賈康 陳通 鄧金麗

【摘要】政府與社會資本合作（PPP）模式作為我國一大創(chuàng)新事項， 經(jīng)過十余年的發(fā)展， 已取得一定成效， 同時也存在不少爭議。PPP模式在社會面上已形成較多一致的重要經(jīng)驗， 但在具體實踐中還存在一些問題需要正視。本文基于我國十余年的PPP項目實踐， 首先概括出PPP模式可總結(jié)的幾點經(jīng)驗： 培育一批優(yōu)質(zhì)社會資本方， 形成優(yōu)質(zhì)公共資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的有效路徑； 讓社會資本方接受按效付費的基本獲利模式； 推動政府向更加科學化的項目謀劃習慣方向轉(zhuǎn)變； 打破項目屬地化局限， 建立完善的信息流通管理平臺。其次， 結(jié)合相關(guān)案例比較分析發(fā)現(xiàn)， PPP模式較專項債全生命周期政府財政支出責任小而更具優(yōu)勢。最后， 以“問題導向”提出完善建議， 包括完善法律和監(jiān)管制度、 繼續(xù)加強績效管理、科學謀劃項目、 提高PPP咨詢機構(gòu)準入門檻、 強化對地方的技術(shù)和智力支持等。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；專項債；公共服務產(chǎn)品；實踐進步

【中圖分類號】F283? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）18-0003-6

自2014年中央決策層將PPP機制創(chuàng)新作為一大工作重點以來， PPP模式在我國的發(fā)展實踐中亮點紛呈， 同時也爭議不斷。以基本性質(zhì)而言， PPP模式是我國于改革開放進程中的創(chuàng)新探索， 它可轉(zhuǎn)變政府職能、 激發(fā)市場活力， 同時也能將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用緊密結(jié)合。PPP模式機制特征為： 借助多元主體之間在項目投融資上的自愿合作（沈永東和陳天慧，2021）， 改進公共產(chǎn)品與服務的供給質(zhì)量和效率， 以更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。PPP模式的出發(fā)點和落腳點是準公共產(chǎn)品、 權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品的項目建設(shè)之公共性以及在此基礎(chǔ)上對公共利益的追求（賈康等，2022）。由我國實踐可發(fā)現(xiàn)， 這一模式在社會面上已形成較多一致的重要經(jīng)驗， 但也存在不少問題， 亟須進一步規(guī)范完善。本文概述出可總結(jié)的幾點經(jīng)驗， 并比較分析該模式與專項債全生命周期政府財政支出責任， 進而以“問題導向”提出改進建議。

一、 PPP模式在實務層面可總結(jié)的幾點經(jīng)驗

1. 培育一批優(yōu)質(zhì)社會資本方， 形成優(yōu)質(zhì)公共資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的有效路徑， 推進基本公共服務均等化建設(shè)。實踐中， PPP模式推動了專業(yè)運營企業(yè)的成長。單純以建設(shè)為主、 一味謀求工程利潤的社會資本方早已意識到， 在規(guī)范操作的PPP項目中自己毫無機會， 不得不主動尋求專業(yè)運營企業(yè)的支持。而一部分企業(yè)反應迅速， 整合大量優(yōu)質(zhì)運營資源甚至組建運營業(yè)務板塊， 使得專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施運營主體在2013年以后得到了快速培育與成長。

PPP模式要求社會資本方的偏好必須是： 以預期“非暴利但可接受、 覆蓋很長時間段”的投資回報水平， 自愿與政府簽訂長期協(xié)議并共同遵守（賈康，2022）。PPP模式對社會資本方偏好的要求， 促使企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟體系中發(fā)揮作用的舞臺得到進一步擴展， 從而培育了一批聚焦基礎(chǔ)設(shè)施運營、 看重長期收益的社會資本方， 取得了許多地方政府可遇不可求的項目建設(shè)與運營績效（如積水潭醫(yī)院、阜外醫(yī)院、清華附中、毛坦廠中學等）， 進而形成優(yōu)質(zhì)的公共服務資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的有效路徑， 客觀上推進了我國基本公共服務均等化建設(shè)， 項目端也實現(xiàn)了社會與經(jīng)濟效益的“雙贏”。

2. 讓社會資本方接受按效付費的基本獲利模式， 從制度供給上排除了公共服務產(chǎn)品管理運行中的諸多弊病。PPP模式將按效付費真正落到實操層面， 改“欠款”為“服務費”， 將績效管理貫穿于PPP項目全生命周期（項英輝和烏立慧，2020）。PPP模式建立的按效付費及額定的運營成本上限結(jié)構(gòu)， 使得社會資本方不得不考慮： 若在建設(shè)階段偷工減料， 未來將面臨巨額的運營維護成本。由此改變了社會資本方很易具有的“監(jiān)理亂象”“竣工為王”等短視思維。可以說， 這一模式是新中國成立以來最行之有效的項目管理機制， 并在社會面各方達成共識， 成為項目操作慣例， 這殊為不易。這一模式促使相關(guān)主體在實操中能夠從全生命周期角度考慮公共產(chǎn)品供給， 從而大大增強公共產(chǎn)品運營中的供給能力。即使是在純政府付費的PPP項目中， 該類項目雖沒有“四兩撥千斤”沖抵財政資金的投入， 但只要能嚴格按照規(guī)范運作， 堅持實施服務費（可用性付費）和額定運營成本機制， 也能凸顯PPP項目的優(yōu)越性。資金屬性從原來普遍存在的“欠款”， 轉(zhuǎn)變?yōu)榘葱Ц顿M的“服務費”， 并已形成普遍的社會共識， 體現(xiàn)了新模式的優(yōu)越性。PPP實踐中還發(fā)現(xiàn)， 在園區(qū)開發(fā)建設(shè)等使用者付費豐厚的“可行性缺口補助”項目中， 依區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要及項目產(chǎn)出的不斷變化及時科學調(diào)整按效付費機制， 通過合理的動態(tài)化指標設(shè)置（如一年或半年調(diào)整一次）并結(jié)合激勵機制來明確超額利潤分配， 可充分發(fā)揮社會資本的相對優(yōu)勢， 促使其積極承擔園區(qū)項目的招商職責， 甚至能促使其愿意自掏腰包舉辦大型賽事為政府引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)， 由此充分挖掘了相關(guān)項目（園區(qū)、場館）的運營潛力， 全面提升招商引資質(zhì)量。

3. 形成政府“強運營”“全生命周期管理”“區(qū)域正外部性考量”等符合科學導向的項目謀劃習慣。PPP模式消除了傳統(tǒng)工程建設(shè)的短視化弊端， 從提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務質(zhì)量與效率角度出發(fā)， 通過運營來實現(xiàn)項目的社會價值與經(jīng)濟價值。目前， 全國各地在運作PPP項目時， 基本都可以做到根據(jù)自身需要和財力狀況， 充分考慮項目建成后對區(qū)域未來稅收增長、 土地賦能、 鄉(xiāng)村振興等方面的“正外部性”， 也可較準確地核算全生命周期成本， 形成優(yōu)先考量專業(yè)運營方等科學、 規(guī)范導向的謀劃習慣。近年來， 越來越多的地方政府能夠通過采用單個項目、 組合項目、 連片開發(fā)等多種形式的科學比選， 利用項目各階段的各項數(shù)據(jù)逐一參比， 形成選擇結(jié)果， 可見“物有所值”原則已深入人心、 落于實務。這在PPP模式剛剛開始推進階段， 尚是不可想象的。十年前， 各地政府為了搞清楚什么是“折現(xiàn)率”“合理利潤率”“回報率”“內(nèi)部收益率”， 為什么這些“率”會同時出現(xiàn)在“兩評一案”里， 它們之間到底有什么聯(lián)系和區(qū)別， 曾不惜重金邀請專家講座。而今在中央政府的引導下， 地方政府項目運作謀劃能力已明顯增強， 越來越多地按照“混合所有制”形式在PPP項目上生成SPV（特殊項目法人公司）， 實現(xiàn)了公益性、 準經(jīng)營性及附屬商業(yè)性項目相結(jié)合， 推動了“以運營為核心， 以績效為導向”理念（溫來成等，2023）的落實并促進PPP項目落地， 難能可貴。

4. 從根源上打破項目屬地化局限， 建立完善的信息流通管理平臺。歷來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務領(lǐng)域市場參與主體屬地化情況嚴重（馬德隆，2019）， PPP模式發(fā)展初期， 除少數(shù)地方重大建設(shè)項目能實行較為公開的全國競標之外， 大部分項目都由本地企業(yè)“消化”。我國項目交易市場透明程度、 規(guī)范性有待提升。依據(jù)政府采購及招投標相關(guān)法律法規(guī)， 應在掛網(wǎng)后公示項目信息， 由此留給企業(yè)的準備研判時間過于倉促， 在信息不對稱的背景下地方政府通常會選擇有過合作基礎(chǔ)的屬地企業(yè)。PPP模式經(jīng)歷了近十年的發(fā)展， 已形成較為標準化的流程和覆蓋全階段的信息公開機制。納入PPP綜合信息平臺管理庫的項目， 在準備階段便可公開公示， 潛在應標企業(yè)可以盡早了解項目信息， 籌備應標方案。大多規(guī)范操作的PPP項目， 其應標企業(yè)來自天南海北， 應標方案各具特色， 這有利于提升政府提供公共產(chǎn)品效率、 降低政府成本支出。這是我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務建設(shè)領(lǐng)域具有里程碑意義的一大進步， 將在統(tǒng)一市場建設(shè)、 優(yōu)化要素流動機制方面產(chǎn)生深遠影響。

二、 創(chuàng)新中構(gòu)建綜合成本低、 風險小的項目建設(shè)運營方式

PPP不僅是融資模式的創(chuàng)新， 更是管理模式的創(chuàng)新。其創(chuàng)新機理在于： 政府、 企業(yè)、 專業(yè)機構(gòu)以各自的相對優(yōu)勢， 互補式結(jié)成公共工程、 基礎(chǔ)設(shè)施、 片區(qū)開發(fā)等項目中“1+1+1>3”的績效提升機制， 使改善民生、 優(yōu)化結(jié)構(gòu)等社會公共福利目標的實現(xiàn)更為順利， 并且與參與其中的社會資本方（企業(yè)）取得“非暴利但可接受的投資回報”的偏好并行不悖（賈康，2016）。比如， 當前以擴大內(nèi)需、 優(yōu)化結(jié)構(gòu)為導向的積極財政政策實施中， 地方政府專項債是重要的政策手段之一， 與PPP模式相類似之處， 是兩者都致力于建設(shè)項目的投資。相較PPP模式， 專項債的資金成本較低， 但受債務額度上限制約（夏詩園，2021）， 社會化融資受項目自身收益限制等問題也需正視。實踐中， 專項債主要是解決“錢”的有償措施問題， 其他操作習慣與傳統(tǒng)的政府工程建設(shè)項目無異， 所有項目預期上的所謂“自平衡”收益， 也無需真刀真槍地接受市場檢驗（吳有紅，2022）。PPP項目的前期流程較多， 但這正是為項目順利推進提供保障， 是對接市場化、 規(guī)范化的建設(shè)運營長周期的基礎(chǔ)。從項目全生命周期角度考慮， 在規(guī)范科學論證前提下， 結(jié)合社會資本合理競爭， PPP模式綜合成本低于專項債而更具優(yōu)勢。

1. PPP模式10%的使用者付費收入下限更具優(yōu)勢?！敦斦筷P(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確指出， “項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)， 使用者付費收入比例低于10%的， 不予入庫”?？梢?， 社會資本方需依據(jù)公共產(chǎn)品通過內(nèi)在激勵相容機制實現(xiàn)不低于10%的使用者付費收入， 否則將由自身承擔相關(guān)損失。PPP項目大于等于10%的使用者付費收入沖抵了政府可行性缺口補助金額， 進而減輕了政府財政支出責任。如若合理激發(fā)社會資本投資積極性與創(chuàng)造性， 并發(fā)揮其經(jīng)營特長優(yōu)勢， 充分挖掘項目中的使用者付費收入， 政府財政支出責任將會進一步減輕。按專項債發(fā)行的相關(guān)政策要求， 政府財政支出責任為項目投資額（債券資金和自有資金）及相關(guān)利息總支出。假定項目投資額和投資年限一定， PPP模式要求項目具有10%的使用者付費收入下限更具優(yōu)勢。

2. PPP模式政府方出資項目資本金比例彈性大更具優(yōu)勢?！秶鴦赵宏P(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）規(guī)定： 常規(guī)的固定資產(chǎn)投資項目一般要求最低資本金比例不低于20%?！禤PP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號附件）明確規(guī)定： 政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%， 且不具有實際控制力及管理權(quán)。也即PPP模式下政府方可以少出資甚至不出資項目資本金， 而專項債項目資本金比例不能低于20%， 且受債務額度上限制約， 實踐中專項債政府方出資資本金比例遠遠高于20%。假定項目投資額和投資年限一定， PPP模式下政府方出資項目資本金比例彈性大更具優(yōu)勢。本文從中國地方政府債券信息公開平臺隨機選取三個近期地方政府專項債發(fā)行案例， 以案例中項目各項數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)， 通過PPP模式合理搭建財務分析模型， 以驗證上述分析。

案例一： ×××高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園項目。本項目總投資為237663.08萬元， 由政府通過發(fā)行專項債融資， 建設(shè)期2年， 申請地方政府專項債金額140000萬元（占比58.91%）， 建設(shè)期第1年計劃使用70000萬元， 第2年計劃使用70000萬元， 貸款利率4.5%， 剩余97663.08萬元（占比41.09%）以政府自有資金出資。本項目還款期限為30年， 在債券存續(xù)期每半年付息一次， 債券存續(xù)期第6年至第10年每年的還本日償還本金的1%， 第11年至第20年每年的還本日償還本金的2%， 第21年至第25年每年的還本日償還本金的5%， 第26年至第30年每年的還本日償還本金的10%。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項債融資模式下項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值為218419.52萬元。

若本項目采用PPP模式， 項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值則會更低。假定項目建設(shè)期為2年、 運營期為29年， 項目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費公式， 參照市場標準（社會資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項目專項債實施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財政支出責任現(xiàn)值為217383.21萬元， 低于專項債融資模式下政府財政支出責任現(xiàn)值， 如圖1所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財政支出責任平滑， 期初政府投入少（資本金）， 避免因期初資本金投入過多導致財政支出責任驟增， 壓力較大， 如圖2所示。

案例二： ×××街道老舊小區(qū)及配套設(shè)施提升項目。本項目總投資額為96950萬元， 由政府通過發(fā)行專項債融資， 建設(shè)期為3年， 申請地方政府專項債金額70000萬元（占比72.20%）， 第1年預計發(fā)行59800萬元， 第2年預計發(fā)行2000萬元， 第3年預計發(fā)行8200萬元， 貸款利率為4.0%， 剩余26950萬元（占比27.80%）以政府自有資金出資。本項目還款期限為20年， 每半年付息一次， 到期一次性償還本金。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項債融資模式下項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值為88129.76萬元。

若本項目采用PPP模式， 項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值則會更低。假定項目建設(shè)期為3年、 運營期為20年， 項目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費公式， 參照市場標準（社會資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項目專項債實施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財政支出責任現(xiàn)值為87495.18萬元， 低于專項債融資模式下政府財政支出責任現(xiàn)值， 如圖3所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財政支出責任平滑， 期初政府投入?。ㄙY本金）， 避免因期初資本金投入及期末一次性償還本金過多導致財政支出責任驟增， 壓力較大， 如圖4所示。

案例三： ×××水南歷史文化街區(qū)（舍信江書院改造提升）（一期）。本項目總投資為120000萬元， 由政府通過發(fā)行專項債融資， 建設(shè)期為3年， 申請地方政府專項債金額96000萬元（占比資80.00%）， 第1年預計發(fā)行32122萬元， 第2年預計發(fā)行31878萬元， 第3年預計發(fā)行32000萬元， 貸款利率為4.3%， 剩余24000萬元（占比20.00%）以政府自有資金出資。本項目還款期限15年， 每半年付息一次， 到期一次性償還本金。假定折現(xiàn)率為5%， 經(jīng)測算， 專項債融資模式下項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值為100339.57萬元。

若本項目采用PPP模式， 項目全生命周期政府財政支出責任現(xiàn)值則會更低。假定項目建設(shè)期為3年、 運營期為15年， 項目資本金占總投資的20%， 政府股權(quán)支出占比5%， 采用年金付費公式， 參照市場標準（社會資本充分競爭）設(shè)定合理利潤率為6.00%。暫定使用者付費收入占比為10%， 經(jīng)營成本參考本項目專項債實施方案設(shè)定。經(jīng)測算， 政府財政支出責任現(xiàn)值為98780.49萬元， 低于專項債融資模式下政府財政支出責任現(xiàn)值， 如圖5所示。

PPP模式下全生命周期內(nèi)政府財政支出責任平滑， 期初政府投入?。ㄙY本金）， 避免因期初資本金投入過多及期末一次性償還本金過多導致財政支出責任驟增， 壓力較大， 如圖6所示。

三、 完善PPP模式的建議

上述實踐中PPP模式操作的諸多經(jīng)驗， 都建立在中央政策執(zhí)行到位、 地方政府規(guī)范運作的前提下。我國在深化改革推進創(chuàng)新的實踐中， 也應深刻認識到PPP模式存在的相關(guān)問題。為了在法制化、 專業(yè)化、 陽光化軌道上促進PPP規(guī)范化創(chuàng)新發(fā)展， 本文從“問題導向”視角提出以下完善建議。

1. 盡快明確PPP模式下的財政支出責任屬于服務費范疇， 形成社會各界共識。目前， 對PPP財政支出責任的屬性認定依據(jù)和管理規(guī)定， 散見于各法律層級較低的規(guī)范性文件中。有些規(guī)定“形似但未聚神”“有關(guān)而尚未為良規(guī)”， 并未有系統(tǒng)性強、 約束力大且執(zhí)行標準統(tǒng)一的法律法規(guī)作為行為治理的依據(jù)（賈康和吳昺兵，2020）?！蛾P(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、 陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）、 財金〔2019〕10號等文件力求不斷完善PPP項目財政支出責任的監(jiān)管標準， 具體核心內(nèi)容為： 規(guī)范PPP項目的政府財政支出責任不屬于地方政府隱性債務； 堅決制止不規(guī)范的PPP行為， 杜絕不規(guī)范PPP項目引發(fā)隱性債務風險的可能。但這并未消除各方對PPP項目會否引發(fā)隱性債務風險的疑慮， 原因在于： PPP項目政府財政支出責任與地方政府債務和隱性債務的邊界， 缺少可細化厘清、 運用于工作執(zhí)行環(huán)節(jié)的劃分標準（賈康，2020）。因此， 亟須在“全面依法治國”大政方針的指引下， 進一步形成對PPP功能定位的共識， 加快立法進程， 明確PPP項目的政府財政支出責任與地方政府債務和隱性債務之間的劃分標準， 明確PPP模式下政府財政支出責任屬于服務費范疇， 解決“無法可依”“文件虛置”“制度空轉(zhuǎn)”問題， 讓行為治理有良法可依。

2. 加快立法并合理設(shè)定PPP項目準入門檻， 允許PPP項目分輪次嘗試， 建立健全監(jiān)管體系， 保障社會資本合理盈利空間。財金〔2022〕119號及財金〔2019〕10號文件明確指出， “鼓勵民資和外資參與， 保障社會資本充分競爭”。項目實施機構(gòu)應堅持公平、 公正、 公開原則， 依法優(yōu)先選擇具有投資、 運營能力的社會資本參與PPP項目。

從我國近幾年的實施情況分析， 民營企業(yè)在PPP項目中占有的市場份額較低， 究其原因在于政府偏好問題及法治保障條件、 契約意識等相關(guān)因素（蘇靖丹等，2021）。為此筆者建議： 第一， 加快PPP相關(guān)立法， 先爭取出臺PPP條例， 使“紅頭文件”的法規(guī)得到升級與上位化。法規(guī)中應明確PPP項目謀劃期、 培育期中有關(guān)各方的行為準則。第二， 合理設(shè)置PPP項目市場準入門檻。地方政府應貫徹落實國家民間投資相關(guān)政策， 破除各種民間投資隱性壁壘， 進一步放低市場準入門檻。在選擇PPP項目社會資本方過程中， 政府應對國有企業(yè)和民間資本一視同仁， 營造公平、 公開、 透明的競爭市場環(huán)境， 擇優(yōu)選擇社會資本， 以保障PPP項目的順利高效運行， 實現(xiàn)真正的“物有所值”。第三， 重諾履約， 杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象發(fā)生。要建立健全監(jiān)管體系， 拒絕“新官”不履行在政府和社會資本合作等活動中與社會資本依法簽訂的合同， 不得以政府換屆、 領(lǐng)導人員更替等理由違約毀約。強化契約精神， 提高對民間資本合法權(quán)益的重視程度， 切實履行PPP項目合同約定， 保障社會資本合理的盈利空間， 讓民間資本吃下“定心丸”， 放心、 安心地參與PPP項目， 全身心投入PPP項目的運作實施。

3. 合理界定商業(yè)性開發(fā)項目， 科學謀劃項目。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜兼容和對接市場化運作機制的公共工程與服務、 基礎(chǔ)設(shè)施、 片區(qū)開發(fā)等項目（賈康和陳通，2015）， 因此對純商業(yè)性開發(fā)項目具有排斥性。事實上， 商業(yè)性開發(fā)因素與PPP項目的使用者付費事宜有關(guān)， 不能絕對地認為PPP項目就不應包括任何形式的商業(yè)性開發(fā)。比如城市停車場中的關(guān)聯(lián)開發(fā)， 確實是主體項目不可分割的一部分， 既可以讓民眾享受到更好的公共服務， 又能減輕財政支出的壓力， 一舉兩得， 但是在實操上很有可能被定義為商業(yè)性開發(fā)。

PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施、 公共工程與服務項目的公益性質(zhì)， 是合乎邏輯地以服務于公共利益為目的， 但并非僅以其中是否包含商業(yè)性開發(fā)內(nèi)容為判別依據(jù)。一般而言， PPP項目可以包含并且或多或少包含經(jīng)營性、 商業(yè)性事宜?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）指出： “完善投資回報機制， 依法依規(guī)為準經(jīng)營性、 非經(jīng)營性項目配置土地、 物業(yè)、 廣告等經(jīng)營資源， 為穩(wěn)定投資回報、 吸引社會投資創(chuàng)造條件”。在保持PPP項目公益屬性相關(guān)目標導向的前提下， 要鼓勵挖掘項目中經(jīng)營性資源并開發(fā)利用， 這正是PPP項目能夠吸引社會資本以“在商言商”立場參與和實現(xiàn)可持續(xù)推廣的前提與運行機理?；旌系纳唐沸砸蛩夭恢劣趯㈨椖康墓鎸傩愿臑榧兩虡I(yè)屬性， 同時又可以減輕政府財政支出壓力， 激發(fā)社會資本投資積極性與創(chuàng)造性并發(fā)揮其經(jīng)營特長優(yōu)勢， 總體上是PPP模式可持續(xù)良性發(fā)展的特定內(nèi)因。

由上述分析可知， 實際工作中力求合理地制定相關(guān)標準來界定PPP模式中的商業(yè)性開發(fā)因素是十分必要的。筆者建議從以下幾個方面來判別將商業(yè)性開發(fā)因素納入PPP項目是否合理合規(guī)： 第一， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)行為是否總體而言會對項目服務于公共利益產(chǎn)生負面影響。若正面影響效應大于負面影響效應， 則可接受。第二， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)因素的使用者， 是否符合給予社會公眾以公平使用機會的準則。若不符合， 則限制或制止。第三， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)地標設(shè)施， 是否為有利于公共設(shè)施投資運維的必要配套。若必要， 則可接受。第四， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)行為所依附的物質(zhì)基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)的歸屬， 如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的實物資產(chǎn)， 是否合乎BOT、 TOT、 BOOT等形式的項目最終完成時無償轉(zhuǎn)移政府方的規(guī)范。若合規(guī)， 則可接受。第五， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)行為的交易內(nèi)容是基于政府名下項目資產(chǎn)或公共資源而產(chǎn)生的有償服務， 還是以銷售項目資產(chǎn)或公共資源為目的獲取對價的買賣交易。若為后者， 則不可接受。第六， PPP項目所含商業(yè)性開發(fā)有關(guān)價格和相應收益使用是否合理地服從于政府相關(guān)限制管制。若合理服從， 則可接受。

4. 繼續(xù)強化全生命周期績效管理， 盡快建立PPP項目運營方社會資本庫。財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號）明確規(guī)定： PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費的重要依據(jù)?？冃Э己岁P(guān)系到政府對PPP付費支出的有效性和安全性， 應從以下兩方面著手： 第一， 繼續(xù)強化全生命周期績效管理。引導地方政府嚴格按要求科學設(shè)定PPP項目績效目標及指標體系， 加強績效運行監(jiān)控， 強化績效評價及其結(jié)果應用； 加強績效考核和付費的監(jiān)管， 建立事前設(shè)定績效目標、 事中進行績效跟蹤、 事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制； 建立完善的監(jiān)管機制， 對績效完成情況進行定期檢查和跟蹤， 保證政府付費支出與績效考核情況相匹配， 確保公共服務安全、 穩(wěn)定、 高效供給。第二， 合理地建立PPP項目運營方社會資本庫。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)承建方在多年的市場化競爭中， 已形成相對規(guī)范、 系統(tǒng)的成熟市場。承建方在PPP項目中從來就不是稀缺項， 但是運營方數(shù)量不足， 還有待培育。若能由政府管理部門牽頭積極設(shè)立符合資質(zhì)要求的運營方社會資本庫， 加強信息聯(lián)通、 統(tǒng)計分析及與外部系統(tǒng)對接等功能建設(shè)， 使專業(yè)的運營方提供服務的運營成本、 收益能得到實時公開， 不僅PPP項目， 我國其他需要優(yōu)質(zhì)運營社會資本方參與的城市場館、 公園等項目， 都可能得到實質(zhì)性助力。

5. 提高PPP咨詢機構(gòu)準入門檻， 形成優(yōu)勝劣汰機制。PPP咨詢機構(gòu)屬于較高層次的專業(yè)智力服務機構(gòu)， 是建立在工程、 法務、 財務稅務等專業(yè)知識基礎(chǔ)上， 通過大量PPP實操經(jīng)驗形成有效供給， 從項目謀劃階段就充分參與的專業(yè)咨詢團隊。PPP咨詢機構(gòu)在識別、 準備、 采購、 執(zhí)行和移交過程中承擔著PPP項目籌劃、 策劃、 建議、 方案編制、 政策規(guī)范等職責， 并對籌劃、 策劃等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)測算承擔相應經(jīng)濟責任， 對PPP項目的順利落地起到關(guān)鍵性推進作用。

當前市場上PPP咨詢機構(gòu)服務水平參差不齊， 不乏一些地方政府由于聘請的咨詢機構(gòu)能力較差， 或咨詢機構(gòu)憑“關(guān)系”排除競爭團隊等， 導致項目規(guī)劃水平失準甚至停滯流標。在部分地區(qū)， 還會有非專業(yè)的招標代理公司、 律師事務所等主體， 以極低報價參與PPP咨詢市場。實踐中如未處理好實質(zhì)性公平競爭問題， 將形成一個“劣幣驅(qū)除良幣”的“逆淘汰”過程——由于技術(shù)能力的限制， 大量不規(guī)范的PPP咨詢機構(gòu)僅僅負責最終材料的匯總編寫， 忽略了最為重要的、 與PPP項目實施機構(gòu)謀劃的過程， 也無能力派出經(jīng)驗豐富的團隊長期駐場指導PPP項目的推進， 并以極低價格淘汰高水平的PPP咨詢公司。地方政府通常不知道自己策劃的項目是否能得到市場的充分響應， 更無法識別市場中哪些是優(yōu)秀企業(yè)， 項目的落地往往只能通過政府不斷與潛在社會資本在招標前就展開曠日持久的談判， 讓招標流于形式， 甚至致使成交價格嚴重偏離市場的公允水平。由于只負責模板化的報告編寫工作， 不規(guī)范的咨詢公司往往三兩個人就能負責十多個地區(qū)的PPP咨詢工作。而規(guī)范的PPP咨詢公司對每個項目都要至少派駐兩人的團隊長期駐場， 有些復雜項目駐場時間會以年為單位計算， 只有這樣才能保障項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計， 在保障財政資金使用效率的同時還能滿足市場化的需要， 所以專業(yè)規(guī)范的PPP咨詢公司往往無力與不規(guī)范的PPP咨詢公司競爭。

筆者建議合理提高PPP咨詢機構(gòu)的準入門檻， 以公平競爭機制淘汰能力較差的PPP咨詢機構(gòu)， 選取專業(yè)能力突出、 資質(zhì)優(yōu)良的PPP咨詢機構(gòu)參與PPP項目全生命周期管理工作， 充分利用PPP咨詢機構(gòu)的智力資源和研究能力， 發(fā)揮其在獨立性、 專業(yè)性方面的獨特優(yōu)勢。同時， 為防止PPP咨詢機構(gòu)在PPP項目全生命周期過程中“一家獨大”， 操縱PPP項目運行， 應堅持權(quán)責清晰、 主體分離原則， 回避利益沖突， 杜絕可行性研究、 PPP咨詢、 法務咨詢、 招標代理等一攬子打包委托的咨詢方式， 形成各板塊相互獨立、 相互制約的工作機制， 這樣才能保障PPP項目規(guī)范發(fā)展、 陽光運行。

6. 強化對地方政府的工作指導和智力、 技術(shù)支持。PPP項目涉及面廣、 操作復雜、 實施周期長， 一些地方政府由于專業(yè)管理經(jīng)驗不足， 導致潛在參與方對項目的穩(wěn)定預期受到影響。對此， 政府管理部門在加強監(jiān)管、 守好安全“紅線”的同時， 應強化對地方政府的工作指導和智力、 技術(shù)支持。比如： 從財承管理、 績效管理、 入退庫管理、 信息公開及信息質(zhì)量提升等方面對政府PPP工作人員進行培訓指導， 定期開展PPP項目經(jīng)驗交流會； 鼓勵地方政府建立當?shù)豍PP論壇或交流平臺； 加強地方政府與科研院校的合作， 推進國內(nèi)高素質(zhì)人才培養(yǎng)和行業(yè)智庫建設(shè)； 鼓勵金融機構(gòu)積極拓寬PPP項目的融資渠道； 規(guī)范對咨詢機構(gòu)、 招標代理機構(gòu)和專家等第三方的管理； 簡化審批流程、 提供支持服務、 做好信息常態(tài)化公開工作等， 推動PPP項目各參與方盡快形成聯(lián)動共贏、 可持續(xù)發(fā)展的PPP生態(tài)圈。

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