陳淇琳

南昌大學

一、 引言

無知或不確定性與社會認知和科技水平息息相關，從不確定到確定的轉(zhuǎn)變通常有延時和滯后，如果完全依賴科學確定性來采取預防措施，環(huán)境和健康可能已經(jīng)受到損害[1]。目前環(huán)境公益訴訟仍囿于預防原則之確定性，“造成損害結(jié)果”依然作為訴訟的必要條件，對環(huán)境開發(fā)利用可能造成風險的態(tài)度參差不齊。

然而《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為也可以提起訴訟，表明司法實踐已經(jīng)關注風險預防。由于環(huán)境風險具有公共性、跨時間空間和難修復性的特質(zhì)，環(huán)境公益訴訟必須具備預防性司法救濟功能。本文旨在探討環(huán)境公益訴訟中預防原則的適用現(xiàn)狀，并提出有效的預防性訴訟的適用方法，避免依賴傳統(tǒng)的事后救濟和生態(tài)修復模式。

二、預防性環(huán)境公益訴訟案例梳理

（一）建設項目存在侵害瀕危野生生物風險案

1.云南綠孔雀案①

（1）基本案情

戛灑江一級水電站由中國水電顧問集團新平建設，環(huán)境調(diào)查顯示該水電站將淹沒下游河谷地區(qū)，該地區(qū)是瀕危物種綠孔雀生長棲息地，構(gòu)成一個完整的生態(tài)系統(tǒng)。水電站已獲得用地、環(huán)評和建設的審批。生態(tài)環(huán)境部要求新平公司進行環(huán)境影響后評價，新平公司主動停止施工。后北京市朝陽區(qū)自然之友研究所向昆明市中級法院起訴，要求判令建設公司消除侵害危險并立即停止水電站建設。法院判決新平公司立即停止建設項目。

（2）爭議焦點

對于建設項目可能造成但還未發(fā)生的生態(tài)損害是否應當予以禁止。

（3）裁判要旨

對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為應提起訴訟。

2.四川甘孜五小葉槭案②

（1）基本案情

雅礱江上的牙根梯級水電站由中國水電顧問集團成都勘測設計研究院規(guī)劃設計研發(fā)。中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會表示，水電站的建設將直接威脅到周邊五小葉槭這一瀕危的珍貴物種。綠發(fā)會提起預防性環(huán)境公益訴訟，認為這對社會公共利益構(gòu)成了直接威脅。法院支持起訴請求，暫停了水電站及其輔助設施的建設。

（2）爭議焦點

涉案水電項目是否應承擔風險預防責任。

（3）裁判要旨

法院處理環(huán)境民事公益訴訟案件時，應貫徹綠色發(fā)展理念和風險預防原則，若證據(jù)表明建成項目會損害瀕危野生植物生存環(huán)境并存在潛在風險，應判決被告采取預防措施，納入生態(tài)影響評價，實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）超標排污后積極改造環(huán)保設施案③

1.基本案情

被告秦皇島方圓包裝玻璃有限公司（簡稱方圓公司），排放設備未達環(huán)保標準，而后進行脫硝脫硫除塵改造。但在改造過程中被執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法排污行為，2016 年中國綠發(fā)會提起環(huán)境公益訴訟，法院下令停產(chǎn)，并勘查改造設備。后公司加快改造進度，2016 年6 月獲得環(huán)保驗收與許可證后恢復生產(chǎn)。法院判決秦皇島方圓有限公司賠償因超標排放大氣污染物造成的損失。

2.爭議焦點

方圓公司超標排污后的救濟是否可以減輕責任。

3.裁判要旨

環(huán)境公益訴訟在強調(diào)環(huán)境損害救濟的同時，亦應兼顧預防原則。如果污染者在環(huán)境民事公益訴訟過程中積極改進環(huán)保設施并有效減少環(huán)境風險，法院可適當減輕其賠償責任。

三、對預防性公益訴訟案件裁判的評述

（一）適用情形

1.建設項目在事中或事前

風險預防的先決條件是在損害結(jié)果尚未出現(xiàn)，即在科學條件尚不明確的情況下，對可能引發(fā)環(huán)境危害的開發(fā)利用行為進行預測分析。若建設項目可能對生態(tài)系統(tǒng)或生物多樣性造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，我們必須在結(jié)果發(fā)生前采取措施，停止建設或改變建設方案。預防性公益訴訟基于項目可能造成危險的事實并適用風險預防原則判決，當損害已出現(xiàn)則已無先防之功，預防性訴訟就失去了意義。盡管環(huán)境影響評價多從損害預防角度出發(fā)，但對未來風險仍存在不確定性，因此，需要預防性公益訴訟作為補充。在云南綠孔雀案中，水電項目可能淹沒一片擁有豐富動植物種類及遺傳資源價值的河谷。法院對該風險預防性訴訟，突破了“無損害無救濟”的觀念，展現(xiàn)了未來生態(tài)環(huán)境保護的前瞻性。

2.環(huán)境保護與資源利用相沖突

大型建設項目如水資源開發(fā)利用是國家經(jīng)濟建設的一部分，符合我國國情且受到監(jiān)管。然而，水能資源豐富的地區(qū)通常也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物多樣性豐富和地質(zhì)條件脆弱的地區(qū)。在這些地區(qū)建設項目，即使不會產(chǎn)生污染，仍會破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，對稀有、瀕危野生生物生存造成威脅，特別是對那些生存環(huán)境單一的動植物。環(huán)境資源利用和生物多樣性保護對于發(fā)展都是必要的，但兩者之間的沖突可能引發(fā)公益訴訟，需要慎重權(quán)衡。在五小葉槭案中，水電站的建設將會威脅到五小葉槭的生存，但環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并非對立，而是相輔相成的，環(huán)境保護與資源利用沖突是不可避免的，法院應將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開發(fā)的全過程，二者可以相互促進，達到經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）適用效果

1.下達禁止令，停止侵害

在環(huán)境民事公益訴訟中，停止侵害通常是首要做法。在預防觀的指導下，法院的做法更加靈活。例如，如果企業(yè)存在超標排污行為，法院會要求停產(chǎn)，并要求其升級改造排污設備或搬遷；132 號指導案例中，法院不僅要求企業(yè)停產(chǎn)，還協(xié)調(diào)當?shù)卣跋嚓P部門協(xié)助企業(yè)另行選址建廠，以徹底、完整地實現(xiàn)停止侵害。對于威脅野生生物的建設項目，則會要求停止建設，進行環(huán)境影響評估，并采取改進措施降低風險。因此，預防觀下的停止侵害不僅可以全面預防，還能保護企業(yè)的發(fā)展。

2.要求排污者或項目建設者實施個案的預防措施，進行風險預防

環(huán)境損害時間跨度大、空間范圍廣，從損害結(jié)果來看，建設項目繼續(xù)建設或排污設施不進行升級改造，所產(chǎn)生的損害將是可以直觀估測且不可逆轉(zhuǎn)的。民法典侵權(quán)發(fā)展的重要特征亦是預防功能，與其等到損害結(jié)果發(fā)生甚至加劇，不如在損害結(jié)果發(fā)生之前就采取一定的責任形式，以保障環(huán)境權(quán)益，防患未然。

上述指導案例中，法院堅持預防性原則，成功實現(xiàn)適用。對于生物多樣性侵害，要求將建設項目對瀕危野生生物的影響納入環(huán)評前不能繼續(xù)建設，而企業(yè)在環(huán)境侵權(quán)糾紛中需升級排污設施和重新選址，并接受環(huán)保部門驗收。由此可見，預防性公益訴訟可避免環(huán)境污染擴大，判決具有輻射效應促使建設者加強風險預防。

（三）價值取向

1.從損害預防到風險應對

工業(yè)快速發(fā)展導致生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化，傳統(tǒng)的風險防衛(wèi)和行政規(guī)制已無效。預防性公益訴訟是“化險為夷”的新規(guī)范措施，符合環(huán)境法的保護優(yōu)先原則并遵循風險預防原則。預防性公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)化實現(xiàn)，通過提供新的解釋框架和權(quán)利義務配置制度，將“反應—救濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A測—預防”，實現(xiàn)風險規(guī)制的合理化。風險防控不僅是預防性公益訴訟的核心目標，也是掌控環(huán)境風險和促進人與自然和諧共生的有效措施。

2.保護、發(fā)展、預防并重

風險預防要求環(huán)境保護與環(huán)境開發(fā)利用者共同努力，以經(jīng)濟和發(fā)展并行為原則?，F(xiàn)今的環(huán)境司法實踐已有所收獲。正確處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系有助于實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先原則的貫徹。環(huán)境公益訴訟的實施應當兼顧預防原則，不能僅僅注重懲罰性賠償，更應督促污染源頭采取措施，如升級改造排污設施，以降低損害風險。這樣，可以增強環(huán)境公益訴訟的風險預防功能并達到減少污染和保護環(huán)境的目的。同時，也促進了可持續(xù)發(fā)展的實踐，是具備保護和預防功能的措施。

四、風險預防適用的發(fā)展建議

（一）結(jié)合實踐經(jīng)驗對預防原則進行實質(zhì)解釋

有關風險預防的適用路徑，可以分為兩種態(tài)度。第一種是積極預防態(tài)度，主張全面推進風險預防原則，并認為2019 年《土壤污染防治法》確立了預防為主和風險管控等基本原則，預示著環(huán)境立法正向轉(zhuǎn)型，從預防逐漸向風險預防轉(zhuǎn)變[2]。第二種是限制適用態(tài)度，主張有限制地推動風險預防原則，應先適用于生物多樣性保護等特殊領域，再上升為該領域的基本原則。其實質(zhì)是在風險大于收益時嚴格適用風險預防原則，在收益大于風險時寬松適用風險預防原則[3]。

縱觀司法實踐，風險預防原則已逐漸成為反對環(huán)境公益訴訟中風險預防的具體司法適用，并在實踐中貫徹和執(zhí)行的法律效力，突破了“環(huán)境吸收能力”理論，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保理念與證明責任。預防觀是整體觀在時間面前的前沿表現(xiàn)，但需要綜合考慮危險或者風險發(fā)生的概率、預防措施的有效性等，不是無限預防，而是有限預防。在司法適用上，需要限制適用，從生物多樣性保護領域的規(guī)則上升到該領域的原則，從企業(yè)排污者的客觀預防措施上升到其主觀預防觀的形成。若對任何行為或者事物都無限采取預防措施，會背離預防觀保護人身與生態(tài)環(huán)境的初衷，過度侵蝕私權(quán)，且不當限制會影響經(jīng)濟與社會發(fā)展。

（二）重大風險的認定

重大風險應以一般人理性認識和專業(yè)意見相結(jié)合進行判斷?；谒痉▽嵺`，環(huán)境風險預防理念若要具體適用，核心要明確風險認定規(guī)則。環(huán)境風險主要是針對那些污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為，進而對環(huán)境公共利益或者人類環(huán)境權(quán)的保護產(chǎn)生威脅，雖然暫時未形成實質(zhì)損害，但若不及時排除這一威脅極有可能會導致難以挽回的損害后果。因此，公益訴訟所要排除與預防的環(huán)境風險，需具備客觀且現(xiàn)實緊迫的特征。當然，由于環(huán)境風險并不以實際損害后果來呈現(xiàn)出需要及時得到排除的緊迫性，實踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。

對此，當下環(huán)境司法的裁判規(guī)則通常是，從被保護對象的獨有價值、損害結(jié)果發(fā)生的可能性、損害后果的嚴重性及不可逆性等方面綜合判斷是否具有“重大風險”。而以上理論標準在具體認定時，除了根據(jù)一般人樸素的理性思考外，還可以充分運用好聽證、調(diào)查核實等檢察職能以及充分聽取專業(yè)鑒定機構(gòu)、相關單位及專家的意見，以此綜合考量并作出判斷。

（三）加強行政執(zhí)法在環(huán)境公益訴訟中的協(xié)助地位

環(huán)境公益訴訟的發(fā)展, 一定程度上體現(xiàn)了行政權(quán)缺位或不足導致的司法權(quán)擴張[4]。《民事公益訴訟司法解釋》第12 條規(guī)定, 人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后, 應當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。此條規(guī)定目的是希望行政機關知曉后檢視自身是否存在監(jiān)管不到位的情形，從而反向督促行政履責，但這也在一定程度上削弱了行政監(jiān)管職能，導致消極推責。由于環(huán)境問題被天然賦予了專業(yè)性和科學技術性，司法機關往往不具有運用各種知識和科學對環(huán)境問題進行充分審查的能力。因此，基于司法權(quán)和行政權(quán)間不同的性質(zhì)定位，在處理預防性環(huán)境公益訴訟與行政執(zhí)法權(quán)時，應當秉持“相互尊重專長”的態(tài)度，保持司法謙抑性, 為行政機關行使職權(quán)留有空間。

五、總結(jié)

預防觀要求長期跟蹤科學不確定的危險，構(gòu)建風險預防的理論和實踐，為法院審理預防性環(huán)境公益訴訟提供新路徑。環(huán)境保護者、權(quán)益享有者和開發(fā)利用者也日漸重視公共利益風險。法院審理環(huán)境公益訴訟案需強化調(diào)查職權(quán)，查明建設項目的環(huán)境損害風險，以平衡項目后續(xù)發(fā)展和公共利益。法院應謙抑地請求行政專業(yè)部門的協(xié)助審查，以發(fā)揮司法能動性和行政強制性，使重大風險可以提前化解。

注釋

① 指導案例173 號：北京市自然之友環(huán)境研究所訴水電公司民事公益訴訟案，（2020）云民終824 號。

② 指導案例174 號：中國綠發(fā)會訴水電開發(fā)公司生態(tài)環(huán)境公益訴訟案，（2015）甘民初字第45 號。

③ 指導案例132 號：中國綠發(fā)會訴方圓公司大氣污染民事公益訴訟案，（2018）冀民終758 號。