陳思言

關(guān)鍵詞 政府 相府 三權(quán)分立 清末

〔中圖分類號(hào)〕Ｋ２５１；Ｄ６９ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１１０－１３

中國(guó)現(xiàn)代政府體系的形成史，是重要的歷史課題。從“名”與“實(shí)”角度而言，現(xiàn)有研究基本由后一視角出發(fā)，關(guān)注政府和各部門體制以及圍繞其中的人事活動(dòng)，而鮮有從“政府”概念層面展開的討論。①事實(shí)上，“政府”是一個(gè)具有歷時(shí)性的建構(gòu)概念。如果忽視這一維度，不僅會(huì)遮蔽“政府”概念本身的歷史，也會(huì)影響對(duì)特定時(shí)空政治體系的理解。

如所周知，新名詞于清末大量出現(xiàn)和流行，不僅深入?yún)⑴c當(dāng)時(shí)政治實(shí)踐，且為今人理解和表達(dá)世界奠定了基礎(chǔ)的概念工具。② “政府”即是這樣的關(guān)鍵概念。高名凱、劉正聑從語言學(xué)角度指出，“政府”是一個(gè)外來詞，“先由日本人以漢字的配合去‘意譯歐美語言的詞，再由漢族人民搬進(jìn)現(xiàn)代漢語里面來，加以改造而成的現(xiàn)代漢語外來詞”。③ 意大利學(xué)者馬西尼在此基礎(chǔ)上，因誤解王錫祺《小方壺齋輿地叢鈔再補(bǔ)編》的相關(guān)史料，誤認(rèn)為１９世紀(jì)早期的傳教士漢文文本已使用具有現(xiàn)代政治意涵的“政府”概念，并隨著這些漢文文本傳入日本，影響了日本對(duì)“政府”一詞的使用和構(gòu)建。① 雖然語言學(xué)角度的研究點(diǎn)明了“政府”概念的性質(zhì)，但不僅存在像馬西尼這樣的誤判，更為重要的是缺少歷史性的面相。

因此，本文擬聚焦“政府”由傳統(tǒng)語詞轉(zhuǎn)向現(xiàn)代概念的清末這一關(guān)鍵時(shí)期，揭示其與西語“政府”（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）對(duì)接的歷史，探討在以皇權(quán)為核心的政治結(jié)構(gòu)中以及中西新舊觀念交織下，時(shí)人如何對(duì)“政府”概念加以再造和挪用，以期厘清它在近代中國(guó)的最初歷史。

一、“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的早期相遇

“政府”一詞最晚于唐宋時(shí)期已出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)“政府”指宰相辦公之所，即“相府”，可引申為協(xié)助皇帝處理政務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)?！顿Y治通鑒》載，唐玄宗天寶二年（７４３），“李林甫領(lǐng)吏部尚書，日在政府”，并解釋到“政府，謂政事堂”。② 《續(xù)通志》又稱：“中書門下，唐宋謂之政府?！雹勖鞔紫嘀贫缺粡U除，但作為輔弼皇權(quán)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)代名詞，“政府”二字仍被沿用，具體指逐漸掌握實(shí)權(quán)后的內(nèi)閣。明萬歷三十五年（１６０７），禮科右給事中汪若霖講道：“國(guó)家內(nèi)閣之地，號(hào)曰政府。謂皇上心膂所寄，天下機(jī)務(wù)之所從出也?！雹芮宄?，因沿襲明朝舊制，內(nèi)閣仍稱“政府”，“清大學(xué)士，沿明舊名，例稱政府”。⑤ 軍機(jī)處設(shè)立后，內(nèi)閣轉(zhuǎn)為輔助皇帝處理日常庶政的機(jī)構(gòu)，參議機(jī)要政務(wù)漸成軍機(jī)處專職。⑥ 由此，軍機(jī)處也被稱為“政府”。曾在清嘉、道年間任軍機(jī)處章京的梁章鉅講道：“軍機(jī)處為我朝政府，考官制者謂即唐、宋之樞密?！雹?/p>

中國(guó)古代的“政府”一詞，更多是國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)的俗稱。若存在多個(gè)中樞機(jī)構(gòu)，“政府”可分指不同部門。龔自珍表示：“雍正辛亥前，大學(xué)士即軍機(jī)大臣也。中書即章京也。壬子后，軍機(jī)為諭之政府，內(nèi)閣為旨之政府，軍機(jī)為奏之政府，內(nèi)閣為題之政府，似乎輕重攸分”。⑧ 協(xié)助皇帝處理不同類型的文書，是清代中樞機(jī)構(gòu)權(quán)力的體現(xiàn)形式。龔自珍即據(jù)此稱軍機(jī)處和內(nèi)閣為不同類別的“政府”。此外，總理各國(guó)事務(wù)衙門作為清廷中央處理對(duì)外事件的機(jī)構(gòu)，郭嵩燾稱其為負(fù)責(zé)外政的“政府”，“所謂外政府，即今總理衙門是也”。⑨ 應(yīng)說明的是，清代軍機(jī)處成立后，“政府”一般多指軍機(jī)處；這類“諭之政府”“旨之政府”“外政府”等說法，更多反映出“政府”概念是中樞機(jī)構(gòu)的俗稱，而非官方正式建制。

進(jìn)入１９世紀(jì)，中外交流愈趨頻繁，西方政治概念也逐漸傳入國(guó)內(nèi)。但大致在１９世紀(jì)７０年代以前的中英辭典中，“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”沒有被翻譯為“政府”。１８２２年，馬禮遜（ＲｏｂｅｒｔＭｏｒｒｉｓｏｎ）《英華字典》第三部分將“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”解釋為“政事”“朝廷政事”“國(guó)家之事”。⑩１８４４年，衛(wèi)三畏（ＳａｍｕｅｌＷｅｌｌＷｉｌｌｉａｍｓ）《英華韻府歷階》僅譯作“政”。① １８６６—１８６９年出版的羅存德（ＷｉｌｈｅｌｍＬｏｂｓｃｈｅｉｄ）《英華字典》也譯為“政”，同時(shí)增添“管轄”之義。② 應(yīng)該說，這一時(shí)期中英辭典對(duì)單獨(dú)“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的解釋，并未指向具體的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，而是較為寬泛，存在延申空間，可根據(jù)具體語境調(diào)整。

１９世紀(jì)前中期，傳教士已逐漸向中國(guó)傳播西方三權(quán)分立的知識(shí)。但當(dāng)時(shí)“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”與“政府”尚未形成對(duì)譯關(guān)系，“政府”一詞顯然還未被納入三權(quán)分立的話語體系。應(yīng)追問的是，在當(dāng)時(shí)傳教士有關(guān)三權(quán)分立的論述中，是否已經(jīng)存在指涉行政方的統(tǒng)一概念？

１８３８年，《東西洋考每月統(tǒng)記傳》刊登的《英吉利國(guó)政公會(huì)》載：“國(guó)會(huì)冬聚夏散，不會(huì)之時(shí)，國(guó)之大臣辦政務(wù)，責(zé)任尤重，治事無章，惟臣是討，則公會(huì)究辦焉。”③該文介紹的是英國(guó)議會(huì)運(yùn)作情形。議會(huì)及上下議院均有特定名詞，分別是“國(guó)會(huì)”“爵房”“公會(huì)”。行政方是以“國(guó)之大臣”“內(nèi)閣大學(xué)士”等表示，而非特定職能機(jī)構(gòu)。

同年，俾治文《美理哥合省國(guó)志略》出版。該書第十三卷描述了美國(guó)中央和地方政府的架構(gòu)。不過，作者是依清廷內(nèi)外官制的體例，論說的美國(guó)“省官”和“京官”。關(guān)于州政府，該書講道：“各省設(shè)一公堂，為首領(lǐng)、副領(lǐng)及議擬、民選各人議事之所。事無論大小，必須各官合議，然后準(zhǔn)行?！痹摃浴巴獯髴椦瞄T”稱呼州政府。④ 這種說法頗為拗口。１８６１年，俾治文在修訂版中刪除了該表述，但沒有拈出“政府”或與之類似的概念?？勺⒁獾氖?，在“設(shè)官分職”這節(jié)開篇，作者寫到“今如聯(lián)邦之內(nèi)，國(guó)、邦、郡、邑，政各不同”，并緊接“試以國(guó)論”，具體論述聯(lián)邦政府的建制。這里“試以國(guó)論”中的“國(guó)”，實(shí)質(zhì)是聯(lián)邦政府。可見，在涉及聯(lián)邦政府時(shí)，作者暫時(shí)以“國(guó)”表示。⑤ 這種做法，與當(dāng)時(shí)中英辭典將“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆａｃｏｕｎｔｒｙ”譯作“國(guó)家”，是同一邏輯。⑥

１８５６年，慕維廉《大英國(guó)志》第八卷述及立法、行政雙方的關(guān)系，“國(guó)政，必王與上下兩院，詢謀僉同，然后施行。其有不善者，國(guó)人咸歸咎執(zhí)政。巴力門會(huì)議，王不與聞。惟聚散時(shí)，王親臨之。其余有事，悉關(guān)白執(zhí)政……兩院亦時(shí)稽查各衙門事務(wù)”。⑦ 這里的立法方，同樣存在專有名詞，即音譯的“巴力門”。相比而言，行政方則用較為含混的“執(zhí)政”表達(dá)。值得注意的是，此處所謂“其有不善者，國(guó)人咸歸咎執(zhí)政”，實(shí)際已有后來的“責(zé)任政府”之義，只是當(dāng)時(shí)尚未創(chuàng)制此概念。

可以說，１９世紀(jì)前中期，在傳教士描述西方政治體制的文本中，議會(huì)才是論述的焦點(diǎn)，甚至已有不少固定表達(dá)。⑧ 但無論是關(guān)于國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，抑或與議會(huì)相對(duì)的行政方，這類文本還沒有創(chuàng)出特定概念。中國(guó)傳統(tǒng)“政府”一詞，也沒有被傳教士挪用于關(guān)聯(lián)“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”。

與中國(guó)情況不同的是，日本知識(shí)精英較早已將“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”對(duì)譯。１８７３年，日就社出版的《英和字匯》，已在“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的譯詞中加入“政府”。⑨ 且日本政法類著述在闡述西方政體知識(shí)時(shí)，也已將“政府”作為核心概念使用。如日本法學(xué)家津田真一郎和箕作麟祥分別譯述的《泰西國(guó)法論》和《萬國(guó)政體論》，前者設(shè)有專節(jié)闡述人類社會(huì)創(chuàng)設(shè)政府的緣由，后者則有談及政府與議會(huì)的權(quán)力制衡關(guān)系。⑩可以說，１９世紀(jì)中期，日本語境中的“政府”概念，已初具現(xiàn)代政治意涵。這樣的“政府”概念，在回流中國(guó)后，為中國(guó)語境中“政府”一詞的改造，提供了重要的知識(shí)基礎(chǔ)。

１９世紀(jì)后期，日本語境的“政府”傳入中國(guó)，大致存在兩類傳播途徑。一是日本相關(guān)文本的直接流入或由譯介轉(zhuǎn)入。岡本監(jiān)輔《萬國(guó)史記》是當(dāng)時(shí)流傳到中國(guó)較有影響的著作。該書《英吉利記》末尾關(guān)于英國(guó)政治制度的內(nèi)容，是由摘錄《大英國(guó)志》的《職政志略》等篇章改編而成。上文講到《大英國(guó)志》并未使用“政府”。但在最后總結(jié)英國(guó)政體優(yōu)勢(shì)時(shí)，岡本監(jiān)輔將日本語境的“政府”添入其中，“所謂立憲政治者，以天下為共有，其設(shè)政府，不過為萬民。故制度、法令皆從公論定之，君民上下常同憂樂，政府不敢肆其私。即如財(cái)貨出納之事，必？君與巴力門議定”。① 這里展現(xiàn)了中日知識(shí)環(huán)流：漢文著述《大英國(guó)志》傳至日本，《萬國(guó)史記》對(duì)其征引同時(shí)加入日本概念，后又回傳至中國(guó)。除像《萬國(guó)史記》用漢字直接寫成的作品傳入外，《時(shí)務(wù)報(bào)》“東文報(bào)譯”欄目這類翻譯日文著述的中介，也曾發(fā)揮重要作用。② 古城貞吉翻譯的《政黨論》講道：“試驗(yàn)諸歐美政黨史，凡國(guó)家大權(quán)藏在政府之機(jī)關(guān)（謂立法、行政二部），皆由政黨之人聯(lián)合政府，以"理大政?！雹圻@里的“政府”，已包含現(xiàn)代政治體系中核心的“立法”和“行政”機(jī)關(guān)，應(yīng)是從廣義上表示國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。

二是中國(guó)知識(shí)精英的撰述，多有參考、摘錄相關(guān)日本文本。１８８９年，傅云龍?jiān)凇队螝v日本圖經(jīng)》中增入日本“憲法大要”，介紹日本在皇權(quán)至高基礎(chǔ)上構(gòu)建的憲政體系。該內(nèi)容也談到三權(quán)分立中的“政府”角色。④ 成書于１８９０年的王韜《重訂法國(guó)志略》，幾乎照搬了由高橋二郎和岡千仞編纂的《法蘭西志》，只是在部分細(xì)節(jié)處又摘錄岡本監(jiān)輔《萬國(guó)史記》作為補(bǔ)充。⑤ 王書不僅常出現(xiàn)“共和政府”一詞，⑥且談及對(duì)政府的理解，“夫人民千萬為群，其勢(shì)不得不設(shè)立公法，教之以相生、相養(yǎng)、相慈、相愛之道，所謂政府是也。既設(shè)立政府，其勢(shì)不得不出錢粟，以養(yǎng)總攝公法之人，所謂君相百官是也”。⑦ 此處的“政府”，是指因人群達(dá)到一定規(guī)模后，為維護(hù)正常生存秩序而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，指涉國(guó)家整體的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，“政府”人員是“總攝公法之人”，包括“君相百官”。

在此影響下，１９世紀(jì)末中國(guó)語境的“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”也基本形成對(duì)譯關(guān)系。１８９６年，《東省中俄合辦鐵路公司合同章程》對(duì)使用“政府”一詞解釋說，“查此條及諸條所稱‘政府字樣，洋文系作‘古威勒芒，即近來譯為‘國(guó)家之稱”，“以所譯與洋文事實(shí)無甚出入，故皆仍之”。⑧ 一方面，該釋文既說明此前以“國(guó)家”翻譯“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的現(xiàn)象，這能印證上文揭示的內(nèi)容；另一方面，這反映當(dāng)時(shí)已逐漸改用“政府”作為譯詞。

１９世紀(jì)末，“政府”不僅吸收了現(xiàn)代政治語義，且逐漸成為流行詞。王錫祺將俾治文《美理哥合省國(guó)志略》收錄于《小方壺齋輿地叢鈔再補(bǔ)編》，并改寫相關(guān)內(nèi)容。如上所講，俾治文書中并無“政府”一詞。王錫祺則頻繁使用該詞描述美國(guó)政治架構(gòu)。⑨ 馬西尼認(rèn)為，王書收錄的《美理哥合省國(guó)志略》，即是１８３８年的原版內(nèi)容。據(jù)此他表示，１８３８年俾治文已使用“政府”，且隨著《美理哥合省國(guó)志略》傳到日本，“政府”被日語吸收，后又作為來自日語的借詞，重新傳回中國(guó)。① 馬西尼說法顯然有誤。王書中《美理哥合省國(guó)志略》多次出現(xiàn)“政府”，反映的是“政府”于１９世紀(jì)末成為流行詞后，王錫祺用以改寫此前文本的現(xiàn)象。

二、“中央政府”建構(gòu)的兩重框架及影響

自１９世紀(jì)末始，“政府”概念愈漸用于清末的政治表達(dá)和實(shí)踐。但在此過程中，它的挪用和再造，深受兩重觀念結(jié)構(gòu)的制約：一是西方三權(quán)分立體系；二是傳統(tǒng)君相架構(gòu)中的“相府”定位。且這兩重具有觀念底色意味的框架，對(duì)“政府”概念的建構(gòu)作用，并不等同，后者更具決定性，由此深刻影響“政府”概念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以及現(xiàn)實(shí)政治的參與。下文即由此展開詳細(xì)分析。②

１９世紀(jì)末，中國(guó)知識(shí)精英已逐漸在三權(quán)分立的框架內(nèi)，尤其從與議會(huì)關(guān)系的角度認(rèn)識(shí)“政府”。支持變法維新者較早宣揚(yáng)這種認(rèn)知。如唐才常《各國(guó)政教公理總論》在介紹德國(guó)議會(huì)時(shí)講道：“上院即政府，宰相為首，部院各官佐之，職在行政。下院乃議院，民之賢者為首，民之才者佐之。民議平允，上院受成而已。上院行政或不當(dāng)，下院得而駁詰?！雹蹖?duì)于此種制度，唐才常持肯定態(tài)度。

在反對(duì)民權(quán)論的人看來，“政府”應(yīng)受議會(huì)監(jiān)督的觀點(diǎn)，并不合理。張之洞《勸學(xué)篇》在批駁民權(quán)論時(shí)表示，如果“政府所令，議員得而駁之”。那么這種制度是“人人無自主之權(quán)”，而不是“人人自主”。④ 對(duì)此，何啟和胡禮垣在《〈勸學(xué)篇〉書后》中批評(píng)張之洞不懂西方政治的權(quán)力制衡，指出“政府之權(quán)非以議院之權(quán)較之，則不知其平。議院之權(quán)非以政府之權(quán)較之，亦不知其平。惟兩兩相較，而其平出焉”。⑤

戊戌變法失敗后，中國(guó)有識(shí)之士從域外引介西方政治知識(shí)的步伐加快。梁?jiǎn)⒊瞧渲械湫?。他在《蒙的斯鳩之學(xué)說》中宣揚(yáng)三權(quán)分立，也談到“政府”作為行政方的角色，“蒙氏又謂國(guó)有三權(quán)，一曰立法，議院是也；二曰行法，政府各部是也；三曰司法，裁判院是也。至今各國(guó)制度多采之，謂之三權(quán)鼎立之制”。他高度贊揚(yáng)孟德斯鳩的學(xué)說，“故蒙氏者，實(shí)可稱地球政界轉(zhuǎn)變一樞紐云”。⑥ 除梁?jiǎn)⒊@類輿論引領(lǐng)者的宣揚(yáng)外，思想趨新的知識(shí)精英通過閱讀，也逐漸接受有關(guān)“政府”的新說法。如孫寶蠧在閱讀梁?jiǎn)⒊淖旨啊缎旅駞矆?bào)》后，不僅摘錄關(guān)于“政府”的新知，也有與梁?jiǎn)⒊倘兜乃伎?。?/p>

這種有關(guān)政府的新知，不單在民間趨新知識(shí)群體間傳播，也進(jìn)入了清廷官方視野，尤其在清廷宣布預(yù)備立憲后，更是成為其思考政治改革的重要資源。１９０５年，清廷特派五大臣出洋考察歐美、日本等國(guó)立憲政體。戴鴻慈“放洋之后，即注意于采譯書籍”，“特就各國(guó)政體薈萃，編為《歐美政治要義》一書”，并于１９０６年１０月２３日將此書呈進(jìn)清廷。該書開篇點(diǎn)明了立憲政體的三權(quán)分立架構(gòu)，關(guān)于行政權(quán)描述到“其執(zhí)行之權(quán)，則仍歸諸政府”。⑧ １９０８年８月２７日，憲政編查館、資政院在上呈“憲法大綱”時(shí)講道，“以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法”。① 類似的言說，常見于清廷官方關(guān)于政治改革的討論?！罢弊鳛槿龣?quán)分立體系中的行政方，漸成清廷立憲派的共識(shí)。

可以說，１９世紀(jì)末以后，“政府”一詞逐漸被納入三權(quán)分立體系，作為行政方被時(shí)人理解，并參與現(xiàn)實(shí)政治改革。換言之，三權(quán)分立是當(dāng)時(shí)“政府”再生產(chǎn)過程中一層新的觀念框架，引導(dǎo)“政府”語義新的生發(fā)。不過，“政府”并未完全轉(zhuǎn)向現(xiàn)代政治概念，實(shí)因其仍深受傳統(tǒng)思想觀念的約束。古代“政府”俗稱“相府”，是輔弼皇權(quán)的最高中樞機(jī)構(gòu)。這種關(guān)于“政府”的傳統(tǒng)定位，深刻影響時(shí)人的理解。

１８９８年６月１７日，在代御史宋伯魯所作奏折中，康有為認(rèn)為軍機(jī)處缺乏“行政之官”的議政功能，提議設(shè)立“專思之官”，即“制度局”。他的言說策略，是引入西方國(guó)家“三權(quán)鼎立之義”作為效法對(duì)象。他講道：“三權(quán)者，有議政之官，有行政之官，有司法之官也。夫國(guó)之政體，猶人之身體也。議政者譬若心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后體立事成。”他又將清廷中央官制架構(gòu)比附三權(quán)分立體系，“軍機(jī)為政府，跪?qū)Σ贿^須臾，是僅為出納喉舌之人，而無論思經(jīng)邦之實(shí)。六部總署為行政守例之官，而一切條陳亦得與議，是以手足代謀思之任，五官乖宜，舉動(dòng)失措”。② 此時(shí)他對(duì)三權(quán)分立的理解還較為淺顯，但已將軍機(jī)處即“政府”，界定為三權(quán)分立體系中“議政之官”。

同年８月，康有為加深認(rèn)知后，調(diào)整前說，講道：“蓋自三權(quán)鼎立之說出，以國(guó)會(huì)立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉”。③ 他已認(rèn)識(shí)到“以政府行政”，卻沒有改變“政府”是軍機(jī)處的觀點(diǎn)。１９００年１２月，他仍表示“軍機(jī)實(shí)為政府”。④ 不難發(fā)現(xiàn)，在康有為筆下，“政府”雖然進(jìn)入了三權(quán)分立的系統(tǒng)，但“政府”實(shí)際處于傳統(tǒng)“相府”位置。

１９００年后，在君主立憲思潮的語境下，“政府”指涉的對(duì)象漸由軍機(jī)處變?yōu)榫髁楏w制下的內(nèi)閣。⑤ 不過，“政府”作為傳統(tǒng)“相府”這一定位并未改變。這在袁世凱提議組建新“政府”的構(gòu)想中，體現(xiàn)得較為明顯。１９０７年７月，袁世凱密呈清廷十條有關(guān)預(yù)備立憲的意見，其一是“政府必須早建”。他表示，“立憲”國(guó)家，“上以政府為棟梁”，“皆用責(zé)任內(nèi)閣之義”。他最初設(shè)想，“中央政府即以各部長(zhǎng)官會(huì)合而成，分之為各部，合之為內(nèi)閣；出則為各部行政長(zhǎng)官，入則為內(nèi)閣政務(wù)大臣”。但在這樣的架構(gòu)中，總理大臣被人詬病事權(quán)過重。因此，他調(diào)整計(jì)劃，“如必牽于舊制，憚?dòng)诟淖?，萬不得已，亦宜合軍機(jī)、政務(wù)處為一，而冠以政府名稱”。⑥ 不難看到，袁世凱提議組建的“政府”，由軍機(jī)處、政務(wù)處兩大中樞機(jī)構(gòu)合并而成；所謂新“政府”，其實(shí)也是新“相府”。也正因?yàn)椤罢敝饕幌薅ㄔ趥鹘y(tǒng)“相府”位置，其與下位的行政機(jī)構(gòu)有明顯區(qū)隔。如時(shí)人認(rèn)為，“政府人員”與一般行政官員不同，特指“國(guó)務(wù)大臣”。⑦

對(duì)于在君主立憲體制下以內(nèi)閣充當(dāng)新“政府”的構(gòu)想，有支持亦有反對(duì)的聲音。但二者共同點(diǎn)在于多由“相府”歷史脈絡(luò)展開論述，以定位當(dāng)時(shí)的“政府”，并表達(dá)相應(yīng)立場(chǎng)。支持者張蔭棠講道：“吾國(guó)自秦、漢以來，代有丞相之職，自明初析中書省為六尚書，歸權(quán)于六部，而罷丞相不設(shè)。然自后中樞之權(quán)乃不得不移于內(nèi)閣大學(xué)士，雖無丞相之名，而有丞相之實(shí)。今日各國(guó)之有總理大臣，即吾國(guó)昔代立相之制也?！雹偎麖摹跋喔睔v史譜系肯定立憲政體中的“責(zé)任政府”，認(rèn)為與傳統(tǒng)“相府”相比，以責(zé)任內(nèi)閣充作的“政府”，在“統(tǒng)各部而負(fù)責(zé)任”方面更具優(yōu)勢(shì)。持有不同意見的御史趙炳麟則指出：“凡京外一切衙門皆屬于內(nèi)閣，以承其令，內(nèi)外一應(yīng)庶政，皆仰于內(nèi)閣，以受其成，是直恢復(fù)前明初年丞相府之權(quán)限?！雹谟窔W家廉也認(rèn)為，“內(nèi)總?cè)珖?guó)政令，外司百寮進(jìn)止，即吾古者宰相之職”，這樣的“宰相”會(huì)有“攬權(quán)竊政”之弊。③ 這些正反立場(chǎng)的論說，均將“政府”置于傳統(tǒng)君相框架下的“相府”位置。

這里可以借由《歐美政治要義》對(duì)“政府”一詞的界定，以總結(jié)當(dāng)時(shí)此概念建構(gòu)背后的兩重框架。該書解釋說：“所謂政府者……謂輔弼君主而出納其政令之處也……而因君主無責(zé)任，其有失政，即違背憲法之時(shí)，當(dāng)任疏于輔弼之責(zé)。故學(xué)者及政治家有責(zé)任內(nèi)閣之稱?！雹芮鞍刖渌^輔弼君主出納政令，是“政府”作為傳統(tǒng)“相府”的描述；后半句是變形后的西方政體知識(shí)對(duì)“政府”的界說。顯然，二者建構(gòu)“政府”概念的作用并不對(duì)等。前者不僅因本身具有思想慣性，且更適合以皇權(quán)為核心的政治結(jié)構(gòu)，從而更具基礎(chǔ)性；后者則以外來嵌入方式適配前者。所以，“政府”概念呈現(xiàn)出以“相府”為底色，并附著變形的西方政體元素的思想圖景。而這又深刻影響“政府”向現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，尤其體現(xiàn)在清廷對(duì)“責(zé)任政府”建構(gòu)方面。

清廷在宣布預(yù)備立憲后，“責(zé)任政府”的設(shè)立成為朝野共有的呼聲。１９０７年３月３１日，汪康年在《京報(bào)》發(fā)文《論吾國(guó)為無政府之國(guó)》。他認(rèn)為當(dāng)時(shí)清廷沒有“政府”的首條原因，是清廷的“政府”還沒有建立“責(zé)任制”。⑤ 該年９月１８日，程德全表示：“政府必負(fù)責(zé)任以合立憲制度也?！雹薮文辏冈拢啡?，達(dá)壽也講道：“責(zé)任不能專者，政府即不能成立。”⑦

“責(zé)任政府”在歐美國(guó)家的出現(xiàn)，與代議制民主政治關(guān)聯(lián)密切。當(dāng)“責(zé)任政府”移植到清末中國(guó)，其本質(zhì)卻是以皇權(quán)為核心的“相府”。這種“在地化”的改造，首先體現(xiàn)在清廷有意將國(guó)君從“政府”范疇中分離。何啟、胡禮坦二人不僅接受西式教育，且長(zhǎng)期身居香港。他們筆下的“政府”，主要是三權(quán)分立體系下的概念。對(duì)于英國(guó)政治制度，他們指出，“其政事盡操諸議員，議員分上下兩院”，“宰相亦選自此兩院。宰相并其所任用之人，名曰政府。政府欲有所為，則歸兩院定議”。⑧ 英國(guó)政事最終決策權(quán)屬于議會(huì)而非英王，“政府”首領(lǐng)由議會(huì)選出，“政府”行事由議會(huì)確定。所以，他們雖然借用“宰相”之名表示“政府”首領(lǐng)，但“政府”并非是君相框架內(nèi)的“相府”。且對(duì)于當(dāng)時(shí)中國(guó)君主專制的情形，他們明確認(rèn)為皇帝包含在“政府”范疇內(nèi)，“夫今之所謂君者，政府也”。⑨ 在他們看來，清廷擁有實(shí)權(quán)的皇帝，不應(yīng)超然于三權(quán)分立的體系，理應(yīng)屬于“政府”，接受議會(huì)制衡。

此外，日本著名法學(xué)家清水澄，曾專門為清廷立憲編撰《法律經(jīng)濟(jì)辭典》，提供概念解釋。他在自序中講道：“今大清帝國(guó)銳意改革，立憲君主政體之議，亦已確定。則法之為何物與夫法中專門語之字義，人無上下皆所應(yīng)曉。然欲求其字義于群籍，夫豈易言，是予之所以有辭典之著也。”①這部辭典不是清水澄對(duì)概念的私人解釋；相反，作者盡可能搜集了當(dāng)時(shí)日本主要觀點(diǎn)，“遍采自日本帝國(guó)之成文法及斯學(xué)專攻諸大家之著述”。②

對(duì)于“政府”與“天皇”的關(guān)系，該辭典指出：“日本憲法所謂政府，文字中包含天皇與否，雖以學(xué)說而分，然考其條規(guī)之性質(zhì)，則似或含天皇或否，兩說均可?！雹圻@說明“天皇”是否屬于“政府”，當(dāng)時(shí)日本存在是或否的兩種觀點(diǎn)。且在談及中國(guó)專制政體時(shí)，該辭典表示，“政府之首長(zhǎng)專獨(dú)處理諸政”。④這里的“政府之首長(zhǎng)”是指清廷皇帝。換言之，清廷皇帝是“政府”一員。此外，《民報(bào)》在介紹日本立憲知識(shí)時(shí)，也表達(dá)了與清水澄辭典相似的說法，“政府二字，見日本憲法第八條第二項(xiàng)及第六十七條。學(xué)者解釋有謂包涵天皇及國(guó)務(wù)大臣者；有謂天皇立乎政府之上，政府專指國(guó)務(wù)大臣者”。⑤

從何啟、胡禮垣、清水澄等論述來看，關(guān)于國(guó)君是否屬于“政府”的問題，在當(dāng)時(shí)思想資源中其實(shí)有不同答案。但清廷堅(jiān)持以傳統(tǒng)君相框架理解“政府”與國(guó)君的關(guān)系。江蘇學(xué)政唐景崇從日本憲法選取的信息，與清水澄等人的說法頗為不同。１９０６年６月７日，他明確指出，日本天皇處于立法、行政等機(jī)構(gòu)之上，有至高權(quán)力，“其七十六條憲章整齊劃一，君權(quán)既固，君統(tǒng)愈尊若此”。他顯然屏蔽了日本天皇屬于“政府”的說法。在他看來，國(guó)君不應(yīng)在須受立法等部門牽制的“政府”之列，而是卓然于上，享有“大權(quán)”。他理想的國(guó)君與“政府”關(guān)系，是國(guó)君“握全國(guó)大權(quán)”，“政府”則作為國(guó)君的“運(yùn)動(dòng)機(jī)關(guān)”。⑥ 同年１０月８日，趙炳麟也強(qiáng)調(diào)，“凡君主立憲國(guó)，其君主有統(tǒng)一之大權(quán)，一切關(guān)于政治之事，不經(jīng)君主裁正，不能施行”，且國(guó)君可通過議院牽制“政府”。所以，“政府”權(quán)雖重，而“無從逞其強(qiáng)權(quán)”，“雖有梟雄不敢上凌君而下虐民”。⑦ １９０８年８月２７日，憲政編查館、資政院同樣表示，“君上有統(tǒng)治國(guó)家之大權(quán)，凡立法、行政、司法，皆歸總攬”，“政府輔弼行政”。⑧

可見，清廷官方認(rèn)為，國(guó)君不屬于“政府”，而是處于“政府”的上位，享有“大權(quán)”，“政府”輔助國(guó)君行政。與何啟、胡禮垣、清水澄等觀點(diǎn)相比，更能清晰發(fā)現(xiàn)，清廷官方是以傳統(tǒng)君相框架為基礎(chǔ)，過濾不符合該架構(gòu)的政法知識(shí)，再對(duì)“政府”進(jìn)行的建構(gòu)。

在將國(guó)君置于“政府”上位之后，清廷官方又將“責(zé)任政府”中的“責(zé)任”解釋為“政府”對(duì)享有“大權(quán)”的國(guó)君“負(fù)責(zé)”。１９０６年８月２５日，戴鴻慈、端方奏陳：“九部長(zhǎng)官皆為閣臣，加以總理大臣、左右副大臣，為十二人。上之代皇太后、皇上負(fù)責(zé)任，下之各率其職，盡力于本部，是為中央政府之制?！雹嵬贻d澤也有明確表示：“立憲之國(guó)君主，神圣不可侵犯，故于行政不負(fù)責(zé)任，由大臣代負(fù)之。即偶有行政失宜，或議會(huì)與之反對(duì)，或經(jīng)議院彈劾，不過政府各大臣辭職，別立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改?！雹龠@里的“相位可遷、君位不改”一語，不僅點(diǎn)明構(gòu)造此種“責(zé)任政府”的目的，也反映“責(zé)任政府”建構(gòu)的邏輯框架，實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)君相結(jié)構(gòu)。

梁?jiǎn)⒊瑢?duì)清廷所謂的“責(zé)任政府”多有批評(píng)，從中能進(jìn)一步觀察到清廷囿于“相府”框架建構(gòu)新“政府”的深層問題。１９０２年，梁?jiǎn)⒊凇缎率穼W(xué)》中批評(píng)古代史學(xué)“知有朝廷而不知有國(guó)家”。② 走出王朝體制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國(guó)家，是當(dāng)時(shí)梁?jiǎn)⒊伎嫉暮诵淖h題。１９１０年，他在《憲政淺說》中明確表示，“國(guó)家者，在一定土地之上，以權(quán)力組織而成之人民團(tuán)體也”，其中“領(lǐng)土”“國(guó)民”“統(tǒng)治權(quán)”為國(guó)家三要素。同時(shí)，國(guó)家為施行“統(tǒng)治權(quán)”，需借助包括國(guó)君在內(nèi)的“國(guó)家機(jī)關(guān)”。國(guó)君“不過供國(guó)家使用之一器具，以國(guó)家之目的為目的，而非別自有其目的者也”。③ 在他筆下，現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)有相應(yīng)的現(xiàn)代政治體制，而以“國(guó)家機(jī)關(guān)”取代以皇權(quán)為核心的官僚機(jī)構(gòu)，則是建立現(xiàn)代政治體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

１９１０年前后，梁?jiǎn)⒊啻伟l(fā)文，批評(píng)清廷官方仍在傳統(tǒng)君相框架下建構(gòu)“責(zé)任政府”，“夫使對(duì)于君主而負(fù)責(zé)任者即稱之曰‘責(zé)任內(nèi)閣也，則我國(guó)之有責(zé)任內(nèi)閣已數(shù)千年，豈復(fù)勞諸公之陳請(qǐng)”。④ 他認(rèn)為，“責(zé)任政府”只有對(duì)代表民意的國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，才能真正成立，“與國(guó)會(huì)相依為命”；而清廷所謂的“責(zé)任政府”，與軍機(jī)處沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。⑤ 從表面看，這是關(guān)于“責(zé)任政府”建構(gòu)的差異，但在此背后實(shí)則是維護(hù)王朝體制還是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的深層分歧。梁?jiǎn)⒊u(píng)論說：“夫使國(guó)家而果為君主私產(chǎn)，則君主固自應(yīng)非國(guó)家機(jī)關(guān)，即政府、議會(huì)等，亦不過為君主之機(jī)關(guān)，而非國(guó)家之機(jī)關(guān)。”⑥１９１２年，梁?jiǎn)⒊仡櫷聲r(shí)，對(duì)清廷未能向現(xiàn)代國(guó)家方向改革仍頗為不滿，“彼其時(shí)雖號(hào)稱有國(guó)家而實(shí)未嘗有國(guó)家也，號(hào)稱有政府而實(shí)未嘗有政府”。⑦ 這里沒有“國(guó)家”“政府”的說法，正是對(duì)清廷改革仍囿于王朝體制的抨擊。

三、“地方政府”概念與省制改革

既然“政府”概念構(gòu)造的基礎(chǔ)是“相府”，那么它自然也被限定于“中央”。在時(shí)人看來，“政府”與地方行政機(jī)構(gòu)有明顯區(qū)分。１９０６年戴鴻慈、端方講到清廷預(yù)備立憲，應(yīng)先謀劃六事，第五項(xiàng)為“定中央與地方之權(quán)限”。他們認(rèn)為，“各種行政機(jī)關(guān)之間，其權(quán)限皆無一定，即責(zé)任皆無一定，惟視事之來時(shí)，因宜而奪之”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)“參酌各國(guó)官制”，明確“何者屬于政府，何者屬于地方”。⑧ 用今人眼光來看，他們是在建議厘清中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)。不過，他們非但沒有使用“地方政府”一詞，且他們筆下的“政府”與“地方”處于相對(duì)位置。

與之類似，１９０８年８月７日，達(dá)壽談到教育層面的中央與地方關(guān)系，“地方可以各出財(cái)力以自謀，政府常為監(jiān)督而獎(jiǎng)勵(lì)之”。⑨ 達(dá)壽所說的“政府”與“地方”，同樣是一組相對(duì)概念。在“政府”與“地方”相對(duì)的表述中，有時(shí)后者也被寫作“地方官府”或“地方官廳”等。⑩且這樣的現(xiàn)象，并不限于官方論述，當(dāng)時(shí)報(bào)刊的這類表達(dá)也頗為多見。①

在描述中國(guó)情況時(shí)，“政府”與“地方”處于區(qū)隔且相對(duì)的位置，是當(dāng)時(shí)較為常見的現(xiàn)象。這說明“政府”概念尚未被系統(tǒng)用于解釋中國(guó)由上至下的行政機(jī)構(gòu)。１９０８年１月２１日，學(xué)部主事劉寶和在條陳預(yù)備立憲事宜時(shí)強(qiáng)調(diào)：“朝廷頒布一令，政府則恭錄諭旨寄之督撫，督撫下之司道，以施行于各府廳州縣?！雹谶@反映了當(dāng)時(shí)表述中國(guó)行政層級(jí)的概念：朝廷（君主）、政府、督撫、司道、府廳州縣。“政府”作為承擔(dān)“輔弼君主而出納其政令”的“相府”，僅是自上而下行政體系中的一環(huán)。

“政府”的傳統(tǒng)“相府”定位，固然影響時(shí)人將之用于描述中國(guó)地方政治。同時(shí)應(yīng)注意到，當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)“地方政府”一詞，也有“省政府”等指涉地方政府的具體表述。不過，因作為新名詞的“地方政府”具有特定政治涵義，清廷官方對(duì)此的使用，頗為慎重。

“政府”與“地方”關(guān)聯(lián)的知識(shí)，于１９００年前后已逐漸在國(guó)內(nèi)傳播。③ 但“地方政府”的流行表述，大多與具有獨(dú)立傾向的地方自治有關(guān)。如１９０５年４月《申報(bào)》報(bào)道俄國(guó)設(shè)立“地方政府”，實(shí)行自治，“俄王頒諭，承認(rèn)西比利亞近日之變動(dòng)，令該處之各總督設(shè)地方政府以自治”。④ 這尚屬突發(fā)事件的新聞報(bào)道。“地方政府”作為制度性知識(shí)而被闡述，常見于有關(guān)美國(guó)聯(lián)邦制的文本。

清末五大臣出洋考察政治，搜集各國(guó)政治制度資料是他們一項(xiàng)任務(wù)。由戴鴻慈主持編纂的《列國(guó)政要》，即為此成果之一。美國(guó)地方制度作為重要內(nèi)容，在《列國(guó)政要》共占４卷。該書描述的美國(guó)，是一個(gè)自下而上高度自治的分權(quán)體制，各級(jí)“地方政府”享有高度自治權(quán)。關(guān)于“省政府”與“中央政府”的關(guān)系，該書講道：“美國(guó)政治，聯(lián)邦分治之政體，而非中央集權(quán)之政體也。三數(shù)犖犖大政，其權(quán)操之中央政府，而其他政權(quán)則分授各省政府而聽其自治?！雹輰?duì)于“美國(guó)立國(guó)合十三州為一聯(lián)邦”的解釋，該書認(rèn)為十三州原是十三國(guó)。在這種有關(guān)分權(quán)體制的描述中，加入美國(guó)立國(guó)記憶的元素后，頗顯“省政府”有“國(guó)中之國(guó)”的意味，“曩日州自為國(guó)，各有主權(quán)。今日雖合為聯(lián)邦，而主權(quán)仍在”。⑥

美國(guó)“省政府”的“國(guó)中之國(guó)”色彩，在梁?jiǎn)⒊P下更為突出。他認(rèn)為，美國(guó)人久富自治精神，“積數(shù)百年之自治習(xí)慣”。⑦ 美國(guó)的建立，是先有“地方政府”，再有“中央政府”，“各省政府之發(fā)生，遠(yuǎn)在聯(lián)邦政府以前”。⑧ 美國(guó)的政治權(quán)力，則受到“省政府”的分割，“其一國(guó)政治上事業(yè)，中央政府與各省政府中分之”。⑨ 這種分權(quán)并不平衡，“中央政府”權(quán)力較弱，“省政府”具有較高的獨(dú)立統(tǒng)治權(quán)，“美國(guó)政府聯(lián)邦之國(guó)也，政權(quán)之大部分，為各州政府所保留，其割愛以獻(xiàn)諸中央政府者，實(shí)至微末耳”。⑩與《列國(guó)政要》描述的不同處在于，梁?jiǎn)⒊瑥?qiáng)調(diào)美國(guó)“中央政府”所收各州“政府”之權(quán)，不是“大政”，僅為“微末”，更凸顯各“省政府”分權(quán)、獨(dú)立的特質(zhì)。

基于此種中央與地方權(quán)力架構(gòu)的認(rèn)識(shí)，梁?jiǎn)⒊瑥?qiáng)調(diào)：“彼美國(guó)者，有兩重之政府”。“兩重政府”概念是為表示美國(guó)“地方政府”具有“國(guó)中之國(guó)”的特征。第一重聯(lián)邦政府對(duì)應(yīng)美國(guó)；第二重“省政府”對(duì)應(yīng)“多數(shù)之小獨(dú)立自治共和國(guó)”。他以游歷美國(guó)的經(jīng)歷表示，“自舊金山上岸，經(jīng)芝加高、費(fèi)爾特費(fèi)以達(dá)紐約”，似乎是“在一國(guó)內(nèi)之旅行”，但“孰知此車聲轔轔、汽煙勃勃之間，已經(jīng)過十一個(gè)之共和自治國(guó)而不自知也”。對(duì)于“兩重政府”的關(guān)系，他又以“小房”和“大樓”解釋，“各省政府，譬則小房；聯(lián)邦政府，譬則大樓”，“先有無數(shù)之小房”，“最后乃于此小房之上，為一層堂皇輪奐之大樓房以翼蔽之”。他特別強(qiáng)調(diào)“小房”的獨(dú)立性，“小房非恃大樓而始存立，大樓實(shí)恃小房而始存立者也”。①

在這種有關(guān)“地方政府”的知識(shí)背景下，當(dāng)時(shí)中國(guó)知識(shí)精英對(duì)“地方政府”的挪用和想象，同樣具有明顯的獨(dú)立自治之義?？涤袨椤洞笸瑫访鑼懙氖恰耙粋€(gè)全球化的烏托邦”，但在他“全面、細(xì)密、嚴(yán)整”的構(gòu)想中，②仍能發(fā)現(xiàn)他對(duì)“地方政府”的認(rèn)知。康有為的理想世界，是“削除邦國(guó)號(hào)域，各建自主州郡而統(tǒng)一于公政府者”。這種政治架構(gòu)，實(shí)際是以美國(guó)聯(lián)邦制為模板的推廣。各國(guó)模仿美國(guó)建國(guó)十三州的作法，去國(guó)號(hào)，由國(guó)家變?yōu)榈胤剑y(tǒng)一于一個(gè)中央政府，即“全地公政府”。③ 除中央設(shè)立“政府”外，地方同樣成立“政府”以自治?？涤袨檎J(rèn)為，設(shè)立“地方政府”的理想地方層級(jí)，不宜過大或過小，因此創(chuàng)造“度”的地方概念，“其縮視一度界之地如今中國(guó)一大城市耳”。他表示，建立以“度”為單位的“地方政府”較為合適，“惟一度之地，以之上通全地公政府，下合人民，大小得宜，多寡適當(dāng)，故可立為自治之小政府也”。④

在康有為筆下，作為“地方政府”的“度政府”具有高度自治的性質(zhì)?！岸日钡娜耸掠善渥岳?，“用人皆由各度公舉，與公政府無關(guān)”。⑤不僅如此，“公政府”事實(shí)上并無實(shí)權(quán)，實(shí)權(quán)由“度政府”掌握。因此，“公政府”不設(shè)置最高統(tǒng)領(lǐng)，“公政府名雖總統(tǒng)，其實(shí)無權(quán)，不過坐受各度之成而司會(huì)計(jì)、品節(jié)、獎(jiǎng)厲之事而已，故無須有一人之為總統(tǒng)總理”。⑥這種高度自治的“度政府”，是康有為效法美國(guó)聯(lián)邦制設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。實(shí)際上，“度政府”更像是邦聯(lián)而非聯(lián)邦制下的“地方政府”，具有獨(dú)立小國(guó)的性質(zhì)。

相較于康有為的“烏托邦”設(shè)想，政治思想激進(jìn)的知識(shí)精英構(gòu)想的則是各省自立，建立省級(jí)“地方政府”。歐榘甲在戊戌變法失敗后，思想轉(zhuǎn)為激進(jìn)，傾向革命。１９０２年，他在《新廣東》中表示，在瓜分危機(jī)及清廷無法仰仗的情勢(shì)下，“莫如各省先行自圖自立，有一省為之倡，則其余各省，爭(zhēng)相發(fā)憤，不能不圖自立”。各省建立“省政府”，“有自立之政體，自立之海陸軍，自立之財(cái)政，自立之外務(wù)”，自立各省相當(dāng)于獨(dú)立小國(guó)。歐榘甲并非想將中國(guó)分裂為若干小國(guó)，而是認(rèn)為在特殊形勢(shì)下，先各省自立，再效法美國(guó)等聯(lián)邦制，各省聯(lián)合建立統(tǒng)一國(guó)家。他講道：“省省自立，然后公議建立中國(guó)全部總政府于各省政府之上，如日耳曼聯(lián)邦、合眾國(guó)聯(lián)邦之例，即謂全中國(guó)自立可也?！雹咄辏瑮钬棍牒魬?yīng)歐榘甲，創(chuàng)作《新湖南》，“微廣東倡獨(dú)立，吾湖南猶將倡獨(dú)立焉”。關(guān)于湖南自立后的行政機(jī)構(gòu)，他表示，應(yīng)“辟湖南巡撫衙門為獨(dú)立之政府”。他同樣強(qiáng)調(diào)，先各省自立，然后中國(guó)自立，“十八分子聚而為中國(guó)”。⑧ 可見，在歐榘甲、楊毓麟觀念里，“省政府”這一“地方政府”概念具有獨(dú)立性質(zhì)。

“地方政府”蘊(yùn)含地方高度分權(quán)的意味，深刻影響清廷地方政治改革。當(dāng)時(shí)社會(huì)有零星聲音，建議以“中央政府”與“地方政府”的架構(gòu)，改革行政機(jī)構(gòu)。如《時(shí)報(bào)》有時(shí)評(píng)講道：“今日中國(guó)之行政機(jī)關(guān)，宜分中央政府與地方政府……其地方政府之制，宜盡裁司道府，使州縣直接督撫，督撫直接內(nèi)閣。惟督撫之下宜多設(shè)局所，一如中央政府之制。而為督撫者，尤貴久于其任，以專責(zé)成，兼許以自辟州縣。”①這里的省級(jí)“地方政府”，具有較高的獨(dú)立自主權(quán)。這種地方行政改革的建議，在當(dāng)時(shí)民間社會(huì)已是少數(shù)，而清廷更是有意避免使用具有分權(quán)、獨(dú)立意味的“地方政府”概念。

１９０６年１１月５日，清廷厘定官制推出地方官制改革大綱。其中，第一個(gè)省級(jí)改革方案，采取三權(quán)分立的設(shè)計(jì)，“與立憲國(guó)官制最為相近”。在行政方面，“擬仿我朝各邊省將軍衙署分設(shè)戶禮兵刑工各司、糧餉各處辦法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙門”。② 可見，關(guān)于省級(jí)的行政改革，該大綱有以合署辦公，統(tǒng)一行政權(quán)的設(shè)想。值得注意的是，這種設(shè)計(jì)與“中央政府”建制類似。

同年１１月２日，厘定官制大臣已先一步提出中央官制改革方案。此方案在行政機(jī)構(gòu)方面有談到“政府”組建原則，“內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之皆為政府”。③地方官制改革的一項(xiàng)重要原則，是“各省官制自應(yīng)參仿京部官制，妥為厘定”。④不難發(fā)現(xiàn)，組建地方合署辦公的行政機(jī)構(gòu)，仿效的是“中央政府”的設(shè)定。１１月３０日，山西巡撫恩壽在回復(fù)地方官制改革的電文中，已點(diǎn)明這一現(xiàn)象，“至省城院司各官，照第一層辦法，通隔閡，省文牘，實(shí)與立憲國(guó)制相近，擬即統(tǒng)照鈞旨辦理”，“核與鈞署奏改京部官制，分之則為各部，合之則為政府，意相符合”。⑤ 一方面，在中央與地方行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如恩壽所言是“意相符合”；另一方面，厘定官制大臣并未使用“地方政府”，與“中央政府”形成上下一貫的概念。換言之，中央與地方行政機(jī)構(gòu)是意相符但名有別。

有學(xué)者指出，清末省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革中的同署辦公，本有利于“建立統(tǒng)一的省級(jí)政府行政體系”，能促使督撫衙門向“省級(jí)政府轉(zhuǎn)化”。⑥ 這里的“省級(jí)政府轉(zhuǎn)化”，更多是從省級(jí)行政組織的內(nèi)部架構(gòu)層面著眼。同時(shí)應(yīng)注意到，因“地方政府”具有的分權(quán)、獨(dú)立意涵，清廷并未采納“省政府”之名。事實(shí)上，這份地方官制改革方案中的合署辦公，因阻力過大，最終并未真正施行。因此，“省級(jí)政府轉(zhuǎn)化”無論從內(nèi)部架構(gòu)還是名稱觀念，都遭遇了頓挫。

在清廷官方關(guān)于省制改革的后續(xù)討論中，“地方政府”意味著地方分權(quán)，有損中央集權(quán)的認(rèn)知，仍持續(xù)發(fā)酵。１９１０年１月１９日，山東巡撫孫寶琦講道：“其在地方分權(quán)之最重者，則直別立政府，如元之行省，規(guī)模擬于中書，如美、瑞之聯(lián)邦，英、法、德之屬地，或因歷史之發(fā)達(dá)而組織殊，或因形勢(shì)之禁格而權(quán)限異，類皆自為制度，儼具獨(dú)立自主之資格?！雹撸保梗保蹦辏乖拢保橙?，兩江總督張人駿也認(rèn)為：“西國(guó)聯(lián)邦制度，則各邦自有政府，上國(guó)僅同盟主，是為純乎地方分權(quán)，中國(guó)若仿行之，將如唐末藩鎮(zhèn)，有尾大不掉之虞，是極端地方分權(quán)亦不可行也?！雹鄰那逋⒔嵌榷?，當(dāng)時(shí)輿論已有督撫為“小政府”的聲音，⑨若將具有特殊意涵的“地方政府”或“省政府”用于省制改革，無疑會(huì)使督撫在分權(quán)、獨(dú)立的進(jìn)路上，更為名正言順。這對(duì)清廷而言顯然無法接受。

由上可見，清末諸如《列國(guó)政要》等文本，已提供以“政府”為核心建構(gòu)中央與地方行政體系的知識(shí)資源。但因“政府”囿于傳統(tǒng)“相府”的定位，以及“地方政府”隱含的分權(quán)、獨(dú)立傾向，清廷并未主動(dòng)將“地方政府”用于地方政治改革。從概念史角度來看，因清末“地方政府”概念與中央集權(quán)訴求的矛盾，今人熟知的自上而下的現(xiàn)代“政府”體系，尚難以推行。

四、結(jié)語

１９世紀(jì)前中期，傳教士在引介西方政法知識(shí)時(shí)，尚未將中國(guó)傳統(tǒng)“政府”一詞納入三權(quán)分立的相關(guān)文本，也未將其與西語對(duì)接。１９世紀(jì)后期，日本語境中已吸收西方政治含義的“政府”概念逐漸回傳中國(guó)。受此影響，至遲于１９世紀(jì)末，中國(guó)語境中“政府”概念不僅與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”已基本形成對(duì)譯關(guān)系，且漸成流行詞。中國(guó)知識(shí)精英也開始將之納入三權(quán)分立這一新的框架進(jìn)行理解、建構(gòu)、使用。不過，因以皇權(quán)為核心的政治結(jié)構(gòu)未變，“政府”概念仍深嵌于傳統(tǒng)君相結(jié)構(gòu)。在中央層面，“責(zé)任制政府”只是徒有其表，實(shí)質(zhì)是在“相府”框架基礎(chǔ)上添加或過濾西方政法元素。這種傳統(tǒng)“相府”定位，導(dǎo)致原本應(yīng)作為建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家體制重要環(huán)節(jié)的“責(zé)任制政府”改革，仍陷于維護(hù)王朝體制的窠臼。在地方層面，新名詞“地方政府”本身附著的分權(quán)、獨(dú)立之義，使得省級(jí)行政組織改革雖有意模仿“中央政府”架構(gòu)，同時(shí)卻有意避免使用“省政府”之名，中央與地方上下連貫的“政府”體系難以推行。

清末“政府”概念的再生成及其參與的政治實(shí)踐，之所以呈現(xiàn)如此面貌，實(shí)因受制于以皇權(quán)為核心的政治結(jié)構(gòu)。歷史發(fā)展的后續(xù)情況，尤能印證現(xiàn)代“政府”體系在形成的最初階段，于清末遇到的這種結(jié)構(gòu)性困境。辛亥革命的發(fā)生，為“政府”這類概念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向及政治體制的建立，解除了原有政治結(jié)構(gòu)的束縛，是促成現(xiàn)代“政府”體系形成的關(guān)鍵。其一，這場(chǎng)大革命使“政府”概念脫離傳統(tǒng)君相結(jié)構(gòu)中的“相府”框架，進(jìn)一步向現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的方向衍生。其二，各地自立的“軍政府”先后成立，造成“地方政府”被用于中國(guó)的事實(shí)。這使得清廷曾想避免的“中央政府”和“地方政府”這套行政架構(gòu)，也借由革命力量開始在中國(guó)落地。

作者單位：上海師范大學(xué)歷史系

責(zé)任編輯：黃曉軍