國經(jīng)濟之間找到一個平衡點，從簡化許可手續(xù)到建立信息共享系統(tǒng)再到跨部門審查，美國政府在極力加強對于重點關(guān)注對象的防御同時，促進出口貿(mào)易、發(fā)展經(jīng)濟。未來，隨著中國自身綜合實力及國際地位的不斷增強，兩國實力關(guān)系、秩序關(guān)系、產(chǎn)業(yè)分工、科技創(chuàng)新循環(huán)、全球治理等領(lǐng)域的變動和調(diào)整，都越來越成為美國對華出口管制策略選擇所必須要考慮的要素。

四、中國的應(yīng)對

首先是練好“內(nèi)功”，實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控。從美國對華出口管制政策的發(fā)展演變歷史，就知道美國對華出口管制并不是什么新鮮事物，是新中國一誕生就面臨的問題?？萍嫉淖粤⒆詮娛冀K是我們應(yīng)對風險挑戰(zhàn)和維護國家利益的必然選擇。尤其是在當前國際環(huán)境錯綜復(fù)雜、世界經(jīng)濟陷入低迷、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨重塑，不穩(wěn)定不確定性明顯增加的全球背景下，實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)的自主可控，已不僅僅是應(yīng)對美國出口管制升級的需要，更是具有把發(fā)展的主動權(quán)掌握在自己手中、提升我國發(fā)展獨立性和安全性、防范我國現(xiàn)代化進程不會遭遇遲滯甚至阻斷風險的深遠意義。

其次，互嵌互構(gòu)，鉗制美對華出口管制強度升級。在美國全面開啟制華政策的背景下，我們要做好與美開啟長期性復(fù)雜斗爭的準備，但同時我們要清醒地認識到，短期內(nèi)我國與美國在科技等領(lǐng)域的差距，在多雙邊層面盡可能創(chuàng)造更多機會緩和中美關(guān)系，為我國的進一步發(fā)展贏得時間和空間。由于全球產(chǎn)業(yè)分工和供應(yīng)鏈的形成是全球各國和地區(qū)基于各自比較優(yōu)勢的歷史進程，具有天然的發(fā)展慣性和相互依賴屬性。美國如果違背客觀經(jīng)濟規(guī)律，以極端強硬方式將中國剝離出來，不僅會遭遇相當大的阻力，而且需要付出巨大成本代價。當前的拜登政府正是在見證到上任政府的“極限施壓”“全面封堵”策略沒有成功后，意識到需要謹慎維護當前中美在全球產(chǎn)業(yè)分工中的依賴關(guān)系。因此我們需要進一步深化中美工業(yè)體系互嵌，增大美國對華出口管制升級的難度；同時利用美國在國際秩序關(guān)系、產(chǎn)業(yè)分工、科技創(chuàng)新循環(huán)、全球治理等領(lǐng)域中的痛點，善于綜合運用外交、經(jīng)濟、軍事等手段，制衡美對華出口管制的升級。

再次，深化與其他國家地區(qū)技術(shù)合作，構(gòu)建更為平衡和安全的國際技術(shù)合作格局。盡管當前世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，但要看到和平、發(fā)展、合作、共贏的歷史潮流不可阻擋。我們要善于尋找與歐盟、日韓等國家或地區(qū)間的共同利益，推動維護我國產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈高端環(huán)節(jié)的對外交流與合作；深化與東盟、非洲、拉美等國家的技術(shù)合作，構(gòu)建平衡、安全和發(fā)展的國際技術(shù)合作格局。

注釋：

①美國《出口管制條例》將除加拿大之外的所有國家分為 七個組 。 由嚴格向?qū)捤梢来问牵篫 組，出于外交政策原 因?qū)嵭腥娼\國家；S 組，出于國家安全、反恐怖、不 擴散和地區(qū)穩(wěn)定需要，除藥品、醫(yī)療用品、食品和農(nóng)產(chǎn)品 外全面管制的國家；Y組，允許非戰(zhàn)略物資出口，但出于 國家安全需要，禁止任何涉及軍事用途、有助于提高軍事能力、有損于美國安全的商品和技術(shù)出口；W組，基本 ?原則同上，但管制范圍更寬松；Q 組，基本規(guī)定同上，限 ?制更少一些；T 組，總原則和政策同下述的 V 組，但對刑 ?偵、軍用設(shè)備實施限制；V 組，基本不存在管制的國家， 但組內(nèi)各國仍有待遇差別 。參見 Export Administration ?Regulation，part772，definition of“control country ”.

②National Security Decision Memorandum 155，F(xiàn)oreign Rela- tions ?of ?United ?States，1969- 1976，Vol.IV，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，p.357.

③1979年中美建交之初，在同美國國家安全委員會科技部 主任休伯曼會談時，鄧小平對中國被置于與蘇聯(lián)同等的 Y 組表示不滿，提出了一個簡單易行的解決方法，即在 26 個英文字母中另選一個給中國的出口級別 。 1980 年，卡特總統(tǒng)宣布將中國從 Y 組劃出，列入專門為中國 設(shè)立的 P組 。這就是美國給中國單獨開立了一個 P組的 由來 。在這個管制類中，中國作為“非敵國 ”原則上可以 獲得美國的兩用技術(shù)和產(chǎn)品，但必須通過逐案方式的審 查，并附有嚴格的限制條件 。參見余萬里《美國對華技 術(shù)出口：管制及其限制》.

④EAR第 740 章、第 746 章、第 754 章規(guī)定了各項許可證例 外.

⑤在國家層面上，BIS 通過商業(yè)國家列表和許可證例外分 組兩大工具對不同國家實施不同程度的出口管制 。BIS 將管制的原因分為 8 大類，不同國家管制原因不同 。通 過許可證列外可以豁免申請許可證，不同國家適用的許 可證例外也不相同 。EAR 針對各國做了分組，我國屬于 限制適用許可例外的國家.

⑥該條款規(guī)定，禁止獲得聯(lián)邦資金的公司在中國大幅增產(chǎn) 先進制程芯片，期限為 10 年，違反禁令或未能修正違規(guī) 狀況的公司或?qū)⑿枰~退還聯(lián)邦補助款.

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