朱偉

摘要 江蘇省近年來(lái)在自然災(zāi)害救助中通過(guò)制定法律法規(guī)、引導(dǎo)社會(huì)力量全方位參與、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、建立預(yù)警信息平臺(tái)等舉措，取得了階段性的成績(jī)，但也存在相關(guān)制度規(guī)定不具體、對(duì)公眾參與不夠重視、政府與公眾災(zāi)害信息互動(dòng)平臺(tái)缺乏等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，提出了形成災(zāi)害救助公眾參與的共識(shí)、健全災(zāi)害救助公眾參與的規(guī)章制度、構(gòu)建災(zāi)害救助公眾參與的合作網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)一步強(qiáng)化公眾自救互救的技能培育的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 江蘇??；自然災(zāi)害；防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2023）07–0317-03

自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)是一個(gè)世界性難題[1]。我國(guó)已逐步形成“積極防災(zāi)、堅(jiān)決抗災(zāi)、大力救災(zāi)”的工作機(jī)制，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力。在當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中，各級(jí)政府普遍采用自上而下的傳統(tǒng)路徑，強(qiáng)調(diào)以政府為責(zé)任主體，采取集中化和等級(jí)化的管理模式[2]。但由于自然災(zāi)害具有突發(fā)性、復(fù)雜性、潛在性、不確定性等特征，完全依賴(lài)政府力量進(jìn)行減災(zāi)救災(zāi)尤其是日常防災(zāi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2016年3月10日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，明確提出“政府主導(dǎo)、社會(huì)互助、群眾自救，充分發(fā)揮基層群眾自治組織和公益性社會(huì)組織的作用”。因此，引導(dǎo)公眾積極參與災(zāi)害管理活動(dòng)的全過(guò)程，吸納各類(lèi)社會(huì)組織、市場(chǎng)力量進(jìn)入災(zāi)害救助的全體系，對(duì)于推動(dòng)構(gòu)建多元參與、多方協(xié)作的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新格局具有重要意義。

江蘇地區(qū)地處中國(guó)東部，截至2022年末，全省常住人口8 515萬(wàn)人。全省境內(nèi)地形地貌以平原丘陵為主，因地處中緯度的海陸相過(guò)渡帶和氣候過(guò)渡帶， 兼受西風(fēng)帶、副熱帶和低緯東風(fēng)帶天氣系統(tǒng)的影響，氣象災(zāi)害頻發(fā)，影響面廣[3]。為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要講話(huà)和重要指示批示精神，江蘇省近年來(lái)進(jìn)一步建立健全了防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)體系，全省將“以人民為中心”的精神深入貫徹到公眾參與機(jī)制的建設(shè)上，推出一系列舉措，在自然災(zāi)害救助領(lǐng)域取得了階段性成果。

1 江蘇省在自然災(zāi)害救助過(guò)程中加強(qiáng)公眾參與的成效

1.1 建立健全政策法規(guī)體系，為公眾參與提供制度保證

江蘇省結(jié)合中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革工作的具體部署和明確要求，將災(zāi)害救助中的公眾參與要求以各級(jí)政策法規(guī)的形式加以明確化、固定化和權(quán)威化。江蘇省相繼頒布《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的通知》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《江蘇省“十四五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》等法規(guī)和規(guī)范性文件，進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的具體落實(shí)，全面推進(jìn)公眾參與工作的機(jī)制建設(shè)。在政策法規(guī)體系建設(shè)層面，江蘇省走在全國(guó)前列，相關(guān)公眾參與的制度化設(shè)計(jì)為其他兄弟省份提供了借鑒和參考。

1.2 積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制社會(huì)化

在積極推進(jìn)災(zāi)害救助尤其是自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會(huì)化過(guò)程中，個(gè)人、家庭、社區(qū)、各類(lèi)社會(huì)組織、市場(chǎng)力量等均在公眾參與機(jī)制中發(fā)揮重要作用。

一方面，江蘇省通過(guò)典型示范的作用，不斷加大“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的創(chuàng)建工作力度，提高全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的認(rèn)知。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，江蘇省建設(shè)“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”90個(gè)，2017年示范社區(qū)增至115個(gè)；截至2022年，全省成功創(chuàng)建全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)886個(gè)。示范社區(qū)的建設(shè)在實(shí)現(xiàn)社區(qū)減災(zāi)服務(wù)長(zhǎng)效化的同時(shí)，也成為引導(dǎo)社會(huì)力量全方位、常態(tài)化參與減災(zāi)救助工作的重要榜樣和核心抓手。

另一方面，由于防災(zāi)減災(zāi)前期的工作量巨大、涉及面較廣，江蘇省還以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，積極探索構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、長(zhǎng)效化的社會(huì)組織參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。

1.3 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，探索災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)分擔(dān)模式

長(zhǎng)期以來(lái)，在自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作中，政府一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但只依靠政府部門(mén)的作用和力量，會(huì)受到管理范圍、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資源配置等因素的限制與桎梏，難以達(dá)到理想的目標(biāo)。在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中，江蘇省堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾自愿、多方籌措的原則，在災(zāi)害防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面強(qiáng)化保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制的作用。嘗試將政府傳統(tǒng)救助與市場(chǎng)保險(xiǎn)服務(wù)深度融合，政社互動(dòng)、政企合作，積極構(gòu)建立體、多元、交叉、互補(bǔ)的救助網(wǎng)絡(luò)，形成共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的合力。

早在2012年，無(wú)錫市就突破傳統(tǒng)救災(zāi)模式，在省內(nèi)首創(chuàng)公益險(xiǎn)搭配商業(yè)險(xiǎn)的新模式，打造“慈?！逼放啤?013 年起，南京市政府出資為民政服務(wù)對(duì)象購(gòu)買(mǎi)惠民保險(xiǎn)，從“事前投保”和“災(zāi)后救助”雙重保障入手，使居民抵御自然災(zāi)害和突發(fā)事故的整體防范能力得到提高。 “十三五”期間，蘇州自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)累計(jì)投入1.68 億元，并進(jìn)一步推動(dòng)保險(xiǎn)由蘇州市戶(hù)籍人口向非蘇州戶(hù)籍人口擴(kuò)展，擴(kuò)大自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)覆蓋面。

1.4 構(gòu)建預(yù)警監(jiān)測(cè)發(fā)布平臺(tái)，建立災(zāi)害信息共享機(jī)制

在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過(guò)程中，安定民心的關(guān)鍵在于及時(shí)公開(kāi)信息，想推動(dòng)公眾參與災(zāi)害救助，需要充分、專(zhuān)業(yè)的信息支持。江蘇省應(yīng)急辦牽頭，協(xié)調(diào)氣象、國(guó)土、交通等職能部門(mén)共同參與成立江蘇省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心，實(shí)現(xiàn)了預(yù)警信息發(fā)布渠道和手段的集約。在2017年中心發(fā)布自然災(zāi)害預(yù)警385條，2018年發(fā)布自然災(zāi)害預(yù)警6 797條，2019年預(yù)警數(shù)量5 478條，2022年全省預(yù)警信息系統(tǒng)發(fā)布7 670條預(yù)警信息，預(yù)警數(shù)量為近5年最多。這一舉措為災(zāi)害救助工作的有效開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，更為引導(dǎo)公眾積極參與、自救互救提供了信息支持。

2 江蘇自然災(zāi)害救助過(guò)程中公眾參與存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)制度規(guī)定不明確

雖然江蘇省對(duì)公眾參與災(zāi)害救助的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)已走在全國(guó)前列，但仍存在以下問(wèn)題：

第一，規(guī)范性文件更多著眼于頂層設(shè)計(jì)與原則性規(guī)定，對(duì)公眾參與的細(xì)致性、可操作性等方面缺少具體說(shuō)明和指引，對(duì)解決公眾參與所面臨的障礙缺乏針對(duì)性與及時(shí)性。

第二，目前圍繞防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的政策法規(guī)仍以政府和相關(guān)職能部門(mén)為主體，而對(duì)于公眾參與的定位、角色、職責(zé)、作用等缺少制度化規(guī)定，使得民間救助力量的組織建設(shè)缺少依據(jù)。

第三，現(xiàn)行相關(guān)工作中的公眾參與多表現(xiàn)為“一事一議”，一些具體的規(guī)定只是針對(duì)特定情境下的參與加以說(shuō)明和規(guī)范，而對(duì)于公眾參與的程序、手段和方法等方面還需通過(guò)法規(guī)體系的固化加以穩(wěn)定和保障[4-5]。

2.2 對(duì)公眾參與不夠重視

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)災(zāi)害管理格局一直呈現(xiàn)“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的特點(diǎn)。在組織文化和行為理念上具體體現(xiàn)如下。

第一，政府本位思想根深蒂固，習(xí)慣性包攬一切社會(huì)事務(wù)，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)政府主觀(guān)上忽視公眾參與，部分人員表現(xiàn)出對(duì)公眾參與能力的不信任，甚至認(rèn)為公眾參與會(huì)增加防災(zāi)成本，影響減災(zāi)效果，降低救災(zāi)效率。在災(zāi)害發(fā)生、情境危急時(shí)，救災(zāi)工作只能以政府主導(dǎo)、由部隊(duì)和專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍參與的形式出現(xiàn)，公眾只要服從政府救災(zāi)的要求與命令即可。

第二，公眾依賴(lài)心理的影響，也造成公眾主動(dòng)參與意識(shí)缺失，缺少參與的興趣與信心，受災(zāi)者防災(zāi)意識(shí)薄弱、自救技能不足而過(guò)分依賴(lài)于政府救助。

第三，社會(huì)力量載體缺失，我國(guó)長(zhǎng)期歷史積淀中缺少社會(huì)力量的自主文化土壤和理念基礎(chǔ)，社會(huì)力量整體發(fā)育不夠健全，發(fā)展不夠充分，這也大大降低了公眾參與的能力與有效性，無(wú)法形成公眾參與的組織化力量以增強(qiáng)行動(dòng)力。

2.3 政府與公眾災(zāi)害信息互動(dòng)平臺(tái)缺乏

以江蘇省預(yù)警信息發(fā)布為例，省預(yù)警信息發(fā)布中心構(gòu)建整合信息發(fā)布平臺(tái)，通過(guò)短信、微信、網(wǎng)站、短視頻等渠道向公眾推送災(zāi)害預(yù)警信息。但當(dāng)前呈現(xiàn)的信息流動(dòng)更多是單向性，即由平臺(tái)單向發(fā)送給公眾，而公眾缺少反饋、咨詢(xún)、建議、預(yù)警的渠道。從公眾參與要求來(lái)看，不僅是由政府部門(mén)將災(zāi)害預(yù)警信息傳遞給公眾，還應(yīng)通過(guò)科技手段、技術(shù)途徑將公眾的反饋實(shí)時(shí)收集并上傳至大數(shù)據(jù)處理中心，根據(jù)公眾適時(shí)反饋和反映開(kāi)展后續(xù)行動(dòng)[6-7]。當(dāng)前，江蘇省在災(zāi)害預(yù)警信息推送層面尚未能充分運(yùn)用智能化技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等形成信息互聯(lián)共享、立體交互、多維互動(dòng)的共治局面。

2.4 對(duì)公眾防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的技能訓(xùn)練不足

要讓公眾更好地參與防災(zāi)救災(zāi)工作，一方面需增強(qiáng)公眾的救災(zāi)互助意識(shí)，另一方面需對(duì)公眾參與所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和應(yīng)急能力進(jìn)行培訓(xùn)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省內(nèi)農(nóng)村居民自救互救知識(shí)十分欠缺，超過(guò)60%的被訪(fǎng)者無(wú)法正確判斷出在農(nóng)村常見(jiàn)的突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)該如何自救互救。研究也發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急宣傳工作目前僅停留在表面，宣傳形式單一，公眾對(duì)災(zāi)害救助的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能掌握度還不高。在災(zāi)害發(fā)生后，最高效的救助方式是在第一時(shí)間進(jìn)行自救和互救，但這種救助的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能是需要日常培訓(xùn)、及時(shí)更新和經(jīng)常演練的，但從目前來(lái)看，公眾還不夠了解災(zāi)害救助的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，相關(guān)技能訓(xùn)練不足、重視程度不夠，社會(huì)整體的自救能力不強(qiáng)和抗逆性不高。

3 江蘇省加強(qiáng)自然災(zāi)害救助公眾參與的對(duì)策

3.1 形成災(zāi)害救助公眾參與的共識(shí)

公眾參與共識(shí)的形成須從政府與公眾2個(gè)方面著手，通過(guò)政府與公眾共同努力，彌合差距，達(dá)成共識(shí)。

一方面，政府需重視公眾參與的重要性，聯(lián)合社會(huì)組織、整合新媒體與傳統(tǒng)媒體，建立常態(tài)化的自然災(zāi)害知識(shí)教育機(jī)制，開(kāi)展“線(xiàn)上+線(xiàn)下”全方位多維度宣傳，充分發(fā)揮網(wǎng)格員、 災(zāi)害信息員等一線(xiàn)隊(duì)伍的“鐵腳板”功能，對(duì)重點(diǎn)人群開(kāi)展“面對(duì)面”宣傳，全力構(gòu)筑防災(zāi)減災(zāi)“人人知曉，人人參與”的全民防線(xiàn)，增強(qiáng)公眾主動(dòng)參與防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)。

另一方面，加強(qiáng)對(duì)公眾防災(zāi)救助工作中的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)技能訓(xùn)練，提高對(duì)預(yù)防和準(zhǔn)備工作的重視，積極做好“民間預(yù)警、補(bǔ)缺堵漏”工作[8-9]。

3.2 健全災(zāi)害救助公眾參與的規(guī)章制度

第一，重視公眾參與在防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案設(shè)計(jì)過(guò)程中的作用。在制定相關(guān)政策法規(guī)和制度性文件過(guò)程中，充分吸納公眾參與，體現(xiàn)政策的民主性要求，對(duì)于增強(qiáng)預(yù)案的操作性、可行性和公眾的接受性具有重要意義。政府和公眾事前加強(qiáng)溝通，有利于公眾合理表達(dá)自身利益訴求和實(shí)際需要，能夠自覺(jué)自發(fā)的配合相關(guān)政策法規(guī)的實(shí)施[10]。

第二，建議以法律法規(guī)和管理規(guī)范的形式，對(duì)公眾參與的原則、形式、程序和路徑等加以固定化，暢通公眾參與的合法渠道，為公眾有序參與不同自然災(zāi)害的救助體系提供具體的細(xì)則性指導(dǎo)，使公眾參與行動(dòng)做到有章可循，切實(shí)保障公眾參與的秩序性和合法性。

第三，進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的激勵(lì)措施與獎(jiǎng)懲舉措，明確隱患排查治理責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，盡量消除災(zāi)害隱患盲區(qū)。

3.3 構(gòu)建災(zāi)害救助公眾參與的合作網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，包括企業(yè)、社會(huì)力量、公眾在內(nèi)的多元主體救災(zāi)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)信息互享、資源共享、合作聯(lián)動(dòng)形成災(zāi)害救助的協(xié)同治理。

第一，構(gòu)建政府與公眾之間信息互動(dòng)的權(quán)威減災(zāi)技術(shù)平臺(tái)。政府應(yīng)全力支持災(zāi)情信息的發(fā)布，提高信息的公開(kāi)性和透明度，在災(zāi)害發(fā)生后，第一時(shí)間發(fā)布災(zāi)情重要信息；公眾將災(zāi)害隱患信息通過(guò)類(lèi)似“隨手拍”等方式上傳至減災(zāi)平臺(tái)，同時(shí)對(duì)平臺(tái)傳遞的災(zāi)害預(yù)警信息可實(shí)時(shí)反饋，真正實(shí)現(xiàn)信息的雙向流動(dòng)、數(shù)據(jù)互通，以在實(shí)際防災(zāi)救災(zāi)工作中形成政府與公眾的雙向合力，確保信息通暢和工作實(shí)效。

第二，充分動(dòng)員江蘇省內(nèi)企業(yè)，在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮企業(yè)的專(zhuān)業(yè)作用，如醫(yī)療行業(yè)可以提供專(zhuān)業(yè)救援協(xié)助；科技企業(yè)可以為救援提供技術(shù)支持、大數(shù)據(jù)企業(yè)可以提供更準(zhǔn)確的信息、工業(yè)工程企業(yè)可以為救助提供專(zhuān)業(yè)設(shè)備等。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在防災(zāi)救助工作中的作用，以法規(guī)、規(guī)范性文件等方式賦予符合資質(zhì)的社會(huì)組織以參與主體的合法地位，通過(guò)全過(guò)程管理對(duì)這些社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、能力和社會(huì)責(zé)任情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估并及時(shí)向全社會(huì)公布，采用“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，通過(guò)“掛靠”與“幫帶”的形式將具有災(zāi)害救助職能的政府部門(mén)、國(guó)企、事業(yè)單位與這些社會(huì)組織掛鉤聯(lián)運(yùn)，向社會(huì)組織賦能，構(gòu)建快速補(bǔ)位機(jī)制，從而形成較強(qiáng)的社會(huì)整體應(yīng)急能力。

3.4 進(jìn)一步強(qiáng)化公眾自救互救的技能培育

結(jié)合當(dāng)前災(zāi)害救助特點(diǎn)和公眾參與存在的問(wèn)題，一是進(jìn)一步常態(tài)化、分層次組織民眾開(kāi)展救災(zāi)應(yīng)急演練和培訓(xùn)，將應(yīng)急演練和專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)工作滲透全民生活，提高廣大群眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的救災(zāi)能力，尤其要增強(qiáng)災(zāi)害防范意識(shí)，使民眾在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)真正做到學(xué)有所用、自助互救。二是匯集民智民力，完善救災(zāi)資金籌集制度，拓寬資金籌集渠道，保障以政府為主的救災(zāi)資金，同時(shí)在民間積累資金、物資、數(shù)據(jù)和人才，賦能于民，彌補(bǔ)公共財(cái)政資金、儲(chǔ)備物資和人力資源的不足。

4 結(jié)束語(yǔ)

現(xiàn)代災(zāi)害治理是政府與社會(huì)之間合作與互動(dòng)的過(guò)程，基于新時(shí)代自然災(zāi)害救助工作的特點(diǎn)和要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公眾參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要性，明確社會(huì)組織的地位和職能，開(kāi)放信息、加強(qiáng)互動(dòng)、落實(shí)培訓(xùn)，為公眾和社會(huì)組織賦能，增強(qiáng)公眾對(duì)參與自然災(zāi)害救助工作的意識(shí)，從而有助于全社會(huì)在防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)工作中形成合力，在踐行中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，打造體現(xiàn)中國(guó)力量的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)事業(yè)。

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Effectiveness， Problems and Countermeasures of Public Participation in Natural disaster Relief in Jiangsu Province

Zhu Wei （School of Government Management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In recent years， Jiangsu Province has achieved phased results in natural disaster relief through measures such as formulating laws and regulations， guiding social forces to participate in all aspects， leveraging market mechanisms， and establishing warning information platforms. However， there were also issues such as lack of specific regulations， insufficient emphasis on public participation， and a lack of interactive platforms between the government and the public for disaster information. In response to the above issues， strategic suggestions have been proposed to form a consensus on public participation in disaster relief， improve the rules and regulations for public participation in disaster relief， build a cooperation network for public participation in disaster relief， and further strengthen the cultivation of skills for public self rescue.

Key words Jiangsu Province; Natural disasters; Disaster prevention; Mitigation and relief