謝明杉

甘肅省平?jīng)鍪谐缧趴h規(guī)劃事務(wù)中心

一、前言

隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作有了很大的發(fā)展，但在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，由于規(guī)劃類(lèi)型的增多，也出現(xiàn)了國(guó)土規(guī)劃職能混亂和各種資源浪費(fèi)等問(wèn)題。在這種情況下，我國(guó)政府等有關(guān)部門(mén)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好引導(dǎo)的作用，積極參與到國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題的治理之中，在保證資源得到合理利用的前提下，也為我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃。伴隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是城市化經(jīng)濟(jì)水平在逐年提高、國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用不斷增加的形勢(shì)下，由于開(kāi)發(fā)商的利益驅(qū)使，社會(huì)公眾的價(jià)值需求，部門(mén)間的私心，再加上自身的職業(yè)技能的限制，這些因素都對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃造成了不同程度的影響，出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，迫切需要采取有效的對(duì)策進(jìn)行處理，從而保證國(guó)土空間規(guī)劃的質(zhì)效。

二、我國(guó)在制定國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及表現(xiàn)特點(diǎn)

為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，指導(dǎo)和規(guī)范市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，自然資源部在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上，按照“多規(guī)合一”要求，研究制定了《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的編制中，國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)層次與自然資源的管理層次的相互沖突、相互交織，是新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的核心問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出了“編和管”“上和下”“近和遠(yuǎn)”三個(gè)問(wèn)題。

三、當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)缺失

當(dāng)前在節(jié)約資源，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)已是全社會(huì)的共識(shí)。但是，由于現(xiàn)有的法律保障體系建設(shè)滯后，以及缺乏有效的管理機(jī)制，在當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃中，行業(yè)主管部門(mén)和社會(huì)大眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度還不高，特別是有些地區(qū)，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)保護(hù)，只顧眼前利益，盲目開(kāi)發(fā)國(guó)土資源，不僅導(dǎo)致了土地資源的濫用，還導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量下降。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃管理不當(dāng)

從當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)看，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃通常都側(cè)重于規(guī)劃編制、推進(jìn)實(shí)施和后期監(jiān)管三個(gè)方面，但在具體的管理工作中，卻常常缺少行之有效的組織實(shí)施和跟蹤監(jiān)督機(jī)制，尤其是社會(huì)群眾參與和支持國(guó)土空間規(guī)劃的自覺(jué)意識(shí)和主動(dòng)性不足，外加出現(xiàn)更多的土地利用審批，所以，國(guó)土空間規(guī)劃的種類(lèi)變得更加復(fù)雜，如果仍然沿用過(guò)去的管理機(jī)制，沒(méi)有將科學(xué)管理、集體決策、后續(xù)的跟蹤問(wèn)效和監(jiān)督管理放在一邊，就會(huì)造成國(guó)土空間規(guī)劃的質(zhì)量不高，對(duì)政府行政管理能力以及行業(yè)主管部門(mén)的公信力和執(zhí)行力產(chǎn)生不利的影響。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃編制未建立起科學(xué)合理的緊密連接機(jī)制

在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的編制過(guò)程中，因?yàn)樾袠I(yè)主管部門(mén)沒(méi)有建立起一個(gè)科學(xué)合理的緊密連接機(jī)制，因此，它們之間的協(xié)調(diào)溝通不暢，在某種程度上，勢(shì)必會(huì)造成在實(shí)施政策時(shí)，出現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等、利益配比不平衡等問(wèn)題。例如，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)候，國(guó)土資源管理部門(mén)通常關(guān)注的是如何對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)和利用，生態(tài)環(huán)境部門(mén)通常關(guān)注的是如何不破壞生態(tài)資源，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)通常關(guān)注的是如何加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就使得各個(gè)部門(mén)在編制國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，常常強(qiáng)調(diào)自己的部門(mén)職責(zé)與部門(mén)小團(tuán)體利益，忽視甚至丟失了國(guó)土空間規(guī)劃編制的目標(biāo)相同、步調(diào)一致、實(shí)施同步等原則，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

四、我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）健全完善國(guó)土空間規(guī)劃法治保障機(jī)制

完善的法律制度為制定和執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃提供了有力的保證。為了確保國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，各級(jí)黨委政府，包括國(guó)土資源主管部門(mén)，都應(yīng)該對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)進(jìn)行健全和完善，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)、滿(mǎn)足國(guó)土空間規(guī)劃需要的法治保障體系，避免國(guó)土空間規(guī)劃在編制和推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，脫離法律約束的軌道，確保國(guó)土空間規(guī)劃在任何時(shí)候都可以受到法律法規(guī)的約束、監(jiān)督和保護(hù)。另一方面，要按照憲法的統(tǒng)一要求，盡可能明確與現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)的法律的合法性，在權(quán)責(zé)保障、權(quán)益對(duì)等、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容等各個(gè)方面，都要提供一個(gè)完善的司法支持機(jī)制，避免在規(guī)劃的編制和推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，存在著一些薄弱的問(wèn)題，從而對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的總體質(zhì)量產(chǎn)生不利的影響。與此同時(shí)，與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度要確保上下一致、內(nèi)容完整、約束性強(qiáng)，對(duì)國(guó)土資源利用、主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等各個(gè)層面進(jìn)行綜合考量，從而讓國(guó)土空間規(guī)劃不僅可以系統(tǒng)完整地涵蓋生態(tài)資源的保護(hù)，還可以有效地預(yù)防國(guó)土資源的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和閑置荒廢。

（二）加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的質(zhì)量保證體系建設(shè)

想要提升國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施的質(zhì)量，要對(duì)空間規(guī)劃這一系統(tǒng)性工程進(jìn)行全面的考慮，以保證國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用，不管是頂層的宏觀設(shè)計(jì)，還是基層的具體實(shí)施，都可以做到有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，要實(shí)現(xiàn)橫向的連接。要加強(qiáng)各行業(yè)主管部門(mén)的對(duì)接與協(xié)作，確保國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)三大領(lǐng)域的統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一發(fā)展、步調(diào)一致、有序推進(jìn)，要堅(jiān)決避免觸及三條紅線，確保生態(tài)環(huán)保安全、土地利用安全、城鄉(xiāng)建設(shè)安全，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，全方位保護(hù)廣大人民群眾的切身利益。另外，還應(yīng)符合垂直交流的連接。要根據(jù)不同層次的行政管理體制，從中央到省兩個(gè)層次，強(qiáng)化對(duì)“三個(gè)層次”的宏觀引導(dǎo)，明確“三個(gè)層次”的目標(biāo)導(dǎo)向；市縣一級(jí)要注意從宏觀角度，強(qiáng)化部門(mén)間的銜接，結(jié)合地方的具體情況，使國(guó)土空間規(guī)劃真正起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性以及和諧發(fā)展的作用。

（三）健全完善國(guó)土空間規(guī)劃宣傳保障機(jī)制

各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)要始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)目前國(guó)土空間規(guī)劃中所面臨的突出問(wèn)題進(jìn)行深入的了解，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的宣傳給予高度重視，并全面強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的宣傳力度，利用廣播電視、報(bào)紙雜志、網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳專(zhuān)欄、橫幅標(biāo)語(yǔ)等各種方式，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的重要意義和目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了廣泛的宣傳，讓社會(huì)大眾的生態(tài)環(huán)保和參與意識(shí)、支持國(guó)土空間規(guī)劃工作的積極意識(shí)得到了切實(shí)的提升，從而形成了一個(gè)讓各界群眾關(guān)注、關(guān)心國(guó)土空間規(guī)劃工作的良好社會(huì)氛圍，讓社會(huì)監(jiān)督和輿論保障機(jī)制得到健全和完善，讓國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施進(jìn)程得到有效提升，從而提升國(guó)土空間規(guī)劃的質(zhì)量和效果。

（四）“編和管”之間需要打通，對(duì)于歷史遺留問(wèn)題要有解決方案

“編管結(jié)合”已成共識(shí)，而當(dāng)前編管工作的“堵點(diǎn)”就在于與當(dāng)前的管理相結(jié)合。當(dāng)前，我國(guó)在新一輪“三定”時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃中，存在著一系列的“瓶頸”問(wèn)題。

目前有土地權(quán)屬、政府作出的口頭承諾、違法違規(guī)處理、長(zhǎng)期不建的處置、耕地上種了其他作物的處置、原來(lái)各部門(mén)規(guī)則打架后遺癥的認(rèn)定、雙評(píng)價(jià)不適宜的地類(lèi)如何使用等問(wèn)題。如果沒(méi)有將現(xiàn)狀底圖的底數(shù)整理清楚，就無(wú)法進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。比如，在過(guò)去的劃分中，各個(gè)部門(mén)的劃分是重疊的，但是在清理之后，原來(lái)的指標(biāo)就不愿意退讓了。在此基礎(chǔ)上，提出了保護(hù)特色農(nóng)業(yè)的思路，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。是否能夠一次將積累了多年的圖數(shù)不一致的歷史債務(wù)一刀切，這就需要在進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行多個(gè)方案的對(duì)比，找出一套可靠、切實(shí)可行的規(guī)則。

（五）“近和遠(yuǎn)”需要有序推進(jìn)，支撐國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展

由于短期與中長(zhǎng)期的發(fā)展時(shí)期不一樣，因此，在實(shí)施策略的角度與力度上也有差異，所以需要對(duì)建設(shè)用地使用指標(biāo)的動(dòng)態(tài)供應(yīng)原則或規(guī)則進(jìn)行明確。簡(jiǎn)而言之，以實(shí)施為導(dǎo)向，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施，是新一輪的規(guī)劃編制的核心。

在對(duì)整體指標(biāo)進(jìn)行控制的前提下，應(yīng)該賦予省份以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、氣候地理等方面為依據(jù)，并與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相結(jié)合，制定出一套可以進(jìn)行階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策以及具有可操作性的相關(guān)規(guī)則，構(gòu)建一個(gè)好的全生命周期的規(guī)劃運(yùn)作模式，將規(guī)劃與實(shí)施結(jié)果的關(guān)系、規(guī)劃目標(biāo)與動(dòng)態(tài)實(shí)施的關(guān)系以及確定性與不確定性的關(guān)系都處理好?？梢詮哪甓缺O(jiān)控與五年期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)與彈性調(diào)整等方面，構(gòu)建出一套適用于該區(qū)域的目標(biāo)管理與過(guò)程控制機(jī)制。鑒于我國(guó)東部地區(qū)、中地區(qū)和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)、規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的水平和編制管理的水平等方面存在較大的差距，本研究也在考慮，如何將各級(jí)規(guī)劃的《規(guī)劃綱要》與地方政府的近期中長(zhǎng)期治理目標(biāo)相融合。

（六）“上和下”之間統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，共同保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施

中國(guó)地域遼闊，東、中、西三個(gè)地區(qū)的地形地貌、氣候、人文、土地面積、人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面存在著很大的差異，因此，如何厘清“上和下”之間的權(quán)力界限，明確上和下兩級(jí)政府的事權(quán)，以及如何分析和平衡監(jiān)督與執(zhí)行的差異，明確職責(zé)的劃分，是我國(guó)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制面臨的一個(gè)難題。協(xié)調(diào)一致，共同保證國(guó)家戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。

“政府與地方政府的關(guān)系，隨著七普的統(tǒng)計(jì)，我們國(guó)家的人口將會(huì)迎來(lái)一個(gè)新的拐點(diǎn)，在人口緊張的地方，與在人口密集的地方，我們的目標(biāo)會(huì)有所不同。而根據(jù)我們?cè)谶^(guò)去一年中所進(jìn)行的12 次省、地級(jí)市及15 次縣（市）級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的初審，并沒(méi)有出現(xiàn)任何一次國(guó)土空間總體規(guī)劃中的人口指標(biāo)及主要建設(shè)用地指標(biāo)出現(xiàn)縮減的情況，由此得出，在編制過(guò)程中，各地的發(fā)展方向依然是優(yōu)先考慮的，相關(guān)人員對(duì)新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變以及地區(qū)如何均衡發(fā)展還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。在嚴(yán)格的土地指標(biāo)制約條件下，政府權(quán)力在資源配置中的作用越來(lái)越大，怎樣保證當(dāng)?shù)氐耐恋刂笜?biāo)合理分配就成了一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前，大部分省市都把目標(biāo)放在了中心城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒(méi)有增加的余地，這在提高整體效率的同時(shí)也帶來(lái)了發(fā)展不公。一些省份采取“省管縣”的辦法，即直接向下分配目標(biāo)，卻導(dǎo)致了一些地級(jí)市實(shí)際上是一個(gè)空殼，而對(duì)下轄縣的計(jì)劃也喪失了發(fā)言權(quán)。

（七）強(qiáng)化政府調(diào)控

強(qiáng)化政府調(diào)控，首先要保證國(guó)土空間規(guī)劃的合理性，地方政府必須加強(qiáng)對(duì)其的管理，為其培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)的人員，并在此基礎(chǔ)上，加大經(jīng)費(fèi)的投入，科學(xué)地建立研究團(tuán)隊(duì)，不斷地學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)的最新規(guī)劃方法，以保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)可以獲得更大的發(fā)展。同時(shí)，政府還必須對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，合理地加大投資，科學(xué)地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃方法，讓其國(guó)土空間規(guī)劃更加合理，從而有效地解決在發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，保證他們的國(guó)土空間規(guī)劃可以得到更好的實(shí)施。其次要想合理地優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，政府機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的研究，深入分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源利用之間的關(guān)系，合理地構(gòu)造最優(yōu)模型，保證土地資源的有效使用，促進(jìn)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)要與現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)相結(jié)合，展開(kāi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理配置，保證可以對(duì)其土地規(guī)劃性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)控制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，保證其發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

五、結(jié)束語(yǔ)

在當(dāng)前的新的形勢(shì)下，綜合考慮國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)際大環(huán)境的客觀影響，為了確保國(guó)土空間規(guī)劃得更加科學(xué)、規(guī)范，各級(jí)自然資源管理部門(mén)必須要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作給予足夠的關(guān)注，正確地回答并妥善地解決空間規(guī)劃中的一些薄弱環(huán)節(jié)，確保國(guó)土空間規(guī)劃能夠與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀情況相適應(yīng)，全面強(qiáng)化國(guó)土資源的科學(xué)管理和有序利用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

目前，國(guó)家在國(guó)土空間規(guī)劃中所面臨著法律、法規(guī)體系不健全，各職能部門(mén)的規(guī)劃“多規(guī)合一”的問(wèn)題，所以，做好國(guó)家的國(guó)土空間規(guī)劃，并加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，以人民為中心，保證國(guó)家戰(zhàn)略的有效實(shí)施，助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，加速?lài)?guó)土空間規(guī)劃的改革步伐，是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。