孟 雪 滕 欣,2 張盼盼

（1.國家海洋技術中心，天津 300112；2.自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室，浙江 杭州 310012）

海洋空間資源包括潮間帶資源、海岸線資源、海域空間資源和海島資源。[1]它不僅提供了人類生產(chǎn)生活所需的海洋養(yǎng)殖、海洋捕撈、濱海旅游空間，還提供了人類社會發(fā)展所需的跨海橋梁、海底隧道、海上風電、海上平臺等海洋工程建設空間。因此，合理開發(fā)利用海洋空間資源對實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。國外學者對于海洋空間資源管理研究聚焦于海洋空間規(guī)劃作用與理論研究。DOUVERE 等[2]提出海洋空間管理是“地方—區(qū)域—國家—國際”海洋利用管理的關鍵手段，海洋空間規(guī)劃是實現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋利用管理的有效工具；ECONOMOU 等[3]提出海洋空間規(guī)劃對于沿海國的經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境的可持續(xù)性十分必要；TUDA 等[4]提出海洋空間規(guī)劃能夠解決海陸沖突的關鍵取決于利益相關者的參與程度、數(shù)據(jù)的可用性和現(xiàn)有的知識庫；EHLER[5]分析了海洋空間規(guī)劃發(fā)展歷程，并提出海洋空間規(guī)劃需要納入法律體系并享有政府資金支持才能有效實施。國內學者對于海洋空間資源管理研究聚焦于管理環(huán)節(jié)、管理政策銜接等方面。長期以來，我國海洋空間資源管理主要涉及三個環(huán)節(jié)，即規(guī)劃編制、審批許可和執(zhí)法監(jiān)督。其中，規(guī)劃編制是實施海域使用行政許可、執(zhí)法監(jiān)督的基本依據(jù)。2019 年，我國全面開展國土空間規(guī)劃體系構建工作，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。海洋功能區(qū)劃如何科學銜接國土空間規(guī)劃體系，以及明晰當前海洋空間資源管理問題以完善國土空間規(guī)劃體系是當前研究熱點。岳奇等[6]提出采用海洋開發(fā)利用和保護的級別劃分方式將海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”，并指出海洋管理問題應在融入“多規(guī)合一”過程中加以改進；李云等[7]提出要通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、精細管控等手段彌補我國海洋空間規(guī)劃不足，有效解決陸海管理問題；黃杰等[8]分析了海洋空間的特殊性，強調海洋空間必須置于治理現(xiàn)代化背景中去認知；狄乾斌等[9]提出要加強海洋空間資源管理、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結構優(yōu)化等重大問題研究。筆者基于當前海洋空間資源管理現(xiàn)狀，結合國土空間規(guī)劃相關政策制度的要求與特點，提出我國海洋空間資源管理問題及完善建議，提高我國海洋空間資源管理的有效性。

一、我國海洋空間資源管理現(xiàn)狀

2020 年，自然資源部先后印發(fā)了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》[10]（以下簡稱《省級編制指南》）《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》[11]（以下簡稱《市級編制指南》）和《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》[12]（以下簡稱《用地用海分類指南》），進一步規(guī)范了海洋空間資源管理的三個環(huán)節(jié)。

（一）海洋空間規(guī)劃編制

在國土空間規(guī)劃體系下，《市級編制指南》從海洋開發(fā)利用、保護和生態(tài)控制等角度，劃分了3 個海洋相關一級類功能區(qū)，即生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)。其中，海洋發(fā)展區(qū)劃分6 個二級類功能區(qū)。《用地用海分類指南》將海洋用途劃分為6 個一級類和16 個二級類。一級類包括漁業(yè)用海、工礦通信用海、交通運輸用海、游憩用海、特殊用海及其他海域。紅樹林和沿海灘涂等納入陸域資源一級類“濕地”中。海洋功能分區(qū)與用途分類的對應關系如圖1 所示。

圖1 海洋功能分區(qū)與用途分類的對應關系

與海洋功能區(qū)劃對比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行海洋分區(qū)和用途分類基本沿用區(qū)劃的分區(qū)體系，功能分區(qū)對應區(qū)劃的一級類，用途分類對應區(qū)劃的二級類。略有差異的是，原區(qū)劃中特殊利用區(qū)包括海底管線鋪設、路橋建設、污水達標排放、傾倒、軍事等，現(xiàn)行特殊用海區(qū)調整為污水達標排放、傾倒、軍事等主要功能，將路橋隧道用海納入一級類交通運輸用海，海底電纜管道用海納入一級類工礦通信用海。此外，根據(jù)國家嚴控新增圍填海的要求，除圍填海歷史遺留問題外，未來海洋空間開展城鎮(zhèn)建設的可能性很小。因此，現(xiàn)行功能分區(qū)刪除了原區(qū)劃中農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)和城鎮(zhèn)用海區(qū)兩個二級類，將其所屬一級類農(nóng)漁業(yè)區(qū)調整為漁業(yè)用海區(qū)，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)和礦產(chǎn)與能源區(qū)合并為工礦通信用海區(qū)。對于圍填海形成的陸地，根據(jù)地表土地利用的主要功能或資源保留保護的主要方式，按照陸域用海類型進行分類，具體關系如表1 所示。

表1 現(xiàn)行海洋分區(qū)與海洋功能區(qū)劃的關系

（二）海洋空間資源使用審批許可

我國海洋空間資源開發(fā)利用審批許可主要由自然資源部和地方自然資源主管部門負責?！妒〖壘幹浦改稀诽岢鰧﹃懞Ｋ袊量臻g“按照規(guī)劃確定的區(qū)域、邊界、用途和使用條件等，核發(fā)行政許可，進行行政審批等”[10]?！队玫赜煤７诸愔改稀诽岢觥皣量臻g用途管制、用地用海審批、規(guī)劃許可、出讓合同和確權登記應依據(jù)有關法律法規(guī)，將國土空間規(guī)劃確定的用途分類作為管理的重要依據(jù)”[12]，結合海域使用管理法、海島保護法等法律法規(guī)要求，海洋空間資源使用審批許可主要流程見圖2。

圖2 海洋空間資源使用審批許可主要流程

長期以來，我國用海審批依照海洋功能區(qū)劃，以主導功能確定用海活動，具有一定排他性，并未充分考慮各類用?；顒拥募嫒菪?。但對于同一海域來說，僅滿足一種功能需求一定程度上會產(chǎn)生海洋空間資源浪費，加劇用海矛盾。如，海水養(yǎng)殖、海底電纜管線鋪設等用海活動僅使用部分海洋空間，剩余空間處于閑置狀態(tài)。近年來大規(guī)模的用海項目增多，海域空間資源緊張，重疊用海問題凸顯，立體用海成為緩解用海沖突、提高節(jié)約集約用海水平的有效途徑。隨著立體用海需求的不斷提升，我國逐步開展了海域立體分層設權的實踐。國家層面實踐主要為海底電纜管道、跨海橋梁等線性工程交越，比較典型的是廣東、上海、山東等地的光纜交越。在不影響安全和排他使用情況下，經(jīng)用海雙方協(xié)調一致后，自然資源部在審批許可過程中予以立體設權，交叉部分均設置海域使用權并登記重疊信息，征收全部海域使用金。地方層面實踐主要為港池、航道、跨海橋梁、養(yǎng)殖、海上風電、海底電纜等兼容用海，特別是“風光漁”立體互補用海和立體養(yǎng)殖，地方自然資源主管部門組織各方利益協(xié)調一致后，在海域確權時進行立體分層設權。

（三）海洋執(zhí)法監(jiān)督

海洋執(zhí)法監(jiān)督是海洋空間治理的重要抓手，主要包括兩方面內容：一是海洋執(zhí)法，施行“綜散結合”的復合型執(zhí)法體制。[13]中央層面，中國海警局是海洋綜合執(zhí)法的主要力量，與海洋管理部門保持相對獨立，由中央軍事委員會領導，設有海區(qū)分局、省級海警局、市級海警局、海警工作站等，形成了完整的海上執(zhí)法體系；地方層面，海洋執(zhí)法隊伍設置差異化明顯，部分基層仍以行業(yè)管理權限為界，存在邊防海警、海洋監(jiān)察、漁港監(jiān)督、漁政監(jiān)督、自然保護區(qū)執(zhí)法等多支海洋執(zhí)法隊伍，執(zhí)法權相對分散。二是海洋督察，面向海洋行政管理部門、機構及個人。2017 年，原國家海洋局組建國家海洋督察組，對11 個沿海省開展督察工作，并印發(fā)了《海洋督察方案》[14]，明確督察內容包括國家海洋資源環(huán)境有關決策部署貫徹落實情況、國家海洋資源環(huán)境有關法律法規(guī)執(zhí)行情況以及突出問題及處理情況。自然資源部北海局、東海局、南海局下設海洋督察室，負責國家、各海區(qū)涉海法律政策的落實。

二、我國海洋空間資源管理存在的問題

海洋空間資源既是各類海洋開發(fā)利用活動的載體，也是我國海洋可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，加強海洋空間資源管理至關重要。在國土空間規(guī)劃體系下，我國提出了一系列新時代海洋空間資源管理措施，有效解決了資源分散規(guī)劃、多規(guī)并存、陸海統(tǒng)籌考慮不足、公眾參與度不強等問題，但仍存在一些不盡完善的地方。

（一）精細化管理工具缺失

海洋開發(fā)利用活動、海洋監(jiān)視監(jiān)測技術、海洋管理業(yè)務水平的不斷提高，對海域空間資源管理提出了更全面、更精細的要求。然而，在國土空間規(guī)劃體系下，國土空間總體規(guī)劃傾向于對國土空間格局的總體部署，原來由海洋功能區(qū)劃承擔的海域用途管制等職責無法在總規(guī)中繼承，難以有效指導海域使用許可。

1.海洋分區(qū)分類體系不完備?，F(xiàn)有的海洋分區(qū)分類體系過粗，管控要求和詳細程度與用海項目落地實施存在一定差距。以《用地用海分類指南》與《市級編制指南》的對應關系為例，《用地用海分類指南》用途分類主要覆蓋《市級編制指南》的海洋發(fā)展區(qū)，生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)控制區(qū)則均可對應用途分類中的“其他海域”，但生態(tài)保護區(qū)要求為強制性嚴格保護，“其他海域”則要求為限制開發(fā)，兩者在用途管制上存在矛盾。

2.規(guī)劃精度與深度不夠。目前出臺的規(guī)劃重點關注海域主導功能的空間劃分，對于近海區(qū)域的開發(fā)利用中用海強度、節(jié)約集約利用考慮較少。以近海養(yǎng)殖區(qū)為例，由于規(guī)劃缺乏用海強度控制，普遍存在養(yǎng)殖量過大、環(huán)境污染、洄游通道不暢等問題。此外，市縣國土空間總體規(guī)劃要求涉海內容以達到“分區(qū)”深度為主，而原有的各類涉?？臻g規(guī)劃要求至少達到“分類”深度。[15]并且原海洋功能區(qū)劃精度要求不低于1:10 000，重點區(qū)域要求更高，而國土空間規(guī)劃編制要求市級為1:250 000,縣級1:50 000，在此精度下，無法準確獲取地形細節(jié)。

3.海島特殊性難以體現(xiàn)?！妒屑壘幹浦改稀泛汀队玫赜煤７诸愔改稀酚煤７謪^(qū)分類覆蓋了海域和無居民海島，但由于無居民海島面積、地理位置、資源條件不同，具體功能區(qū)類型、用途分類、管制要求可能會與海域有所差異，從而限制了無居民海島的開發(fā)與保護。此外，海島面積大小不一，差距頗大。根據(jù)島嶼生態(tài)地理學的理論，[16]海島生物多樣性是隨海島面積的增加而增加。我國有4 000 多個面積在500m2以下的無居民海島，其生態(tài)服務價值較差，但實際管理過程中這些海島的管控要求與其他海島并無明顯區(qū)別，海島特殊性難以體現(xiàn)。針對一些面積較大的無居民海島，特別像蜈支洲島、大蠔沙島等面積在1km2左右或以上的海島，僅用原可利用無居民海島規(guī)劃中植被覆蓋率、建筑密度、容積率、建筑高度等指標來控制開發(fā)利用活動，易造成粗放開發(fā)。

（二）立體用海管理不足

立體用海是當前我國大力倡導的節(jié)約集約用海方式，同一海域可用于養(yǎng)殖、旅游、海上風電等多種用海活動。不同用海活動的使用時間和使用強度并不固定，可能會存在各層用海活動無序無度等情況，這就需要加強海洋“立體化”管理，但當前我國立體用海管理尚處于起步階段，仍存在一些問題有待解決。

1.國家級法律法規(guī)滯后。目前，我國河北、遼寧、浙江、山東、廣東等部分沿海省相繼出臺了立體用海的相關文件，為省內立體確權項目審批提供了依據(jù)。然而，從國家層面來說，僅《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）明確了海域的豎向空間，其他現(xiàn)行的國家級海域管理制度文件還停留在“平面化”階段，同一海域設置一項海域使用權，缺少關于立體用海權屬、權能管理、技術標準等方面的管理規(guī)定和政策引導；立體用海配套制度體系也不完備，如海域立體使用論證和環(huán)境影響評價的編制要求、立體分層宗海范圍界定技術標準、使用權的分割和評估等尚未統(tǒng)一，導致各地立體確權審批條件、使用金征收標準有所差異，并且在國家層面審批立體確權項目時無據(jù)可循、無法可依。

2.權責機制尚未理順。海域立體確權不僅是自然資源主管部門的責任，還涉及各層海域使用權人的利益協(xié)調和風險防范。由于海洋自身的流動特性，各層用?；顒訕O易受到環(huán)境、空間等方面的干擾，并且各層用?；顒拥慕ㄔO期、運營期和維護期時間不一致，相互影響可能性加大，[17]利益相關者間的協(xié)調就顯得尤為重要。因此，要做好立體用海管理工作就需要厘清國家和地方、管理部門和用海主體以及各層用海主體之間的權利和義務邊界。

3.缺少三維海籍信息表達。我國目前采用的是平面海籍登記方式，宗海范圍仍由二維界址點和界址線確定，無法體現(xiàn)海域豎向空間范圍。鑒于此，部分沿海省初步采用“界址點平面坐標+注明海域立體分層空間范圍（水面、水體、海床、底土等）”方式明確立體用海權屬，但在宗海圖或是海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)中無法明確展示立體用海具體范圍信息。未來需要探索創(chuàng)新適用于立體用海的三維海籍登記模式，同時完善《宗海圖編繪技術規(guī)范（試行）》《海籍調查規(guī)范》等技術標準，以滿足后續(xù)高強度的立體用海需求。

4.缺少海上構筑物棄置管理。立體用海大多需要建設海上構筑物，如海上風電場、海上固定平臺、海底電纜管道、海底隧道、跨海橋梁、人工魚礁等。隨著立體用海項目增多，海上構筑物分布密度迅速提高，但近海資源有限，構筑物后續(xù)拆除、廢棄處置需求必將提上日程。目前，我國僅出臺了海洋石油平臺相關廢棄處置管理規(guī)定，其他海上構筑物棄置管理仍為空白，并且對于海上構筑物的棄置條件、棄置后的處理方案、管理要求等尚無規(guī)定。

（三）管理權責有待完善

海洋空間資源管理對于規(guī)范海域開發(fā)利用秩序、維護海域使用權人利益、保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。當前海洋空間資源管理權責還存在一些沖突，需要加以優(yōu)化調整。

1.管理事權沖突。機構改革后，我國將土地、森林、海洋等自然資源劃歸到一個部門規(guī)劃管理，有效推動了自然資源統(tǒng)一調查和陸海統(tǒng)籌。但由于海洋具有面積廣闊、流動性強、多用途等特性，具體到海洋空間資源監(jiān)管上仍涉及多個部門。如，自然資源部負責海域海島使用審批、國土空間規(guī)劃編制與實施等；海警局負責海上維權執(zhí)法、打擊海上違法犯罪活動、海洋環(huán)境保護等；生態(tài)環(huán)境部負責指導、協(xié)調和監(jiān)督海洋環(huán)境保護工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責漁業(yè)監(jiān)督管理、遠洋漁業(yè)管理、漁政漁港監(jiān)督管理等；交通運輸部核準與通航安全有關的岸線使用和水上水下施工作業(yè)、漁船檢驗和監(jiān)督管理等，各部門職責難免出現(xiàn)部分交叉重疊。

2.行政轄區(qū)間存在空間管理沖突。各行政轄區(qū)間缺乏協(xié)調機制，難以整體籌劃海洋空間資源開發(fā)利用活動，導致沿海港口、濱海旅游等項目重復建設、布局失衡、粗放式經(jīng)營、同質化競爭現(xiàn)象嚴重。以港口為例，由于港口對于沿海地區(qū)經(jīng)濟拉動作用明顯，地方政府大多鼓勵進行港口建設，在其地方規(guī)劃中將港口建設作為一項重要任務。如，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》將大連定位為東北亞國際航運中心，《天津濱海新區(qū)關于加快北方國際航運中心建設的若干意見（試行）》又將天津確定為北方國際航運中心，青島也多次在各類宣傳報道中提出將青島港打造成中國北方國際航運中心，這就導致各城市規(guī)劃定位及重點任務趨同，容易造成資源浪費和惡性競爭，不利于長遠發(fā)展。

（四）防災減災重視不夠

海洋災害種類繁多、波及面廣、部分地區(qū)發(fā)生頻繁，是影響海洋空間資源開發(fā)利用的重要因素之一。我國是世界上遭受海洋災害最嚴重的國家之一。對我國影響最為嚴重的海洋災害有海上大風、風暴潮、災害性海浪、赤潮、海冰等。[18]海洋災害可能會導致部分功能分區(qū)主導功能受損或喪失，直接影響該功能分區(qū)的經(jīng)濟功能和生態(tài)功能，對海洋生態(tài)安全產(chǎn)生巨大威脅。

1.海洋災害管理主體有待優(yōu)化

海洋災害管理往往需要在短時間內聚集最大限度的資源以保證其發(fā)揮最大效能。我國海洋災害管理主體是以政府為主導的部委或部門間協(xié)同網(wǎng)絡。[19]這種以政府力量應對海洋災害的管理模式在資源配置、物資儲備、人員調配等方面很難滿足海洋災害發(fā)生時的激增性需求，缺少借助企業(yè)、社會組織、媒體等多元社會力量共同參與防災減災的途徑與措施。

2.“規(guī)劃”對海洋防災減災考慮不足

當前，防災減災是“規(guī)劃”需考慮的重要內容之一，普遍受到國際社會關注。如2021 年，歐洲海洋局（EMB）發(fā)布了《海洋地質災害：保護社會和藍色經(jīng)濟免受隱藏威脅》[20]，該報告將海洋地質災害列入政策和研究議程，建議在海洋空間規(guī)劃和其他政策領域考慮海洋地質災害。長期以來，我國用海審批依據(jù)的海洋功能區(qū)劃對環(huán)境、經(jīng)濟、社會因素考慮比較周全，但對海洋災害因素考慮不足，僅強調在重點海域“提高海岸防災減災能力”，并未提出具體管控措施。現(xiàn)有的國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等對于防災減災主要體現(xiàn)在陸地區(qū)域，如在消防、人防、防洪、抗震等內容上，以及建設規(guī)模、建筑高度、建筑強度、道路間距、容積率以及公共設施配套等管控要求上，海洋空間資源管理中尚未形成海洋災害評估和預警體系。

三、海洋空間資源管理的優(yōu)化建議

針對上述管理問題，建議從編制涉海詳細規(guī)劃、完善立體分層確權、海上構筑物棄置管理、建立協(xié)調機制、構建海洋災害管理體制等方面加強管理，提升海洋空間資源管理水平，完善國土空間規(guī)劃體系。

（一）開展涉海詳細規(guī)劃編制

詳細規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃落地實施的主要工具，向上承接國土空間總體規(guī)劃的宏觀指導要求，并予以分解落實；向下明確各重點區(qū)域規(guī)劃管控指標，直接指導用?；顒印Ｔ诋斍皩嵤┤?、全要素國土空間用途管制制度的背景下，詳細規(guī)劃的編制范圍不能僅局限于陸地空間，還應包括海洋空間。涉海詳細規(guī)劃可以探索設置特色功能區(qū)并提出詳細的用海（島）規(guī)定性要求，對海域、海島進行“定性、定量、定位、定界”的具體控制，確定海域、海島的開發(fā)強度、開發(fā)時序等，充分提升和保障用海效能，填補國土空間規(guī)劃在海洋管控方面的空白，解決海洋高質量發(fā)展和精細化管理工具缺失的問題。

涉海詳細規(guī)劃目的在于實施用途管制，指導各項用海活動的開展，進而為用海審批提供依據(jù)。考慮到當前我國海洋國土空間行政審批主要集中在海域使用、無居民海島開發(fā)利用和海洋保護區(qū)建設等方面，因此這些涉及功能利用的活動需要進行確權，嚴格落實國土空間規(guī)劃要求；涉及保護修復的應配備一定的工程措施，因存在一定的復雜性，故需要精準落地的精細化布局。因此，在各類海洋保護區(qū)中可適度利用的區(qū)域，如圍填海、港口、立體確權用海等開發(fā)利用比較劇烈的海域以及陸域的濱海地區(qū)、岸段整治修復區(qū)域、有居民海島與海域交界面等區(qū)域有必要編制詳細規(guī)劃，在精度和深度方面更進一層地進行管制與引導。編制涉海詳細規(guī)劃一方面要考慮到與上位規(guī)劃的銜接、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類規(guī)劃發(fā)展指引等問題，以確定規(guī)劃區(qū)域未來發(fā)展定位或發(fā)展愿景，并在現(xiàn)行功能分區(qū)上予以體現(xiàn)；另一方面要分析規(guī)劃區(qū)域海洋管理、海洋資源稟賦和開發(fā)利用現(xiàn)狀，以判定海洋空間利用價值，構建項目用海、海洋保護和無居民海島開發(fā)控制指標體系，用以指導海洋空間資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)全域覆蓋、全要素統(tǒng)籌的國土空間用途管控和無居民海島差別化管控?；诖?，提出涉海詳細規(guī)劃技術路線，見圖3。

圖3 涉海詳細規(guī)劃編制技術路線圖

截至2023 年初，我國深圳市、三亞市等部分省市相繼開展了涉海詳細規(guī)劃編制研究工作，大多聚焦在人類活動較為劇烈的海岸帶區(qū)域，如《小梅沙海域詳細規(guī)劃》規(guī)劃范圍包括深圳市小梅沙海域及相鄰陸域所組成的海岸帶片區(qū)，面積共153.1 公頃，功能定位是以文體娛樂休閑、生態(tài)保育為主導，融合科教科普、交通運輸?shù)裙δ艿臑I海旅游度假區(qū)，劃分了生態(tài)保護區(qū)、港口用海區(qū)、文體休閑娛樂用海區(qū)、其他特殊用海區(qū)等4個主要功能區(qū)；《土洋—官湖海域詳細規(guī)劃》規(guī)劃范圍為深圳市大鵬新區(qū)土洋—官湖海域及相鄰陸域所組成的海岸帶片區(qū)，面積共1 425 公頃，劃分了工業(yè)用海區(qū)、港口用海區(qū)、航運用海區(qū)、風景旅游用海區(qū)、旅游休閑娛樂用海區(qū)、特殊用海區(qū)、其他用海區(qū)等7 個主要功能區(qū)；《三亞灣海域使用詳規(guī)》規(guī)劃范圍東起鹿回頭半島南端、西至肖旗港旁的角嶺角，面積共18 312 公頃，劃分了酒店配套用海區(qū)、公共用海區(qū)、城市配套用海區(qū)、海上活動用海區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、保護性用海區(qū)等6 個功能區(qū)。這些案例也為我國涉海詳細規(guī)劃功能分區(qū)、管控指標體系構建提供了參考。

（二）完善立體分層確權管理

一是盡快出臺國家級立體用海指導性意見,提出加快推進海域立體分層確權的原則、重點工作、使用金征收計算方法和保障措施等，從海域使用權屬、海域空間層次特點、兼容性特征及排他性程度等方面分類管控。以河北省為例，立體用海審批項目分為在未設定海域使用權的海域且僅使用單一層海域的線性工程，在未設定海域使用權的海域且建設相互之間互補性強、兼容性高的海上風電、光電、海水養(yǎng)殖等項目以及在已設定海域使用權的海域開展用海項目三類，分別提出差異化的指導性意見，指導自然資源管理部門開展立體用海審批工作，促進海域資源保護利用由“平面化”向“立體化”轉型升級。

二是厘清各方權責。國家層面開展相關法規(guī)性文件的修訂，在《海域使用管理法》修訂中提出海域使用權立體分層設權的規(guī)定，地方層面結合實際和權責，制定海域立體分層設權規(guī)范性文件和技術標準。針對利益相關者協(xié)調問題，可在各級自然資源主管部門指導下，各層海域使用權人簽訂合同，明確用?；顒訚撛跊_突的解決方案，規(guī)劃和約束各層海域使用權人的開發(fā)利用行為。

三是加強規(guī)劃引導。在國土空間規(guī)劃體系建設中，提出鼓勵立體開發(fā)的引導性或約束性要求，探索在國土空間規(guī)劃或海岸帶專項規(guī)劃中劃定立體開發(fā)區(qū)，構建用海活動兼容性矩陣，并提出具體的用途管制措施，以滿足海域立體開發(fā)和分層設權管理需求。

四是探索建立統(tǒng)一、直觀、便捷的三維海籍管理模式，提高立體用海范圍界定、量算、宗海圖繪制的技術支撐能力，采用“平面界址坐標+豎向分層信息+用海高程”等表達方式，探索以用海體積代替用海面積的宗海構筑物界址界定方法，[21]探索實現(xiàn)海域資源管理相關信息系統(tǒng)三維立體化，以滿足海域立體開發(fā)和優(yōu)化政務服務的需要。

（三）優(yōu)化海上構筑物棄置管理

海上構筑物棄置方案多樣，且工程浩大、投資費用較高，需要明確的管理規(guī)定加以約束。一是出臺海上構筑物棄置管理規(guī)定，參照《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》，明確棄置管理主體和管理對象，從海上構筑物的事前管理、棄置活動和再利用三個階段進行分類管理，[22]并提出保障措施。二是設置海上構筑物拆除標準。提出確需拆除的原則，如構筑物影響后續(xù)用?；顒踊蚝Ｓ虼_權，且尚未形成完整生態(tài)系統(tǒng)的或嚴重污染海洋生態(tài)環(huán)境、威脅海上安全的需要拆除；明確拆除后生態(tài)修復要求，確保拆除后生態(tài)環(huán)境質量不降低。三是開展海上構筑物生態(tài)環(huán)境影響評估。從過往棄置案例來看，海上構筑物棄置方案分為完全拆除、部分拆除、原樣保留、改造再利用等情況。決定棄置方案的關鍵基于生態(tài)環(huán)境影響評價結果，若強制拆除海上構筑物可能導致現(xiàn)已形成的完整的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，則應選擇保留或改造再利用。因此，要加強完善生態(tài)環(huán)境影響評估技術方案，模擬構筑物處置前后海洋生態(tài)環(huán)境變化，從而確定最優(yōu)的棄置方案。海上構筑物棄置管理基本邏輯見圖4。

圖4 海上構筑物棄置管理基本邏輯圖

（四）建立協(xié)調機制和合作關系

在規(guī)劃編制、審批許可方面，國家層面成立由各部委高層組成的決策協(xié)調機構或協(xié)調委員會，主要負責協(xié)調無隸屬關系的部門間、政府與企業(yè)間的沖突以及維護國家海洋權益，并建立相應的協(xié)調制度，如會議制度、信息協(xié)調制度、協(xié)調檢查制度等。地方層面，可延續(xù)部門管理模式，制定信息共享和溝通協(xié)調機制。

海洋執(zhí)法監(jiān)督與陸地執(zhí)法相比，執(zhí)法范圍廣且行政界線不明確，需多個主體聯(lián)合開展行動，加強海警機構與涉海職能部門的合作，充分發(fā)揮協(xié)同執(zhí)法優(yōu)勢，提高海洋綜合治理與執(zhí)法效能。如，山東省青島海警局市南工作站與青島市生態(tài)環(huán)境局市南分局簽訂執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，威海海警局環(huán)翠工作站與威海市公安局環(huán)翠分局成立執(zhí)法協(xié)作辦公室，廈門市擬定《關于建立廈門海事法院與廈門市涉海行政機關多元協(xié)作工作機制框架協(xié)議（征求意見稿）》等，對于打造海上執(zhí)法共同體，構建深層次協(xié)同執(zhí)法機制具有重要意義。

（五）構建海洋災害管理體系

海洋災害管理體系是我國海洋空間資源管理的重要基礎之一，貫穿于海洋災害事前、事中、事后各階段，[23]分別對應預防監(jiān)測、應急響應、災后保障三個系統(tǒng)，見圖5。

圖5 海洋災害管理體系構建圖

針對海洋災害預防監(jiān)測系統(tǒng)，一是在國土空間規(guī)劃和其他政策領域充分考慮海洋防災減災需求，將海洋災害防治工作融入自然資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)督和工程單位建設開發(fā)過程中，加強實施生態(tài)保護紅線制度，提升重點保護區(qū)域生態(tài)修復能力，優(yōu)化生態(tài)補償機制。二是提高海洋災害預測技術水平，加強各類海洋災害風險形成機制研究，發(fā)展藍碳等應對全球氣候變化的新舉措，發(fā)揮海洋衛(wèi)星遙感、無人機、云計算等現(xiàn)代技術優(yōu)勢，形成長期、連續(xù)、標準統(tǒng)一和覆蓋全面的海洋監(jiān)測數(shù)據(jù)，[24]建立健全海洋動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡。災害應急響應系統(tǒng)是海洋災害管理的核心點，其響應速度、決策判斷、公眾動員及信息發(fā)布至關重要。要建立災害響應協(xié)調機制，設置統(tǒng)一的協(xié)調指揮部門并賦予足夠的權威，能夠在最短時間內調集各方資源，作出有效的應急決策；要加強災害持續(xù)控制，及時發(fā)布災害信息。災害發(fā)生時社會運轉秩序會受到一定破壞，隨時會發(fā)生緊急情況，要始終保持緊張態(tài)勢，避免二次傷害。針對災后應對保障系統(tǒng)，一方面開展災害原因調查、災情損失評估，為災后恢復重建提供基礎數(shù)據(jù)支撐；開展災害響應效果評估，對政府的整個災害應對過程進行評估，為海洋災害管理體系的完善與保障提供參考。另一方面開展海洋生態(tài)系統(tǒng)減災功能評估，制定評估技術導則，構建減災功能的評估方法，為海洋防災減災提供技術支撐。此外，加大海上安全教育力度，提高安全意識普及程度，特別是針對從事海洋漁業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋交通運輸業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)的工作人員。