◎文/孫阿東

一、引言

黨的十九屆六中全會(huì)指出，我國(guó)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)， 開啟邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程。 2021 年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳌⒊掷m(xù)改善民生，財(cái)政支出要有力、迅速。 民生改善是人民最大的福祉，發(fā)展的根本目的之一是提高人民享有基本公共服務(wù)的質(zhì)量。 現(xiàn)階段，公共服務(wù)領(lǐng)域的矛盾仍然存在， 人們對(duì)基本公共服務(wù)的提供具有更大的向往，提出了更高的要求。 但在外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力的背景下，地方政府收支緊平衡特征凸顯，支出能力受限，這種發(fā)展過程中的失衡與矛盾亟須解決。

近年來， 地方政府在基本公共服務(wù)方面的財(cái)政投入力度不斷增加，許多領(lǐng)域支出剛性較大，如社會(huì)保障與就業(yè)、基本公共醫(yī)療、教育等，且其規(guī)模伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量增大而逐年提升。 未來地方政府在不斷提高民生水平，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變時(shí)， 保證并不斷提升基本公共服務(wù)更需考慮支出的效率與可持續(xù)性問題。 從工具價(jià)值與政治價(jià)值綜合考量， 應(yīng)將一些具有較高公共性但并非經(jīng)濟(jì)學(xué)定義下的公共品的領(lǐng)域劃入基本公共服務(wù)的考量范圍（夏志強(qiáng)等，2021）。 參考夏志強(qiáng)等（2021）的研究，本文將基本公共服務(wù)分為五大類：社會(huì)保障與就業(yè)、環(huán)境保護(hù)與污染治理、醫(yī)療衛(wèi)生、文體傳媒、義務(wù)教育。

二、文獻(xiàn)綜述

大量學(xué)者對(duì)于我國(guó)地方政府基本公共服務(wù)財(cái)政支出效率進(jìn)行了測(cè)度與研究，相關(guān)研究成果較為豐富。

基本公共服務(wù)財(cái)政投入資金的增加并不意味著效率的必然增加。 我國(guó)地方政府在社會(huì)保障與就業(yè)方面的投入絕對(duì)額在2010—2020 年期間不斷上升，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了13.74%。 劉海英（2021）認(rèn)為社會(huì)保障提供效率仍然存在整體偏低問題且存在區(qū)域差異， 主要是規(guī)模效率較低引起的。 毛恩榮等（2021）通過Tobit 模型對(duì)文體傳媒服務(wù)的效率進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模、文化產(chǎn)業(yè)水平、人口密度對(duì)支出效率有提升作用，而財(cái)政投入規(guī)模越大，則越不利于效率提升。 張楠等（2013）發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)義務(wù)教育階段的財(cái)政教育資金支出效率具有促進(jìn)作用且中西部教育財(cái)政支出效率相較于東部有顯著提升， 整體支出效率已超過東部地區(qū)（王樹昊，2021）。 也有學(xué)者利用三階段的DEA 模型分析了外部因素對(duì)義務(wù)教育階段財(cái)政支出效率的影響（王華星等，2017）。

技術(shù)效率對(duì)于財(cái)政支出效率的提升具有重要影響。余紅偉（2015）將外部噪聲剝離后測(cè)算了社會(huì)保障支出效率，發(fā)現(xiàn)技術(shù)效率與綜合效率均有所上升，并且支出效率的區(qū)域失衡有所緩解。 有學(xué)者從博物館展覽的角度探究文化提供服務(wù)效率，認(rèn)為從純技術(shù)效率看是接近有效的，但是規(guī)模效率的大小限制了綜合效率的提升 （程文輝，2017）。 過去一段時(shí)間，我國(guó)環(huán)保支出的效率并不高，且具有區(qū)域性差異和波動(dòng)性， 主要是由于支出的規(guī)模效率較低（向自強(qiáng)等，2020；張婕等，2021）。 曾淇等（2020）發(fā)現(xiàn)效率低下問題不僅由于規(guī)模效率相對(duì)非有效， 同時(shí)技術(shù)效率不足也部分解釋了綜合效率較低的問題。 2009―2019年我國(guó)省際醫(yī)療衛(wèi)生支出的純技術(shù)效率降低了綜合效率， 外部因素顯著地影響了純技術(shù)效率并導(dǎo)致了不同區(qū)域的效率產(chǎn)生差異（劉窮志等，2021），李紅霞等（2021）利用2016―2019 年204 個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)亦驗(yàn)證了純技術(shù)效率過低是導(dǎo)致效率出現(xiàn)退步的原因之一。

本文參考朱浩（2021）的做法，運(yùn)用三階段DEA 方法分別測(cè)算2010―2020 年中五類基本公共服務(wù)的支出效率。 參考李光金（2002）、李儉峰（2017）等人將不同方面效率加權(quán)平均的做法，本文利用熵權(quán)法計(jì)算權(quán)重，對(duì)五類基本公共服務(wù)的效率進(jìn)行加權(quán)平均后得出基本公共服務(wù)提供效率的總體評(píng)價(jià)。

三、研究方法與變量選取

（一）三階段DEA 模型

第一階段： 使用投入與產(chǎn)出的原始數(shù)據(jù)對(duì)其效率進(jìn)行測(cè)算，本文選取投入導(dǎo)向的BCC 模型。

第二階段：計(jì)算出松弛變量。使用隨機(jī)前沿分析（SFA回歸）對(duì)環(huán)境變量和隨機(jī)擾動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，通過計(jì)算對(duì)投入做出調(diào)整。

構(gòu)造SFA 函數(shù)：sni=f（zi；βn）+vni+μni，其中i=1，2，…，n表示決策單元；sni表示決策單元的松弛變量，f（zi；βn）為環(huán)境因素，μni為管理無效率，vni則為隨機(jī)干擾項(xiàng)。 通過極大似然估計(jì)法得出SFA 函數(shù)的參數(shù)估計(jì)值后可以解得：

從而求得隨機(jī)干擾：

第三階段：根據(jù)求得的環(huán)境因素與隨機(jī)干擾，建立調(diào)整投入的方程：

得到經(jīng)過調(diào)整的投入值后再次進(jìn)行效率測(cè)度。

（二）指標(biāo)體系的構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

根據(jù)本文界定的公共服務(wù)范圍，選取2010―2020 年11 年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，詳見表1。

表1 我國(guó)地方政府基本公共服務(wù)提供效率指標(biāo)體系

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）第一階段DEA 效率分析

運(yùn)用投入導(dǎo)向型BCC―DEA 模型對(duì)公共服務(wù)的五大方面進(jìn)行了測(cè)度， 并通過熵權(quán)法計(jì)算出公共服務(wù)提供效率的綜合評(píng)價(jià)。

在社保就業(yè)方面，浙江、廣東和西藏達(dá)到了DEA 相對(duì)有效。 在環(huán)境保護(hù)與治理上，上海、浙江和廣西達(dá)到了DEA 相對(duì)有效。從三大地帶的差異看，呈現(xiàn)出東高西低的特征。 醫(yī)療衛(wèi)生的提供則相對(duì)較高，且各個(gè)省市之間的差距相對(duì)較小，上海、山西、北京等省市的效率達(dá)到了DEA相對(duì)有效。 在文體傳媒領(lǐng)域，重慶達(dá)到了DEA 相對(duì)有效。義務(wù)教育方面，河南的效率達(dá)到了DEA 相對(duì)有效。 與其他方面不同，義務(wù)教育的效率中部最高，而東部最低。

根據(jù)表2 和圖1，在時(shí)間維度上，從2010―2020 年，我國(guó)東、中部地區(qū)的公共服務(wù)提供效率在逐年下降，西部地區(qū)的公共服務(wù)提供效率在逐年上升。

圖1 2010—2020 年我國(guó)三大地帶公共服務(wù)提供綜合技術(shù)效率均值

表2 2010—2020 年我國(guó)政府公共服務(wù)提供綜合技術(shù)效率

（二）第二階段DEA 效率分析

在第二階段， 以五個(gè)領(lǐng)域的人均預(yù)算內(nèi)投入的松弛變量為因變量進(jìn)行隨機(jī)前沿模型估計(jì)，選取老齡化程度、人均GDP 等7 個(gè)變量作為自變量建立SFA 回歸方程，利用Frontier 4.1 軟件得到的回歸結(jié)果如表3 所示。

表3 SFA 回歸結(jié)果

由表3 可知， 部分環(huán)境變量在不同領(lǐng)域的財(cái)政投入冗余度有不同的影響。 不同方面的γ 值都大于0.9，說明外界的環(huán)境因素與隨機(jī)擾動(dòng)對(duì)投入冗余的影響十分顯著，因此可以進(jìn)行三階段DEA 分析。

（三）第三階段DEA 分析

通過計(jì)算得到一組新的投入量， 將新的投入―產(chǎn)出表進(jìn)行DEA 分析， 具體的效率值見表4。 在社保就業(yè)方面， 北京效率提升至DEA 相對(duì)有效。 環(huán)保治理領(lǐng)域，遼寧、上海、浙江、廣西均達(dá)到了DEA 相對(duì)有效，全國(guó)的效率均值也有較大提升。 醫(yī)療衛(wèi)生方面，北京、山西、河北、遼寧和上海等省市的效率值達(dá)到了DEA 相對(duì)有效，與其他四個(gè)方面相比其相對(duì)效率也較高。 在文體傳媒領(lǐng)域，中部地區(qū)的效率最高。

表4 調(diào)整后2010—2020 年我國(guó)政府公共服務(wù)提供綜合技術(shù)效率均值

在剔除環(huán)境因素后，從時(shí)間維度看，如圖2 所示，我國(guó)2010―2020 年三大地帶的綜合技術(shù)效率均值仍然表現(xiàn)出東部、中部下降，西部上升的特點(diǎn)。

圖2 調(diào)整后2010—2020 年我國(guó)三大地帶公共服務(wù)提供綜合技術(shù)效率均值

圖3 調(diào)整前后2010—2020 年我國(guó)三大地帶公共服務(wù)提供純技術(shù)效率與規(guī)模效率均值

表5 顯示了2010―2020 年我國(guó)公共服務(wù)提供的總體效率第一階段與第三階段的5 個(gè)方面總體效率與變動(dòng)情況。浙江的效率值一直保持在第一，北京的效率從第27名降低至第31 名；青海的效率雖然有所提升，但是排名僅提升了1 位。

表5 調(diào)整前后2010—2020 年我國(guó)公共服務(wù)提供綜合效率變動(dòng)

五、結(jié)論與對(duì)策

（一）結(jié)論

本文通過三階段DEA 模型對(duì)我國(guó)2010―2020 年地方政府公共服務(wù)提供的投入進(jìn)行了調(diào)整并對(duì)調(diào)整前后的效率進(jìn)行了測(cè)度，主要結(jié)論如下：

1.通過SFA 回歸發(fā)現(xiàn)，老齡化程度越高，社會(huì)保障的壓力增加，對(duì)社保就業(yè)的支出冗余有著正向的影響，而對(duì)文體傳媒與義務(wù)教育則有著顯著的負(fù)向影響。 老齡化程度越高，意味著其余階段的人口比例相對(duì)降低。 義務(wù)教育服務(wù)和文體傳媒服務(wù)需求的相對(duì)減少降低了投入的冗余。 對(duì)外開放程度越高，則政府在公共服務(wù)投入的冗余度就越小。 城鎮(zhèn)化進(jìn)程越發(fā)深入，政府的投入冗余則越多。

2.剔除了環(huán)境因素對(duì)效率的影響后，政府公共服務(wù)的提供效率有了極大的提升， 其中西部地區(qū)的效率提升最大，中部次之，東部最小，純技術(shù)效率不足仍是制約我國(guó)地方政府公共服務(wù)提供的重要因素。 2016 年之后，東、中部的總體效率在逐年下降，西部則保持上升的趨勢(shì)。

（二）政策建議

1.調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，向“服務(wù)型”政府更好地轉(zhuǎn)變。在考慮剛性支出的條件下， 調(diào)整好財(cái)政資金在公共服務(wù)上的分配結(jié)構(gòu)。 由于在社保就業(yè)、環(huán)保治理的領(lǐng)域內(nèi)許多省份尚處于規(guī)模報(bào)酬遞增的階段， 政府支出規(guī)模的過度擴(kuò)張帶來的高成本可能導(dǎo)致政府運(yùn)行的低效率， 故可以考慮通過調(diào)節(jié)項(xiàng)目資金的分配結(jié)構(gòu)改善支出效率。

2.依據(jù)受益范圍，科學(xué)劃分支出責(zé)任，避免地方承擔(dān)過多支出責(zé)任。 跨省的區(qū)域污染治理、全國(guó)范圍的社會(huì)保障統(tǒng)籌等支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)揮更多力量。 同時(shí)，要分地區(qū)施策，加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政支持，加強(qiáng)對(duì)東部、中部地區(qū)的引導(dǎo)和激勵(lì)。

3.合理利用外資，避免過度依賴。 對(duì)于對(duì)外開放程度相對(duì)較低的地區(qū)，可以考慮通過加快對(duì)外開放，促進(jìn)中外貿(mào)易獲得更多的資金支持與技術(shù)支持。 但是仍需注意，公共服務(wù)提供的效率提升仍需要地方政府加快全過程管理的步伐，克服外界因素帶來的困難，提升政府的治理效率。