趙堃

【摘要】隨著“一帶一路”倡議實施，國有企業(yè)“走出去”步伐加快，境外資產(chǎn)監(jiān)管的重要性越發(fā)凸顯。文章通過深入剖析國有企業(yè)境外監(jiān)督工作存在的問題和困境，針對境外業(yè)務(wù)開展有效監(jiān)督的途徑，提出了構(gòu)建“境外黨建+紀檢監(jiān)督+巡視審計+合規(guī)管理”四位一體監(jiān)督體系的模式，為企業(yè)高質(zhì)量開展境外監(jiān)督工作提供思路和參考。

【關(guān)鍵詞】四位一體；紀檢監(jiān)督；巡視審計；合規(guī)管理

【中圖分類號】F239.4；F276.1

十八大以來，黨和國家持續(xù)強化國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管，特別是十九大對“健全黨和國家監(jiān)督體系”做出重要戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記在十九屆四中全會上強調(diào)，要強化“一帶一路”境外投資等領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險防控，將國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管提上新的高度。同時隨著國家“一帶一路”倡議的實施和“走出去”審批限制的松綁，大批中國企業(yè)扎堆走向境外，“內(nèi)仗外打”態(tài)勢愈演愈烈，國際基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)市場競爭激烈，為國家創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時也積累很多監(jiān)管難題。

國內(nèi)外新的形勢給境外監(jiān)督賦予新的內(nèi)涵和任務(wù)。如何高效實施境外監(jiān)督，既不能全面復(fù)制國內(nèi)的監(jiān)督做法，也不能全盤模仿西方現(xiàn)代企業(yè)治理模式，忽視國有企業(yè)的特點和優(yōu)勢。本文通過全面了解境外監(jiān)督的實踐做法，查找存在的問題，探索如何整合多種監(jiān)督資源，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，構(gòu)建全面覆蓋、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的境外監(jiān)督體系，用理論創(chuàng)新推動實踐落地，打造具有國有企業(yè)特色的境外監(jiān)督樣板，為國有企業(yè)開展境外監(jiān)督提供借鑒。

一、境外監(jiān)督工作存在的問題

（一）思想認識不到位

境外業(yè)務(wù)開展過程中部分領(lǐng)導(dǎo)干部對合規(guī)經(jīng)營的重要性認識不足，沒有從國家戰(zhàn)略、企業(yè)長遠發(fā)展利益高度給予重視，仍然以固有思維從事市場開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營，甚至鋌而走險突破底線紅線；部分人員對監(jiān)督工作的重要性認識不足，認為監(jiān)督會束縛手腳，以致對上抵觸組織監(jiān)督，落實“一崗雙責(zé)”不到位，借口“用信任代替監(jiān)督”，甚至鉆制度漏洞躲避監(jiān)管。

（二）境外監(jiān)督力量薄弱

受成本等因素影響，常駐境外人員有限，很多外派員工都身兼數(shù)職，時常出現(xiàn)“裁判員”兼職“運動員”的情況，甚至把監(jiān)督工作作為副業(yè)來做，很難保證監(jiān)督成效。境外業(yè)務(wù)單位總部從事境外監(jiān)督的力量薄弱，缺少既懂境外經(jīng)營業(yè)務(wù)和語言，又懂監(jiān)督業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，赴境外開展監(jiān)督檢查時，往往日程安排緊湊，個人素質(zhì)可能直接影響到監(jiān)督實效。

（三）監(jiān)督合力效果不佳

國有企業(yè)積極推動大監(jiān)督體系建設(shè)，成立監(jiān)督協(xié)調(diào)機制加強統(tǒng)籌協(xié)同。但總體來看，還存在條塊分割的現(xiàn)象，部門墻、隔熱層問題還不同程度存在，各管各的、互不通氣現(xiàn)象還比較明顯，還沒有完全形成監(jiān)督合力，“九龍治水”問題依然存在，傳導(dǎo)到境外時監(jiān)督力度和效果弱化，致使境外監(jiān)督工作出現(xiàn)“痛點”。

二、境外監(jiān)督工作面臨的困境

（一）溝通不便的影響

國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)分布廣、距離遠、散而多，有的與國內(nèi)總部機關(guān)存在較大時差，有的通訊聯(lián)絡(luò)不便，總部對境外業(yè)務(wù)監(jiān)管鏈條相對較長，信息傳遞相對滯后，在監(jiān)督資源有限的情況下難以保證監(jiān)督覆蓋面和監(jiān)督時效。

（二）所在國營商環(huán)境復(fù)雜

國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)集中的非洲、東南亞和南美國家，自身法制不健全，政府治理不完善，腐敗犯罪成本低，存在較高的腐敗風(fēng)險。如果不按當(dāng)?shù)氐摹皾撘?guī)則”運作，很可能無法獲得項目，甚至完全無法在當(dāng)?shù)亓⒆闵?。此外，惡劣的營商環(huán)境可能給某些心懷不軌的干部員工以可乘之機。

（三）國情特殊性

境外業(yè)務(wù)所在國政治氛圍、法律政策、人文氛圍等可能與國內(nèi)有較大差異，給國內(nèi)外管控銜接帶來困難，增加監(jiān)督難度。比如，一些國家限制政黨活動，個別國家對共產(chǎn)黨組織給予“特殊關(guān)照”，間接導(dǎo)致黨建、紀檢、巡視等工作不易開展。再如，所在國對外資企業(yè)經(jīng)濟活動的監(jiān)管要求與國內(nèi)不同，致使境外審計、合規(guī)管理的標準不一，影響實際監(jiān)督效果。

三、境外“四位一體”監(jiān)督體系模式的構(gòu)建

通過調(diào)研總結(jié)，國有企業(yè)構(gòu)建監(jiān)督體系的基本模式為：成立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機制，將相關(guān)具有監(jiān)督職能的部門納入其中，建立健全相應(yīng)的工作機制和制度體系，推動各監(jiān)督主體體系化運行，加強工作聯(lián)動協(xié)同，從而形成監(jiān)督合力。在探索實踐大監(jiān)督體系的過程中，針對境外業(yè)務(wù)開展有效監(jiān)督的途徑，應(yīng)構(gòu)建“境外黨建+紀檢監(jiān)督+巡視審計+合規(guī)管理”“四位一體”的監(jiān)督體系。

（一）境外“四位一體”監(jiān)督體系的內(nèi)涵

境外“四位一體”監(jiān)督體系是指在公司黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅持系統(tǒng)治理的思維，有機整合黨建、紀檢、巡視巡察、審計、合規(guī)等監(jiān)督力量，搭建境外監(jiān)督的綜合協(xié)調(diào)管控平臺，合理劃分各監(jiān)督主體責(zé)任邊界，高效調(diào)配企業(yè)監(jiān)督資源，統(tǒng)一制定監(jiān)督計劃，統(tǒng)一確定的監(jiān)督標準，聚焦境外“三個關(guān)鍵”（關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵少數(shù)），聯(lián)合開展境外監(jiān)督工作，形成“以境外黨建為統(tǒng)領(lǐng)和根基，以紀檢監(jiān)督為綜合協(xié)調(diào)，以巡視審計為監(jiān)督手段，以合規(guī)管理為底線和保障”的一體化境外監(jiān)督管理模式。通過建設(shè)和運行境外“四位一體”監(jiān)督體系，橫向各相關(guān)監(jiān)督部門“分兵把守”，縱向集團總部與各境外業(yè)務(wù)單位、駐外機構(gòu)“多級聯(lián)動”，有效解決在境外業(yè)務(wù)實施中黨內(nèi)監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督融合度不夠、監(jiān)督效能發(fā)揮不明顯、監(jiān)督整體合力不足等問題，不斷發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行，提高監(jiān)督效能，保障境外經(jīng)營順利進行。

（二）四種監(jiān)督方式的職能定位

境外“四位一體”監(jiān)督體系是既相對松散、又高效協(xié)同的組織模式，松散是指各監(jiān)督主體的獨立性，協(xié)同是指監(jiān)督體系的統(tǒng)籌性。各監(jiān)督職能部門運用各自監(jiān)督手段，根據(jù)統(tǒng)一部署關(guān)注各自監(jiān)督重點，履行預(yù)防、監(jiān)督、落實整改等各項職責(zé)。其中，境外黨建是境外“四位一體”監(jiān)督體系的統(tǒng)領(lǐng)和根基，黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、實效性決定了其主導(dǎo)作用的發(fā)揮，因此必須強化黨組織的核心地位，發(fā)揮政治核心作用，重點在于政治引領(lǐng)，統(tǒng)籌謀劃，健全體系，保障運行，而只有堅持黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能形成有利于監(jiān)督的體制機制，增強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。只有堅持黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能為國有企業(yè)“走出去”提供堅強政治保證和組織保障；紀檢監(jiān)督主要承擔(dān)境外“四位一體”監(jiān)督體系的綜合協(xié)調(diào)，重點在于教育引導(dǎo)、專責(zé)監(jiān)督、查處震懾、內(nèi)部協(xié)調(diào)；巡視巡察和審計兩項監(jiān)督職能的定位相似，是境外“四位一體”監(jiān)督體系中的重要監(jiān)督手段，巡視巡察的定位是政治體檢、正本清源，審計的定位是經(jīng)濟體檢、促進發(fā)展；合規(guī)管理則是境外“四位一體”監(jiān)督體系的底線和保障，職責(zé)是融入業(yè)務(wù)、重在日常、全面防控、牽頭涉外。

境外黨建、紀檢監(jiān)督、巡視審計和合規(guī)管理職能各異，妥善利用監(jiān)督職能的差異性和互補性，把“四位”結(jié)合為有機整體，增強監(jiān)督工作的全面性、系統(tǒng)性、及時性和有效性。第一，就監(jiān)督對象看。境外黨建、紀檢監(jiān)督、巡視巡察只針對黨組織和黨員，根據(jù)授權(quán)還可能涉及非黨員監(jiān)察對象；審計和合規(guī)管理更加突出對經(jīng)營管理行為的監(jiān)督。一旦涉及外籍員工和收并購的外資企業(yè)，可以通過合規(guī)和審計等手段開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。第二，就監(jiān)督內(nèi)容來看，境外黨建、紀檢監(jiān)督、巡視巡察突出的是政治屬性，側(cè)重于黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容是黨中央重大決策部署落實情況、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況；審計和合規(guī)管理側(cè)重于業(yè)務(wù)監(jiān)督，突出的是經(jīng)濟屬性，監(jiān)督內(nèi)容是企業(yè)境外業(yè)務(wù)管控工作的真實性、有效性和合法合規(guī)性。第三，就監(jiān)督方式和介入時間來看，境外黨建、紀檢監(jiān)督、合規(guī)更加重視日常的宣傳教育，側(cè)重于事前和事中監(jiān)督，而巡視和審計側(cè)重于事后監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題可移交紀檢和合規(guī)部門進行事后問責(zé)。第四，就銜接配合來看。巡視審計開展前，可以向其他監(jiān)督職能部門廣泛了解情況，提高監(jiān)督的針對性。巡視審計開展后，向其他監(jiān)督職能部門按權(quán)責(zé)移送相關(guān)問題，督促問題查處和整改。紀檢部門可以將其他監(jiān)督職能部門作為問題線索的重要來源，同時可以根據(jù)需要抽調(diào)人員參與案件查辦，提高辦案質(zhì)量。協(xié)調(diào)處理涉外案件時，紀檢監(jiān)督、審計和合規(guī)可根據(jù)需要相互配合。

（三）“四位一體”之間的內(nèi)在聯(lián)系

作為國有企業(yè)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)是根本，紀委部門協(xié)助黨委工作則是黨章明確的工作職責(zé)。黨委巡察、紀律監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督制度承載著對黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、行使公權(quán)力的公職人員的政治監(jiān)督職責(zé)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，加強對“三重一大”事項的監(jiān)督檢查，對黨員干部經(jīng)營管理行為合規(guī)性進行監(jiān)督，遏制損害群眾切身利益等腐敗問題和不正之風(fēng)。而企業(yè)審計部和風(fēng)險合規(guī)部則同屬于企業(yè)治理體系的重要組成部分，通過對企業(yè)風(fēng)險管理體系的制度制定、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險識別、評估及應(yīng)對提高公司治理水平和風(fēng)險應(yīng)對能力，其監(jiān)督管理的對象是企業(yè)的經(jīng)營行為，側(cè)重的是經(jīng)濟屬性。作為國有企業(yè)，不論是政治監(jiān)督職責(zé)或者經(jīng)濟監(jiān)督力量均要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“撥亂反正”的作用，深入貫徹落實黨和國家方針政策，促進企業(yè)加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮國有企業(yè)在中國特色社會主義經(jīng)濟的“頂梁柱”作用。

四、境外“四位一體”監(jiān)督體系的運行

（一）建立組織協(xié)調(diào)機制

在集團和各境外業(yè)務(wù)單位黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，依托現(xiàn)有的監(jiān)督體系，完善組織構(gòu)架運行，明確監(jiān)督委員會之于境外“四位一體”監(jiān)督體系的職責(zé)任務(wù)，具體包括聯(lián)絡(luò)外部監(jiān)督機關(guān)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督力量、指導(dǎo)督促相關(guān)業(yè)務(wù)部門健全風(fēng)險防控體系、指導(dǎo)督促下級監(jiān)督委員會開展工作等。采取列表方式明確責(zé)任范圍、監(jiān)督重點內(nèi)容和方式方法，劃清各監(jiān)督主體之間的責(zé)任邊界，制定監(jiān)督工作實施工作手冊，明晰“四位”監(jiān)督工作開展的各項銜接環(huán)節(jié)。監(jiān)督委員會實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既要向同級黨委定期報告工作，接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，又要服從和執(zhí)行上級監(jiān)督委員會的部署和要求。

（二）加強監(jiān)督部門對外溝通

加強與外部相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)對接，如國家審計執(zhí)法機構(gòu)、第三方獨立審計機構(gòu)、使領(lǐng)館、地方紀委、所在國反腐敗執(zhí)法部門、國際金融機構(gòu)，建立工作溝通機制，增進了解和信任，爭取工作支持。加強對所在國法律政策的研究，按國別開展審計、合規(guī)方面的交流培訓(xùn)，指導(dǎo)境外單位依法合規(guī)開展經(jīng)營，應(yīng)對所在國審計監(jiān)督、執(zhí)法機構(gòu)的壓力。

（三）強化監(jiān)督體系運行保障

監(jiān)督各級黨委落實境外監(jiān)督主體責(zé)任，通過約談集團下屬二級單位主要負責(zé)人、境外負責(zé)人，年度述職、工作考核、合規(guī)審查等方式加強對二級單位督促和檢查。加強對二級單位的橫向協(xié)調(diào)，推動境外平臺公司與境內(nèi)專業(yè)局院建立橫向?qū)?。探索建立對監(jiān)督責(zé)任部門的約束激勵機制。注重創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，充分運用大數(shù)據(jù)、信息化手段搭建線上監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，借助“業(yè)財一體化”管理系統(tǒng)等平臺，增強監(jiān)督穿透力，節(jié)省監(jiān)督成本，提高監(jiān)督成效。適時組織召開集團境外“四位一體”監(jiān)督工作交流會，分享經(jīng)驗，提升整體工作水平。定期做好監(jiān)督體系建設(shè)運行的效果評估，持續(xù)改善升級。

（四）發(fā)揮體系優(yōu)勢形成監(jiān)督合力

國有企業(yè)內(nèi)部負有監(jiān)督職責(zé)的部門有很多，每家企業(yè)可能會根據(jù)自己的業(yè)務(wù)特點和歷史稟賦，可以選擇不同的監(jiān)督主體融入監(jiān)督體系。將黨內(nèi)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、民主監(jiān)督等有機結(jié)合，不是機械式的“拉郎配”，只有發(fā)揮體系優(yōu)勢實現(xiàn)1+1>2的效果，才能達到構(gòu)建監(jiān)督體系的初衷。此外，在監(jiān)督體系運行過程中，既要保證原有監(jiān)督主體日常職能的正常履行，保持相對獨立性，又要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)推進、一體監(jiān)督的理念和機制，保證多種監(jiān)督力量的協(xié)同互補。

（五）打造復(fù)合型境外監(jiān)督隊伍

結(jié)合企業(yè)發(fā)展規(guī)模、監(jiān)督任務(wù)，綜合考慮政治素養(yǎng)、專業(yè)背景、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力等因素，選拔任用監(jiān)督人員，配齊配強境外監(jiān)督隊伍。把監(jiān)督干部放在監(jiān)督體系“大池子”里來培養(yǎng)，經(jīng)常開展跨部門監(jiān)督業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，鼓勵跨部門交流鍛煉、交叉任職，跨部門抽調(diào)干部協(xié)同開展專項監(jiān)督。暢通監(jiān)督人員的個人成長通道，為監(jiān)督體系干部成長提供機會。在境外落實紀檢監(jiān)督員制度，聘請政治立場堅定、責(zé)任心強、公道正派、敢講真話的人員擔(dān)任紀檢監(jiān)督員，增強境外末梢監(jiān)督治理效能。加強對監(jiān)督干部的日常教育和監(jiān)督管理，提高履職盡責(zé)意識，嚴防“燈下黑”。

五、結(jié)語

構(gòu)建推行“海外黨建+紀檢巡察+內(nèi)部審計+合規(guī)管理”四位一體監(jiān)督體系，通過協(xié)調(diào)統(tǒng)一紀檢巡察、內(nèi)部審計、風(fēng)險合規(guī)監(jiān)管力量，促進境外黨的建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督的深度融合，可以發(fā)揮監(jiān)督疊加效應(yīng)，做到監(jiān)督內(nèi)容聚焦、監(jiān)督資源共享、監(jiān)督合力增強、監(jiān)督成本節(jié)約，監(jiān)督效能提高，這將對企業(yè)提升治理水平，提高監(jiān)督效率，保證監(jiān)督質(zhì)量起到極大的促進作用。

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責(zé)編：險峰