陳曉艷，汪建昌

在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念中，以人民為中心的思想居于基礎(chǔ)性的突出位置，即全心全意為人民服務(wù)，始終將人民群眾的利益訴求放在工作的核心位置。社會(huì)突發(fā)的熱點(diǎn)事件往往會(huì)引起民眾廣泛的關(guān)注與討論，在社會(huì)中產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。各層級(jí)政府尤其是高層政府如何更好地捕捉、回應(yīng)民眾的訴求，將重點(diǎn)事件納入正式的政策議程，在其中又有哪些因素影響以及如何交互影響政策議程，這些都需要進(jìn)一步的探討與研究。

一、問題的提出

政策議程一直是公共政策研究關(guān)注的熱點(diǎn)問題，新聞學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)與公共行政學(xué)一直致力于推進(jìn)這一領(lǐng)域的研究。除政策議程的基礎(chǔ)理論研究，近年來(lái)政策議程案例研究得到進(jìn)一步發(fā)展，其中一個(gè)重要領(lǐng)域是研究多因素影響下的社會(huì)熱點(diǎn)事件如何進(jìn)入政策議程。所謂社會(huì)熱點(diǎn)事件是指在社會(huì)中引起廣泛關(guān)注，激起民眾的憤怒、悲傷、興奮等情緒，從而引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反響的事件。每年都會(huì)發(fā)生多起類似事件，對(duì)它們是否以及如何進(jìn)入政策議程進(jìn)行案例研究是非常有價(jià)值的。

近幾年來(lái)，注意力研究成為政策議程的一個(gè)新視角。注意力分配（Attention Allocation）是社會(huì)科學(xué)一個(gè)跨學(xué)科的研究主題，心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和組織學(xué)均有關(guān)注，各自秉持不同的研究視角。[1](p41-42)每年由媒體和輿情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的輿情報(bào)告都會(huì)列舉當(dāng)年發(fā)生的系列熱點(diǎn)輿情事件，2020 年當(dāng)當(dāng)網(wǎng)公章爭(zhēng)奪、仝卓高考舞弊，2021 年新東方轉(zhuǎn)型、吳亦凡事件，2022年孟晚舟回國(guó)、劉畊宏健身熱、東方甄選董宇輝成頂流等事件成為公眾和媒體共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。這些社會(huì)熱點(diǎn)事件反映了公眾和媒體注意力的分配，有些引起公眾和媒體關(guān)注的事件，同時(shí)政府也予以關(guān)注，最終進(jìn)入了政府的政策議程；有些事件盡管公眾和媒體關(guān)注度高，政府也關(guān)注了，但最終并未進(jìn)入政府政策議程。這就促使我們思考：政府注意力的分配如何與公眾注意力、媒體注意力之間形成互動(dòng)？政府注意力、公眾注意力和媒體注意力的三重互動(dòng)怎樣影響政策議程設(shè)置？

二、文獻(xiàn)回顧與模型建構(gòu)

（一）文獻(xiàn)回顧

目前多源流理論、間斷—平衡理論是政策議程的經(jīng)典理論，國(guó)內(nèi)對(duì)政策議程的研究大多是在多源流理論和間斷—平衡理論框架下開展，王紹光則做出了本土化努力，從議程提出者和公眾參與度兩個(gè)維度形成6種議程設(shè)置模式：關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式，并在中國(guó)政治歷史背景下展開論述。[2](p86-99)整體考察，目前國(guó)內(nèi)外政策議程設(shè)置主要有以下幾個(gè)主題：

1.政策議程的內(nèi)涵研究。國(guó)內(nèi)外對(duì)政策議程的內(nèi)涵有基本一致的認(rèn)識(shí)，即政府對(duì)公共問題進(jìn)行排序，制定政策進(jìn)行回應(yīng)的過(guò)程。約翰·W·金登將政策議程定義為：“政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時(shí)間給予某個(gè)受關(guān)注的問題進(jìn)行編目?！盵3](p3)王紹光認(rèn)為政策議程就是“從社會(huì)存在的種種問題中篩選出值得政府關(guān)注解決的問題的過(guò)程，是對(duì)各種政策問題依據(jù)重要性進(jìn)行排序的過(guò)程”。[2](p86-99)張金馬認(rèn)為政策議程是“將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過(guò)程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)”。[4](p146)臺(tái)灣學(xué)者邱昌泰則認(rèn)為：“所謂政策議程就是政策制定者對(duì)于來(lái)自社會(huì)的強(qiáng)烈需求采取積極的因應(yīng)行動(dòng)，并將它列入政府處理公共問題的公共計(jì)劃時(shí)程表，以解決公共問題，滿足人類需要。”[5](p67)盡管說(shuō)法有差異，但是基本觀點(diǎn)都是篩選社會(huì)問題并按照順序解決的過(guò)程。

2.政策議程的環(huán)境因素研究。美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓提出的政治系統(tǒng)理論認(rèn)為：公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對(duì)周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)，是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。[6](p737-739)科布和艾爾德認(rèn)為：“特定政治系統(tǒng)的內(nèi)外部條件是影響社會(huì)問題進(jìn)入公共政策議程的因素?！盵7](p1009-1010)國(guó)內(nèi)學(xué)者更側(cè)重于分析政治環(huán)境如何影響政策議程，薛瀾、陳玲認(rèn)為中國(guó)公共政策的議程設(shè)置與政治高度相關(guān)，能夠提上議程的政策問題往往具有政治動(dòng)因。[8](p99-103)嚴(yán)強(qiáng)也認(rèn)為政治環(huán)境和政治體制影響著公共政策的制定和實(shí)施。[9](p6)

3.議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制研究。金登認(rèn)為，政策企業(yè)家通過(guò)將問題與解決辦法相聯(lián)系的方式推動(dòng)源流匯合，制定政策并使其合法化。[3](p168)羅杰·W·科布將政策議程細(xì)分為外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型，其中外在創(chuàng)始型是由個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，政治動(dòng)員型是由具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖主動(dòng)提出，而內(nèi)在創(chuàng)始型的訴求來(lái)源于政府機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為議程設(shè)置是政策發(fā)起者與源于系統(tǒng)內(nèi)部或外部的“觸發(fā)器”相結(jié)合的產(chǎn)物。[10](p126-138)弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯提出政策議程的間斷—均衡理論：大多數(shù)政策領(lǐng)域的特點(diǎn)是穩(wěn)定而非危機(jī)突變和重大變革。詹姆斯·H·安德森在他們的基礎(chǔ)上提出政治領(lǐng)導(dǎo)、危機(jī)事件、抗議活動(dòng)以及傳媒曝光四個(gè)觸發(fā)因素。[11](p68)

4.政策議程中注意力研究。弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯一直關(guān)注注意力，布賴恩·瓊斯通過(guò)選舉、公共輿論調(diào)查、國(guó)會(huì)審議和官僚制決策制定實(shí)例研究，說(shuō)明變動(dòng)的注意力能夠改變政治結(jié)果。[12](p145)近幾年，中國(guó)學(xué)者也開始關(guān)注注意力研究。龐明禮認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)高度重視是公共治理的一種有效形式，以領(lǐng)導(dǎo)對(duì)事件的關(guān)注推動(dòng)政府官員著力于解決相關(guān)事件，實(shí)現(xiàn)治理的有效性。[13](p93-99)有的學(xué)者則進(jìn)一步分析哪些事件易吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力：陳思丞、孟慶國(guó)認(rèn)為議題的重要性和問題的嚴(yán)重性以及議題與領(lǐng)導(dǎo)偏好的契合程度是影響領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配的重要因素。領(lǐng)導(dǎo)有限的注意力是問題機(jī)制和偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物。[14](p148-176)張程發(fā)現(xiàn)，與約束性指標(biāo)有關(guān)和需要跨部門合作的兩類信件更可能得到領(lǐng)導(dǎo)批示。如果兩兩相比，約束性指標(biāo)比跨部門合作指標(biāo)更能爭(zhēng)取到領(lǐng)導(dǎo)者的注意力。[15](p79-98+197-198)還有研究者提出了領(lǐng)導(dǎo)注意的一些反向作用。陶鵬和初春研究揭示了領(lǐng)導(dǎo)批示引發(fā)了政府更多關(guān)注核心議題，而擠出了一些常規(guī)議題，使得常規(guī)議題長(zhǎng)期得不到關(guān)注。政治注意力自被引入政治科學(xué)領(lǐng)域以來(lái)，研究文獻(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)迅速，初步形成了具有政治科學(xué)話語(yǔ)特征的研究導(dǎo)向。[16](p63-78+197)

（二）模型建構(gòu)

公共問題形成社會(huì)熱點(diǎn)事件的原因在于引起了多方關(guān)注，公眾關(guān)注、媒體關(guān)注和政府關(guān)注都會(huì)對(duì)公共問題的走向產(chǎn)生影響，公眾、媒體和政府相互之間也會(huì)形成交互影響，且三者之間交互作用會(huì)決定公共問題是否進(jìn)入政策議程，因此本文構(gòu)建了圖1所示的分析框架。

圖1 注意力與政策議程設(shè)置分析框架

公眾關(guān)注可以包括兩個(gè)層面：一是公眾關(guān)注程度，公眾關(guān)注程度表示關(guān)注問題的人數(shù)，人數(shù)越多代表政府受到的外部壓力越大；二是公眾對(duì)公共問題的情緒反應(yīng)，單純的圍觀與憤怒指責(zé)不同，后者更能促使政府行動(dòng)起來(lái)。媒體關(guān)注也包含兩個(gè)層面：一是中央媒體關(guān)注，二是媒體整體關(guān)注，中央媒體是主流媒體，在中國(guó)政治生活中影響巨大，其關(guān)注的問題一般都會(huì)得到政府注意，后者代表媒體對(duì)社會(huì)問題的整體態(tài)度，媒體整體關(guān)注能引導(dǎo)公眾關(guān)注，在一定程度上也反映公眾關(guān)注的程度。政府關(guān)注也包括兩個(gè)層面：一是省部級(jí)政府發(fā)聲，省部級(jí)政府發(fā)聲表明高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)注意到相關(guān)問題；二是責(zé)任部門清晰，責(zé)任部門清晰同樣意味著政府關(guān)注，責(zé)任不明確就不用承擔(dān)責(zé)任，不關(guān)注也不會(huì)受到問責(zé)，而責(zé)任部門明確則正好相反。

指向政府的公共問題表明政府不能置身事外，其與政府相關(guān)性及問題嚴(yán)重程度都將影響公共問題能否最終進(jìn)入政策議程。當(dāng)然有研究將政府是否已經(jīng)有相關(guān)政策出臺(tái)視為一個(gè)影響政策議程的重要前提，這有一定的道理但并非絕對(duì)正確，因?yàn)楣矄栴}持續(xù)出現(xiàn)已經(jīng)說(shuō)明政府需要再度關(guān)注甚至再次納入政策議程。當(dāng)公共問題指向政府時(shí)，社會(huì)的訴求也將指向政府，這是政府做出回應(yīng)并進(jìn)入政策議程的前提。另外，公共問題因其公共性會(huì)引起公眾和媒體的關(guān)注，有些公共問題還因其自身特性能夠引起公眾和媒體的高度關(guān)注。公眾關(guān)注和媒體關(guān)注將從側(cè)面給政府施加壓力或者提出期望。同樣，政府將通過(guò)對(duì)事件的發(fā)聲、發(fā)文影響公眾和媒體的關(guān)注。公眾關(guān)注、媒體關(guān)注、政府關(guān)注相互影響，三者圍繞公共問題達(dá)成某種共識(shí)。公共問題在公眾、媒體和政府三重影響下，整個(gè)社會(huì)不斷提升對(duì)該問題的關(guān)注，最終該問題可能會(huì)進(jìn)入政府政策議程。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，以下簡(jiǎn)稱QCA）方法是美國(guó)學(xué)者查爾斯·C·拉金（Charles C.Ragin）借助集合論和布爾代數(shù)等技術(shù)手段，于二十世紀(jì)七八十年代開創(chuàng)，通過(guò)多案例比較分析來(lái)確定因果聯(lián)系。QCA 方法用超越定性與定量研究的思路進(jìn)行案例研究，是一種針對(duì)中小樣本案例（10～40 個(gè)案例）開展研究的分析方法。與之前的單一因素回歸分析不同，查爾斯·C·拉金認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)象是多重條件并發(fā)導(dǎo)致的，即假定社會(huì)現(xiàn)象的因果關(guān)系是非線性的，同一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生有可能是不同原因組合而引發(fā)。研究者對(duì)案例預(yù)設(shè)多條件變量，之后通過(guò)QCA軟件對(duì)多條件變量彼此間關(guān)聯(lián)組合進(jìn)行測(cè)試，尋找導(dǎo)致結(jié)果的路徑。

定性比較分析研究的是組態(tài)問題，而不是傳統(tǒng)的凈效應(yīng)問題。其核心理念包括兩個(gè)方面：其一是組態(tài)思想。每個(gè)案例被視為條件變量的“組態(tài)”，QCA 分析旨在通過(guò)案例間的比較，找出條件組態(tài)與結(jié)果間的因果關(guān)系，回答“條件的哪些組態(tài)可以導(dǎo)致期望的結(jié)果出現(xiàn)”“哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果不出現(xiàn)”這類問題。其二是集合關(guān)系。不同于基于變量相關(guān)關(guān)系進(jìn)行的因果推斷的方法（如多元回歸、因子回歸和結(jié)構(gòu)方程模型等），QCA 基于條件集合和結(jié)果集合之間的關(guān)系進(jìn)行因果推斷。即將樣本案例中選取的數(shù)個(gè)條件變量進(jìn)行集合，并將彼此間關(guān)系進(jìn)行組合。這些理念將定量結(jié)合起來(lái)，規(guī)避一因一果的線性研究范式，進(jìn)入到集合研究分析的混合研究時(shí)代。[17](p1312-1323)

在研究過(guò)程中，研究者依據(jù)文獻(xiàn)資料、理論總結(jié)和研究設(shè)計(jì)來(lái)選擇多個(gè)解釋變量，然后把所有個(gè)案進(jìn)行針對(duì)性的數(shù)據(jù)匯總，得到條件變量和結(jié)果變量的所有組合，這些組合組成了真值表，并以所有組合作為分析的起點(diǎn)，根據(jù)布爾代數(shù)對(duì)條件組合進(jìn)行簡(jiǎn)化。將數(shù)據(jù)導(dǎo)入fsQCA 軟件中，進(jìn)行下列分析：一是進(jìn)行單一條件必要性分析，找出一致性大于0.900 的條件變量；二是在此基礎(chǔ)上對(duì)影響結(jié)果的組合路徑進(jìn)行分析，通常存在三種類型，分別是復(fù)雜路徑（Conservative Solution）、中間路徑（Intermediate Solution）和簡(jiǎn)約路徑（Parsimonious Solution）。定性比較分析以多案例條件組合為分析對(duì)象，深入挖掘案例總的特征和數(shù)據(jù)。不同于單案例研究，也不同于多案例的共性研究，它強(qiáng)調(diào)探究產(chǎn)生結(jié)果的原因組合，對(duì)案例群產(chǎn)生共同結(jié)果的原因組合進(jìn)行分析。

（二）樣本選擇

本文以人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報(bào)告》和《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)輿論場(chǎng)發(fā)展研究報(bào)告》為樣本，自2015 年開始每個(gè)年份選擇4 個(gè)案例，從2015—2019 年共計(jì)20 個(gè)案例。具體而言，選擇原因與方法如下：1.盡可能選擇公共行政和公共政策關(guān)注的問題。因?yàn)閷W(xué)科方向問題，涉及國(guó)際關(guān)系和國(guó)際政治的事件不選擇。2.單純涉及刑法問題的也不選擇，如昆山龍哥反殺案。原因是已有刑法規(guī)定，政府一般無(wú)需對(duì)此類事件出臺(tái)政策。3.應(yīng)急類事件不選擇。對(duì)于應(yīng)急事件，政府都會(huì)在第一時(shí)間作出回應(yīng)且2013 年以后已基本形成政策體系，所以此類案例不選擇。4.同一類型的案例未做排除。是否重復(fù)出現(xiàn)，也是觀察政策議程的重要因素。5.網(wǎng)絡(luò)輿情事件存在翻轉(zhuǎn)的可能，近三年熱點(diǎn)事件不選擇。政策議程可能滯后，可能有一些事件會(huì)進(jìn)入政策議程，但需要時(shí)間。在上述原則基礎(chǔ)上，本文選出南昌高考替考事件（C01）、青島天價(jià)蝦事件（C02）、柴靜《穹頂之下》引熱議（C03）、畢節(jié)兒童服毒事件（C04）、X 則西事件（C05）、校園毒跑道事件（C06）、X寶強(qiáng)離婚事件（C07）、深圳X一笑事件（C08）、上海攜程親子園虐童事件（C 09）、北京紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件（C10）、L 小璐夜宿門（C11）、榆林產(chǎn)婦墜樓事件（C12）、CJ 學(xué)者性騷擾事件（C13）、青年CJ學(xué)者抄襲事件（C14）、“我不是藥神”引熱議（C15）、X 赫高鐵“霸座”事件（C 16）、陜西奔馳女車主維權(quán)風(fēng)波（C17）、X 天臨論文事件（C18）、“996工作制”事件（C19）、“視覺中國(guó)”事件（C20）等20個(gè)熱點(diǎn)事件作為研究案例。

（三）變量設(shè)定

結(jié)果變量。就結(jié)果變量而言，本文以20 個(gè)熱點(diǎn)案例中熱點(diǎn)事件最后是否進(jìn)入政府政策議程為結(jié)果變量。如果熱點(diǎn)事件進(jìn)入政府的政策議程，將此編碼為1，熱點(diǎn)事件不進(jìn)入政策議程編碼為0，相關(guān)案例在結(jié)果上的分布情況如表1所示。

表1 政策議程案例及結(jié)果變量編碼表

條件變量。在前期文獻(xiàn)資料、理論總結(jié)和研究設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行條件變量的設(shè)置。[2](p86-99)[18](p123-130)[19](p5-12+2)[20](p43-51)[21](p30-40)在分析事件屬性的基礎(chǔ)上，考察多元主體的注意力分配及其相互影響，設(shè)置了公眾關(guān)注、媒體關(guān)注以及政府關(guān)注等如表2 所示的條件變量。

表2 條件變量設(shè)置及編碼說(shuō)明表

1.公共問題指向（Public Problem，簡(jiǎn)稱PP）。對(duì)事件的第一個(gè)考量指標(biāo)為公共問題指向，所謂公共問題指向是衡量問題是否為指向政府的公共問題。政府的主要職責(zé)就是解決面臨的公共問題，保障公眾權(quán)益。指向政府的公共問題與純個(gè)人事務(wù)相對(duì)，公共問題指向編碼為1，非公共問題指向編碼為0。

2.問題重復(fù)出現(xiàn)（Frequency Occur 簡(jiǎn)稱FO）。有多樣化指標(biāo)可以衡量公共問題的嚴(yán)重程度，其中一個(gè)為公共問題是否重復(fù)出現(xiàn)，因?yàn)楣矄栴}重復(fù)出現(xiàn)會(huì)對(duì)社會(huì)公眾和政府造成持續(xù)沖擊。問題3年內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)編碼為1，非3年內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)編碼為0。

3.公眾關(guān)注度（Public Concern，簡(jiǎn)稱PC）。很多公眾通過(guò)百度搜索和微博了解其關(guān)注的熱點(diǎn)事件，因此選擇百度指數(shù)代表公眾關(guān)注度具有一定科學(xué)性。以20 個(gè)案例的百度指數(shù)均值為標(biāo)準(zhǔn)，百度指數(shù)超過(guò)260000 編碼為1，不超過(guò)260000 編碼為0。因?yàn)榘咐x擇中有涉及藝人的事件，總體均值較高，對(duì)個(gè)別與觀感差距較大的熱點(diǎn)事件，通過(guò)對(duì)微博相關(guān)主頁(yè)最大閱讀量排序加以校驗(yàn)，盡量保證編碼的準(zhǔn)確性。

4.產(chǎn)生憤怒情緒（Anger Generate，簡(jiǎn)稱AG）。公眾會(huì)關(guān)注違反公平正義的事情，也會(huì)關(guān)注有趣的事情，這一過(guò)程中或產(chǎn)生憤怒情緒或者沒有。公眾關(guān)注度高的事件不一定會(huì)在公眾中產(chǎn)生憤怒情緒，本文將公眾產(chǎn)生憤怒情緒編碼為1，公眾未產(chǎn)生憤怒情緒編碼為0。

5.中央媒體報(bào)道（Central Media Coverage，簡(jiǎn)稱CMC）。中央媒體是主流媒體，對(duì)政策議程具有較大的影響作用。在中國(guó)的新聞?lì)I(lǐng)域，通常將18 家媒體機(jī)構(gòu)稱為中央媒體，目前影響力最大的媒體機(jī)構(gòu)分別是新華社、人民日?qǐng)?bào)與中央電視臺(tái)。本文選擇人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)和新華社三家作為中央媒體，受到中央媒體的關(guān)注編碼為1，中央媒體未作報(bào)道編碼為0。

6.媒體指數(shù)（Media Index，簡(jiǎn)稱MI）。熱點(diǎn)事件受到媒體關(guān)注程度也影響其是否最終進(jìn)入政策議程。設(shè)計(jì)媒體指數(shù)作為條件變量，一方面可以彌補(bǔ)對(duì)中央媒體定義的缺陷，另一方面可以充分反映媒體關(guān)注度。以20個(gè)案例媒體指數(shù)均值390為標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)390 編碼為1，不超過(guò)390 編碼為0。另外，因?yàn)槊襟w指數(shù)采用新聞標(biāo)題包含關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為防止偏差，我們對(duì)20 個(gè)案例各自最高資訊指數(shù)排序進(jìn)行校驗(yàn)，盡量保證編碼的準(zhǔn)確性。

7.省部級(jí)政府發(fā)聲（Provincial Speech，簡(jiǎn)稱PS）。高層領(lǐng)導(dǎo)重視是當(dāng)前解決公共問題的一個(gè)有效路徑，從當(dāng)前行政體制來(lái)看，部級(jí)政府部門代表中央政府，省級(jí)政府是地方政府最高層級(jí)。因此，以省部級(jí)政府發(fā)聲作為領(lǐng)導(dǎo)重視指標(biāo)，省部級(jí)政府發(fā)聲編碼為1，省部級(jí)政府未發(fā)聲編碼為0。此處需要說(shuō)明，我們不要求省部級(jí)政府對(duì)事件表達(dá)贊成或否定意見，只需要對(duì)事件發(fā)聲，說(shuō)明此事件已經(jīng)引起高層級(jí)政府的重視。

8.責(zé)任部門明確（Clear Responsibility，簡(jiǎn)稱CR）。省部級(jí)政府發(fā)聲是問題是否能有效解決的一個(gè)指標(biāo)，另一個(gè)指標(biāo)是看公共問題所涉及政府部門是否分工明確，分工明確是解決問題或者合作解決問題的前提。因此，將責(zé)任部門明確編碼為1，責(zé)任部門不明確編碼為0。

四、定性比較分析與研究結(jié)果

（一）真值表構(gòu)建

按照上述變量設(shè)置（包括條件變量和結(jié)果變量）及編碼賦值規(guī)則，將原始數(shù)據(jù)合成為如表3 所示的真值表。

表3 真值表

（二）單一條件的必要性分析

按照QCA的一般操作步驟，首先要對(duì)單一條件變量的必要性進(jìn)行分析，一致性（Consistency）和覆蓋率（Coverage）是其關(guān)鍵檢驗(yàn)指標(biāo)。具體運(yùn)算分析結(jié)果如表4所示。

表4 單一條件變量的必要性分析結(jié)果

衡量單一條件變量有一致性和覆蓋率兩個(gè)重要指標(biāo)，一致性（Consistency）表示該原因?qū)Y(jié)果出現(xiàn)影響程度高低；覆蓋率（Coverage）表示該原因能夠解釋的案例占總案例的比重。當(dāng)一致性指標(biāo)大于0.9時(shí)，則認(rèn)為條件變量是結(jié)果變量的必要條件。除了一致性指標(biāo)，還采用覆蓋率指標(biāo)來(lái)判斷該原因?qū)Y(jié)果的解釋力，當(dāng)覆蓋率為0.7時(shí)，則說(shuō)明該原因變量能夠解釋70%的案例。如表4 所示，對(duì)政策議程設(shè)置的單變量必要性分析結(jié)果顯示，在8 個(gè)單一條件變量及其相反情況中，“公共問題指向”“中央媒體報(bào)道”一致性均為1，構(gòu)成了政策議程設(shè)置的必要條件，其覆蓋率均為0.764706，說(shuō)明兩者作為單一因素對(duì)結(jié)果變量均具有較強(qiáng)的解釋力。這在理論上說(shuō)得通，公共問題指向是指問題屬于需要政府部門出面應(yīng)對(duì)的公共問題，因此會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生較高的壓力。公共政策是政府為了解決公共問題實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的行動(dòng)，因此公共問題指向是進(jìn)入政策議程的必要條件是可以理解的。另外，主流媒體在中國(guó)的政治生活和政策過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，新聞工作必須把政治方向擺在第一位，這是黨性原則問題。所有媒體尤其是中央媒體是黨的喉舌，需要替黨和人民發(fā)聲，因此，中央媒體在政策議程中的地位是顯而易見的。

此外，公眾關(guān)注度、產(chǎn)生憤怒情緒和責(zé)任部門明確必要一致性雖未達(dá)到相關(guān)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)0.900000，但也分別高達(dá)0.692308、0.692308、0.846154，且覆蓋率也分別達(dá)到0.692308、0.900000、0.733333，公眾關(guān)注度高和產(chǎn)生憤怒情緒會(huì)對(duì)政府相關(guān)部門產(chǎn)生壓力，責(zé)任部門明確意味著不作為可能被問責(zé)，三者對(duì)政策議程設(shè)置也具有重要作用。

（三）清晰集定性比較分析

QCA 的組合路徑輸出通常存在三種類型，分別是復(fù)雜路徑（Conservative Solution）、中間路徑（Intermediate Solution）和簡(jiǎn)約路徑（Parsimonious Solution），本研究共輸出9 條復(fù)雜路徑、9 條中間路徑和4 條簡(jiǎn)約路徑。中間解一般介于復(fù)雜解和簡(jiǎn)約解之間，能夠在不違背案例事實(shí)的基礎(chǔ)上相對(duì)簡(jiǎn)單地給出組合路徑，研究者通常會(huì)選擇中間解來(lái)匯報(bào)研究結(jié)果，因此本文采用中間解（如表5所示）作解釋。

表5 QCA組合路徑輸出結(jié)果表

如表5所示，中間路徑有9條，每條路徑中都包含公共問題指向和中央媒體報(bào)道2 個(gè)必要條件，我們?cè)敿?xì)分析其中第1、2、3、4、5 條等5條覆蓋率高的路徑。

第1 條路徑PP*～FO*PC*CMC*～MI*～PS*CR和第2 條路徑PP*～FO*PC*CMC*MI*PS*CR 可解釋為：如果是公共問題指向、問題重復(fù)出現(xiàn)且公眾關(guān)注度高，經(jīng)中央媒體報(bào)道且責(zé)任部門明確，無(wú)論媒體指數(shù)高低也不管省部級(jí)政府發(fā)聲與否，都可能進(jìn)入政策議程。

第3條路徑PP*FO*PC*AG*CMC*MI*CR 和第4 條PP*FO*PC*AG*CMC*PS*CR 可合并解釋為：如果是公共問題指向、問題重復(fù)出現(xiàn)、公眾關(guān)注度高且產(chǎn)生憤怒情緒，經(jīng)過(guò)中央媒體報(bào)道，媒體指數(shù)高且責(zé)任部門明確或者省部級(jí)政府發(fā)聲且責(zé)任部門明確，兩種路徑都可能進(jìn)入議程。

第5 條PP*FO*AG*CMC*MI*PS*CR 可解釋為：如果是公共問題指向、問題重復(fù)出現(xiàn)、公眾關(guān)注度高且產(chǎn)生憤怒情緒，經(jīng)過(guò)中央媒體報(bào)道并且省部級(jí)政府發(fā)聲、責(zé)任部門明確，則可能會(huì)進(jìn)入政策議程。

還需要說(shuō)明的一點(diǎn)是：在本研究中，我們選擇并解釋了5 條中間路徑，但是整體來(lái)看，中間路徑組合中每條單一路徑的覆蓋率都相對(duì)較低，理論解釋力有限；而簡(jiǎn)約路徑的覆蓋率相對(duì)較高如表6 所示，有3條路徑達(dá)0.692308，與中間路徑相比其簡(jiǎn)潔程度可能有助于進(jìn)一步的理論建構(gòu)，故而本文對(duì)簡(jiǎn)約路徑進(jìn)行進(jìn)一步的闡釋。具體而言，第1、2、4 等3種路徑覆蓋率更高，是更可能進(jìn)入政府議程的：

表6 QCA組合路徑輸出結(jié)果表

（1）第1 條路徑PP*MI 和第2 條路徑AG*CMC，如果是公共問題指向且媒體關(guān)注指數(shù)高，或公眾產(chǎn)生憤怒情緒且得到中央媒體報(bào)道，這兩種事件都可能進(jìn)入政策議程的。

（2）第4 條路徑PP*PC*CMC，如果是公共問題指向、公眾關(guān)注度高且得到中央媒體報(bào)道，這種事件也可能進(jìn)入政策議程的。

對(duì)比簡(jiǎn)約解和中間解，可以發(fā)現(xiàn)簡(jiǎn)約解第1條路徑在中間解第2、3、5、6、7、9 條路徑中都有呈現(xiàn)，而簡(jiǎn)約解第2條路徑在中間解第3、4、5、6、8、9 條路徑中都有呈現(xiàn)。簡(jiǎn)約解第4 條路徑在中間解第1、2、3、4、6條路徑中都有呈現(xiàn)。對(duì)照研究簡(jiǎn)約解和中間解，我們可以更能夠理解多項(xiàng)條件假設(shè)的相互作用路徑如何影響政府政策議程設(shè)置。

五、結(jié)論與討論

弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯將注意力引入政治科學(xué)，我們還需要研究公眾和媒體的注意力如何分配以及公眾、媒體注意力與政府注意力之間如何相互影響。在現(xiàn)實(shí)生活中，多樣化的因素而非單一因素在影響著政策窗口的打開，并且這些因素之間相互作用，因此運(yùn)用QCA方法有利于進(jìn)一步研究政策議程設(shè)置。首先，多元主體注意力交互影響是影響政策議程的重要因素。多元主體的注意力互動(dòng)對(duì)政府注意力的影響是研究政策議程有價(jià)值的切入口。許多亟待解決的問題隱藏在社會(huì)之中，公眾、媒體和政府會(huì)對(duì)不同的公共問題分配不同的注意力，任何政府都會(huì)在一定程度上重視民意，公眾注意力是其不能忽視的重要因素，媒體注意力或者引導(dǎo)民意或者代表民意，也是政府不能忽視的因素，因此，本研究強(qiáng)調(diào)三種注意力之間的相互影響。其次，在實(shí)際研究中，案例選擇、條件變量設(shè)計(jì)與賦值都會(huì)影響最終結(jié)果。QCA 研究是基于小樣本的案例研究，一般會(huì)選擇10～40 個(gè)案例，而案例的選擇將在一定程度上影響最終運(yùn)算分析結(jié)果。論文基于對(duì)20 個(gè)案例的定性比較分析有效識(shí)別出公眾關(guān)注、媒體關(guān)注和政府關(guān)注等條件變量如何相互作用并最終影響政策議程的開啟。從已經(jīng)完成的運(yùn)算分析可以看出公共問題指向和中央媒體報(bào)道將決定性地影響政策議程，如果在案例選擇中都選擇X 寶強(qiáng)離婚、X 小璐夜宿門這樣公眾和媒體關(guān)注度高但非公共問題指向模糊的案例，分析結(jié)果可能出現(xiàn)偏差。最后，條件變量設(shè)計(jì)和賦值會(huì)影響最終結(jié)果。QCA 研究中，除了案例選擇外，還有一項(xiàng)重要工作即條件變量的設(shè)計(jì)和賦值。條件變量設(shè)計(jì)和賦值來(lái)源于對(duì)文獻(xiàn)的綜述，或者來(lái)源于社會(huì)調(diào)查，或者來(lái)源于理論假設(shè)。其中一項(xiàng)不能忽視的工作是條件變量的賦值問題，用定量的方法給變量賦值相對(duì)科學(xué)，但有些條件變量無(wú)法計(jì)量分析，這時(shí)更應(yīng)該慎重，不然將影響分析運(yùn)算結(jié)果。

對(duì)地方政府及其部門而言，不需要關(guān)注上述研究過(guò)程。但是，當(dāng)社會(huì)公共問題出現(xiàn)時(shí)，地方政府及其部門需要關(guān)注多元主體的注意力分配，社會(huì)公眾的注意力和情緒值得關(guān)注，主流媒體包括國(guó)家級(jí)媒體的注意力值得關(guān)注，高層級(jí)政府的注意力也值得關(guān)注，這些可以幫助地方政府對(duì)公共問題性質(zhì)及其未來(lái)走向做出準(zhǔn)確判斷。同樣，地方政府也可以從社會(huì)公眾的注意力分配、國(guó)家級(jí)媒體的注意力分配和高層級(jí)政府的注意力分配中尋找等待解決的社會(huì)公共問題。對(duì)于地方政府及其部門而言，還應(yīng)該關(guān)注多元主體注意力分配及其交互影響，社會(huì)公眾、國(guó)家媒體、高層政府的注意力會(huì)相互作用，國(guó)家媒體對(duì)公共問題的關(guān)注與觀點(diǎn)會(huì)影響社會(huì)公眾的注意力，也會(huì)影響社會(huì)公眾對(duì)公共問題的情緒表達(dá)方向。同樣，高層政府的關(guān)注與觀點(diǎn)也會(huì)影響社會(huì)公眾的注意力和情緒表達(dá)；反之亦然，公眾關(guān)注的問題及情緒方向也會(huì)影響國(guó)家媒體和高層政府的注意力。多元主體的注意力會(huì)交叉影響，在互相影響中或者不斷增強(qiáng)或者相互抵消，或者改變各自關(guān)注和情緒表達(dá)的方向。其中，地方政府尤其需要關(guān)注引起社會(huì)公眾、國(guó)家媒體和高層政府共同關(guān)注并且情緒不斷增強(qiáng)的社會(huì)公共問題。