靳欣欣 欒信杰

摘 要：《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP協(xié)定）于2022年1月1日正式生效。世界貿(mào)易組織（WTO）《SPS協(xié)定》中關(guān)于區(qū)域條件的適用、透明度要求等被直接用于RCEP下的“衛(wèi)生與植物檢疫措施”（“SPS”）。RCEP中“SPS”新增條款反映了實(shí)施SPS的新要求；其內(nèi)容整合和擴(kuò)展的條款確保了“SPS”規(guī)則的系統(tǒng)性和可操作性；世貿(mào)組織上訴程序被RCEP所拋棄。本文通過對RCEP與世貿(mào)組織SPS機(jī)制的比較分析，可以把握世貿(mào)組織《SPS協(xié)定》改革的重點(diǎn)，如權(quán)利義務(wù)平衡、對等互認(rèn)機(jī)制和爭端解決等，《SPS協(xié)定》改革為世貿(mào)組織多邊貿(mào)易體系的完善提供了有益參考。

關(guān)鍵詞：《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》；世界貿(mào)易組織；衛(wèi)生與植物檢疫措施；緊急措施；爭端解決

本文索引：靳欣欣，欒信杰.<變量 2>[J].中國商論，2023（17）：-054.

中圖分類號：F742 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）09（a）--04

東南亞國家聯(lián)盟（以下簡稱“東盟”）10個成員與中國、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國五國達(dá)成的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，RCEP）于2022年1月1日正式生效，世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)宣告成立。15個成員達(dá)成的RCEP形式上是對RECP成員之間原有的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定“碎片化”的規(guī)整，但實(shí)質(zhì)上它向“全球貿(mào)易的理想框架”又前進(jìn)了一步，是“史無前例的、極佳的區(qū)域貿(mào)易安排”（RCEP，2020）。國內(nèi)有學(xué)者甚至將RCEP規(guī)則稱為“WTO改革的方向”（范黎波和錢彌綸，2021）。RCEP共20章、4個附錄，其中第五章標(biāo)題是“衛(wèi)生與植物檢疫措施”（Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS）。世界貿(mào)易組織（WTO）《實(shí)施衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS協(xié)定）同WTO《反傾銷協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》一樣已生效26年之久。時過境遷，《SPS協(xié)定》需要改革，更趨完善的RCEP第五章下的SPS規(guī)制對WTO《SPS協(xié)定》的改革具有重要的導(dǎo)向意義。

1 RCEP中SPS規(guī)制與世貿(mào)組織《SPS協(xié)定》的差異

RCEP的第五章“SPS”確立了RCEP區(qū)內(nèi)適用的SPS制度。該章共17條，主要內(nèi)容包括SPS措施的對等承認(rèn)、非疫區(qū)與非蟲害區(qū)的認(rèn)定、風(fēng)險分析、對出口國職能部門實(shí)施SPS慣常控制有效性的核查、認(rèn)證、基于SPS風(fēng)險而實(shí)施的進(jìn)口檢查、緊急措施、技術(shù)磋商、“SPS”實(shí)施及爭端解決等?？梢哉f，RCEP下的“SPS”是對WTO《SPS協(xié)定》規(guī)則系統(tǒng)化的發(fā)展和完善，代表當(dāng)今國際SPS規(guī)則的新高水平。但不可否認(rèn)的是，“SPS”制度設(shè)計(jì)源于WTO《SPS協(xié)定》，與后者一脈相承，協(xié)定制定的理念與適用的概念也未發(fā)生本質(zhì)的改變，但關(guān)于SPS的對等、認(rèn)證和爭端解決等實(shí)體規(guī)則有明顯的差異。

RCEP下的“SPS”與《SPS協(xié)定》相比，最重要的變化體現(xiàn)在三點(diǎn)：一是增設(shè)的條款體現(xiàn)了對SPS實(shí)施的新要求；二是內(nèi)容整合和擴(kuò)充的條款確保了“SPS”規(guī)則的系統(tǒng)化和可操作性；三是對區(qū)內(nèi)成員之間可能產(chǎn)生的SPS爭端問題采取審慎原則，避免RCEP下的SPS爭端解決重蹈WTO爭端解決機(jī)制因程序繁雜、訴爭曠日持久而遭人詬病的覆轍。

1.1 增設(shè)的條款

“SPS”專門增設(shè)了第5.8條“核查”（Audit）、第5.9條“認(rèn)證”（Certification）、第5.10條“進(jìn)口檢查”（Import Checks）、第5.11條“緊急措施”（Emergency Measures）四項(xiàng)實(shí)體條款，使得衛(wèi)生與植物檢疫相關(guān)規(guī)則體系更加規(guī)范，也與時俱進(jìn)。特別值得關(guān)注的是，“SPS”第5.9條“認(rèn)證”和第5.11條“緊急措施”的設(shè)立。

對于認(rèn)證，眾所周知，認(rèn)證是國際貿(mào)易“通行證”，須注意的是，認(rèn)證作為一項(xiàng)SPS措施，其認(rèn)證要求通常由進(jìn)口方主動提出，出口方按照第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)完成相應(yīng)的認(rèn)證程序。為減少認(rèn)證對RCEP成員之間的貿(mào)易造成負(fù)面影響，“SPS”第5.9條對認(rèn)證確立了約束性規(guī)則，其第4項(xiàng)和第5項(xiàng)規(guī)定：如果貨物貿(mào)易需要認(rèn)證，進(jìn)口方須確保此類認(rèn)證要求僅適用于保護(hù)人類、動物或植物生命或健康所必需的范圍；在不影響進(jìn)口控制權(quán)的情況下，進(jìn)口方須接受出口方主管當(dāng)局簽發(fā)的符合進(jìn)口方監(jiān)管要求的證書。此專門的規(guī)定是WTO《SPS協(xié)定》沒有的，盡管在《SPS協(xié)定》附錄1“定義”中明確提及“認(rèn)證”是一項(xiàng)SPS措施。

對于“緊急措施”，RCEP下的“SPS”專辟一條（即第5.11條“緊急措施”，共3項(xiàng)）來規(guī)范在緊急情況下SPS措施的適用，這些規(guī)則也是《SPS協(xié)定》所沒有的。在此將“SPS”第5.11條中最重要的兩項(xiàng)直接譯出：

“1、若一方（指進(jìn)口方，下同—筆者注）采取對保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康必要的緊急措施，而這項(xiàng)措施會對貿(mào)易造成影響，該方須根據(jù)第5.15條（“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和主管當(dāng)局”）指定的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或各方已建立的通信渠道立即以書面形式通知相關(guān)出口方?！?/p>

“3、若一方采取緊急措施，則該方須在一段合理的時間內(nèi)或經(jīng)出口方要求審查該措施。如有必要，進(jìn)口方可要求出口方提交相關(guān)信息，出口方也須積極提供相關(guān)信息，以協(xié)助進(jìn)口方審查所采取的緊急措施。經(jīng)出口方要求，進(jìn)口方須在下列情況下向出口方提供審查結(jié)果。如果進(jìn)口方在審查后決定仍維持此緊急措施，進(jìn)口方就應(yīng)根據(jù)最新可獲信息定期審查該措施，并須根據(jù)要求解釋繼續(xù)實(shí)施此緊急措施的原因。”

“SPS”中這些針對“緊急措施”的規(guī)則恰恰是《SPS協(xié)定》實(shí)體部分的空白領(lǐng)域。不過，在《SPS協(xié)定》附錄2（“衛(wèi)生與植物檢疫措施的透明度”）中，“緊急的”（urgent）一詞出現(xiàn)了3次，第一次出現(xiàn)是在緊急的情況下，進(jìn)口國的衛(wèi)生與植物檢疫法規(guī)在發(fā)布后可直接實(shí)施，而不必為出口國，特別是發(fā)展中國家預(yù)留調(diào)整其產(chǎn)品和制造方法的時間間隔。第二和第三次出現(xiàn)則是指在進(jìn)口國出現(xiàn)或可能出現(xiàn)健康保護(hù)的緊急問題時，進(jìn)口國須通過WTO秘書處立即將具體的條例和覆蓋的產(chǎn)品范圍通報其他成員國，并簡單說明此條例制定和實(shí)施的目標(biāo)、合理性及緊急問題的性質(zhì)。注意，《SPS協(xié)定》附錄2中的“緊急措施”是在例外情形下實(shí)施的確保SPS透明度的特別措施。

由此可以看出，RCEP下的SPS“緊急措施”是“SPS”實(shí)體規(guī)定之一，是基于當(dāng)今新冠疫情發(fā)生的頻繁性和持續(xù)性而可能實(shí)施的應(yīng)對措施。在疫情緊急情形下所制定和實(shí)施的緊急措施適用特定的常態(tài)化管控規(guī)則，也更符合當(dāng)今防疫和抗疫中保護(hù)人類生命和健康的需要。

1.2 內(nèi)容整合和擴(kuò)充的條款

RCEP下的“SPS”第5.5條“對等”和第5.12條“透明度”屬于這種內(nèi)容整合和擴(kuò)充的條款。雖然《SPS協(xié)定》第7條“透明度”和附錄2“衛(wèi)生與植物檢疫措施的透明度”是RCEP“SPS”第5.12條“透明度”的源頭活水，且“通報”（notification）和“評議”（comment）均是“SPS”和《SPS協(xié)定》所確立的透明度保證制度的關(guān)鍵詞，但“SPS”下的透明度要求升級了，其中最引人關(guān)注的內(nèi)容是進(jìn)口方要通過在線的“WTO衛(wèi)生與植物檢疫措施通報提交系統(tǒng)”和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，確保其他方及時獲得進(jìn)口方實(shí)施或調(diào)整的衛(wèi)生與植物檢疫措施條例、程序、風(fēng)險評估文件，并給予其他方至少60天的評議時間，同時確保其他方在30天內(nèi)獲得此SPS文件或該文件概要的英文版本。顯然，RCEP下“SPS”透明度要求的時間限制更具體。

“對等”是本部分重點(diǎn)研究的問題。此處講的“對等”（Equivalence）與本文提及的互認(rèn)（Mutual Recognition）、對等承認(rèn)（Recognition of Equivalence）等是同一個含義。從內(nèi)容上來看，“SPS”第5.5條（“對等”）不僅整合了《SPS協(xié)定》第四條（“對等”）及SPS委員會“《對等決議》”，還將“對等決議”第2條中對進(jìn)口方確立的一些“should”要求調(diào)整為“shall”義務(wù)，從而強(qiáng)化了對進(jìn)口方對等承認(rèn)要求的規(guī)則約束。

WTO《SPS協(xié)定》生效于1995年1月1日，SPS委員會主導(dǎo)制定的《對等決議》生效于2004年7月23日。由此可見，在對等承認(rèn)這一主題上，《對等決議》弱化了最初由《SPS協(xié)定》對進(jìn)口成員設(shè)定的義務(wù)。而在《對等決議》談判和生效時，WTO新一輪多邊貿(mào)易談判“多哈回合”（也被稱為“多哈發(fā)展議程”）已在進(jìn)行中（WTO，2001）。但在此時期，《對等決議》第2條仍然包含進(jìn)口成員與出口成員權(quán)利義務(wù)不對等的規(guī)則，這無疑反映了WTO談判功能的式微和發(fā)展中國家在WTO多邊談判中地位的衰弱。RCEP下“SPS”第5.5條則因時而變，消除了這種對進(jìn)口成員與出口成員權(quán)利義務(wù)不對等的規(guī)則，這正是RCEP下的“SPS”的先進(jìn)性。所以，若說RCEP是WTO規(guī)則的改革方向，此語并非虛妄。

1.3 爭端解決

在爭端解決這一主題上，RCEP下“SPS”與WTO《SPS協(xié)定》所確立的相關(guān)規(guī)則差別最為明顯，主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

（1）爭端解決導(dǎo)向不同?！昂蜑橘F”，而又不可“知和而和”，這恰恰是RCEP下“SPS”第5.17條“爭端解決”所體現(xiàn)的基本精神。該條規(guī)定，RCEP第19章（“爭端解決”）不在RCEP生效時立即實(shí)施，須在RCEP生效之日起兩年后對這種不適用進(jìn)行審查，而此審查期又可持續(xù)三年。所以“SPS”下適用RCEP第19章（“爭端解決”）的過渡期最長可達(dá)5年。相反，WTO《SPS協(xié)定》第11條（“磋商與爭端解決”）不僅直接援引WTO爭端解決機(jī)制，還未規(guī)定類似上述延緩適用的過渡期。

（2）WTO爭端解決機(jī)制不適用RCEP下“SPS”爭端解決。適用于RCEP下“SPS”爭端解決的多邊規(guī)則是RCEP第19章“爭端解決”。同WTO爭端解決機(jī)制不同，在RCEP第19章確立的爭端解決程序中沒有上訴程序。由此可見，類似于包含WTO上訴機(jī)構(gòu)及上訴程序耗時冗長的所謂“法官造法”的爭端解決模式在2020年11月15日RCEP文本通過之時即已被RCEP15個成員國所拋棄。這同CPTPP和《美加墨協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）下的爭端解決規(guī)制如出一轍。

2 對世貿(mào)組織《SPS協(xié)定》改革的啟示

通過上述對RCEP與WTO機(jī)制下SPS差異性的比較分析，我們可以從總體上把握WTO《SPS協(xié)定》改革的方向和重點(diǎn)。當(dāng)今，新冠疫情又為反思《SPS協(xié)定》所確立規(guī)則的適用性和實(shí)效性提供了現(xiàn)實(shí)場景。雖然國內(nèi)對國際貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)會轉(zhuǎn)移至2022年1月1日正式生效的RCEP及我國正申請加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），但推進(jìn)WTO規(guī)則改革既是目前“WTO面對地理政治不穩(wěn)定和新冠疫情危機(jī)要發(fā)揮自動穩(wěn)定器作用”（WTO，2021）所產(chǎn)生的壓力，又是WTO面對國際競爭新格局和國際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級所帶來的自我更新需要。

2.1 出口成員與進(jìn)口成員的權(quán)利、義務(wù)平衡問題

這是WTO《SPS協(xié)定》所忽視的問題。以SPS對等承認(rèn)為例，在SPS委員會主導(dǎo)制定的《對等決議》中，“shall”似乎是為出口成員量身定做的，而“should”則專門適用于進(jìn)口成員，所以《對等決議》中進(jìn)出口雙方權(quán)利失衡昭然若揭。WTO164個成員中發(fā)展水平參差不齊，且WTO《SPS協(xié)定》沒有針對“特殊與差別待遇”制定有約束力的實(shí)施規(guī)則，從而限制了SPS協(xié)調(diào)、對等互認(rèn)制度的有效實(shí)施。一般來說，當(dāng)兩個國家發(fā)展水平相似、標(biāo)準(zhǔn)相似時，SPS措施的相互承認(rèn)就容易實(shí)施；相反，在發(fā)達(dá)國家成員和發(fā)展中國家成員之間建立這種互認(rèn)安排會特別困難（PIIE，2020）。由于一些發(fā)展中國家成員的產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)，從邏輯上來說，這些成員更可能向發(fā)達(dá)國家成員提出SPS措施對等承認(rèn)要求，以消除貿(mào)易壁壘，從而產(chǎn)生了shall—should對等承認(rèn)模式。在這種SPS對等承認(rèn)模式下，進(jìn)口成員與出口成員所承擔(dān)的義務(wù)或所享有的權(quán)利是不對等的。除此之外，《對等決議》提出SPS措施的對等“適用于所有WTO成員之間，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)”（WTO，2004），這種脫離現(xiàn)實(shí)的“一碼通吃”（One size fits all）的過于理想化的對等承認(rèn)規(guī)則需要改變。

2.2 技術(shù)因素問題

RCEP下“SPS”第5.14條“技術(shù)咨詢”取代了《SPS協(xié)定》第9條“技術(shù)援助”。前者設(shè)立了與進(jìn)口成員SPS適用所產(chǎn)生的問題有關(guān)的技術(shù)咨詢規(guī)則；后者則主要是援助發(fā)展中國家的SPS實(shí)施和管控能力。由此可見，兩者主旨大相徑庭，前者往往與SPS的對等互認(rèn)和認(rèn)證密切相聯(lián)。實(shí)際上，無論是對等承認(rèn)、疫區(qū)與非疫區(qū)的認(rèn)定、風(fēng)險評估或風(fēng)險分析、認(rèn)證，還是緊急措施的實(shí)施和應(yīng)對，均涉及特定專業(yè)技術(shù)問題。例如，新冠肺炎病毒疫苗的對等互認(rèn)由世衛(wèi)組織生物標(biāo)準(zhǔn)化專家委員會（Expert Committee on Biological Standardization，ECBS）負(fù)責(zé)，但該委員會至今還未制定新冠疫情疫苗的對等互認(rèn)機(jī)制，也未提及對防疫用品和疫苗適用世貿(mào)組織《SPS協(xié)定》下的對等承認(rèn)程序規(guī)則（WHO，2020），《SPS協(xié)定》下的對等承認(rèn)規(guī)制被束之高閣，備而無用。世貿(mào)組織SPS委員會主導(dǎo)制定的SPS措施對等規(guī)制的適用性受到特定技術(shù)環(huán)境的限制，換言之，世貿(mào)組織應(yīng)與世衛(wèi)組織、全球疫苗免疫聯(lián)盟（Global Alliance for Vaccines and Immunization，Gavi）、流行病預(yù)防創(chuàng)新聯(lián)盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）等建立更為緊密的專業(yè)技術(shù)合作關(guān)系，確保彼此實(shí)施的對等互認(rèn)機(jī)制互聯(lián)、互通。

2.3 SPS爭端解決問題

對于爭端解決問題，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)制定了系統(tǒng)化的、完整的爭端解決機(jī)制，其核心是WTO《關(guān)于爭端解決的規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Dispute，DSU）。DSU確立了磋商、調(diào)解、專家組程序、上訴機(jī)構(gòu)程序、仲裁及貿(mào)易報復(fù)等一系列爭端解決程序。當(dāng)今，WTO爭端解決機(jī)制的最大問題是上訴機(jī)構(gòu)自2019年12月11日起的所謂“停擺”，USMCA、CPTPP和RCEP的爭端解決規(guī)則中均未設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)和上訴審程序，保持WTO上訴機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，即讓它繼續(xù)停擺是WTO最有可能的迫不得已的選擇。

RCEP下的爭端解決適用RCEP第19章“爭端解決”所確立的爭端解決規(guī)則。RCEP“爭端解決”并未援引WTO爭端解決規(guī)則，更遑論上訴機(jī)構(gòu)及上訴審程序。也就是說，上訴審爭端解決程序在RCEP第19章中是不存在的。根據(jù)RCEP“爭端解決”第19.15條，專家組發(fā)布的最終報告是終局性的，其裁決和結(jié)論對各爭端方都有約束力，也因此減少了爭端解決程序。

3 結(jié)語

面對新的區(qū)域性的RCEP的正式生效所帶來的壓力及WTO“多哈發(fā)展議程”長期缺乏進(jìn)展，當(dāng)前迫切需要對WTO進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革。改革的重心是強(qiáng)化其“3+1”功能，即對WTO各成員的政策監(jiān)督、組織多邊談判、解決貿(mào)易爭端和對發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家成員的發(fā)展支持；而“發(fā)展是WTO的優(yōu)先項(xiàng)目”（Okonjo-Iweala，2021）。對于WTO《SPS協(xié)定》，1995年1月1日該協(xié)定生效以來，WTO SPS委員會先后發(fā)布了8項(xiàng)與該協(xié)定相關(guān)的決議和實(shí)施程序文件，其主題除前述“對等承認(rèn)”以外，還涉及“協(xié)調(diào)”“區(qū)域化”“透明度”“一致性”“特殊和差別待遇”等。無論是在形式上還是在內(nèi)容上，這些決議和文件及《SPS協(xié)定》三個附錄都應(yīng)與《SPS協(xié)定》正文文本進(jìn)行整合，使其有機(jī)地融為一體，以提高多邊SPS規(guī)則的系統(tǒng)性和科學(xué)性。從上述分析中可以看出，相較WTO《SPS協(xié)定》，RCEP下“SPS”與時俱進(jìn)，其對等承認(rèn)、認(rèn)證、風(fēng)險分析、緊急措施和爭端解決等專門設(shè)定的條款更切合現(xiàn)實(shí)需要，而RCEP下“SPS”不再適用上訴程序的爭端解決規(guī)則體現(xiàn)了協(xié)定起草人的智慧和理性，為WTO《SPS協(xié)定》改革提供了很有價值的參考。但要特別提出的是，WTO《SPS協(xié)定》的改革不是按圖索驥，不能忽視現(xiàn)行WTO機(jī)制及《SPS協(xié)定》改革的復(fù)雜性；相反，要通過解決與《SPS協(xié)定》有關(guān)的痛點(diǎn)與難點(diǎn)問題（如對等互認(rèn)、透明度、認(rèn)證及成員方的權(quán)利、義務(wù)平衡等）來推動《SPS協(xié)定》規(guī)則的完善和有效實(shí)施?！禨PS協(xié)定》及其他WTO協(xié)定的改革，有助于WTO避免因多邊談判、爭端解決等功能的空轉(zhuǎn)和CPTPP、RCEP、USMCA等區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的蠶食而可能產(chǎn)生的分崩離析風(fēng)險。

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