曾泉海 汪璐蒙

[摘? ? 要] 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國養(yǎng)老資源供給長期向城市傾斜，農(nóng)村老齡化問題日益突出。健全農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系是解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡問題的重要舉措。堅持公平價值取向、需求調(diào)整供給、政府責任重構(gòu)的基本原則是構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的底層邏輯。秉承收入分層與需求分類的理念，以經(jīng)濟水平和實際需求為劃分標準，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系可劃分為生存型、生活型和發(fā)展型三個層次。實踐模式探索是構(gòu)建多層次社會保障體系的經(jīng)典途徑。聚焦農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，更應(yīng)積極順應(yīng)農(nóng)民多樣化、多層次的養(yǎng)老保障需求，建立健全以我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度為藍本，兼顧生存型、生活型和發(fā)展型并存的農(nóng)村多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系，努力實現(xiàn)多樣化養(yǎng)老保障模式協(xié)同發(fā)力、互相支持、密切配合，不斷推進我國農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的持續(xù)優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 人口老齡化；養(yǎng)老保障體系；農(nóng)村養(yǎng)老；社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)；城鄉(xiāng)一體化；治理能力現(xiàn)代化

[中圖分類號] C913.7? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）09-0078-10

一、問題的提出

我國是世界上老年人口最多、增速較快的國家。按照中國發(fā)展基金會2020年發(fā)布的預(yù)測，我國60歲及以上的老年人口在2050年將接近5億，占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^三分之一[1]。相對于人口老齡化的速度，我國養(yǎng)老保障的發(fā)展速度相對滯后，養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足，供需匹配程度較低。尤其是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國養(yǎng)老資源供給長期向城市傾斜，農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為養(yǎng)老保障高質(zhì)量發(fā)展的重點和難點所在。

為有效縮小養(yǎng)老保障發(fā)展的城鄉(xiāng)差距，解決農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展面臨的諸多問題，國家出臺了一系列政策。2017年，黨的十九大報告指出，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，做到老有所養(yǎng)、老有所依至關(guān)重要，并提出“全面建成多層次養(yǎng)老保障體系，持續(xù)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的養(yǎng)老保障供給”[2]。2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，“要構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式”[3]。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，再次強調(diào)“要構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式”[4]。2020年，中央一號文件要求健全“三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”、推動基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村普惠互助養(yǎng)老模式[5]。2022年，黨的二十大報告指出，健全“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”[6]。由此可見，構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系是健全社會保障體系的重中之重。

多層次化是養(yǎng)老保障發(fā)展的基本取向，但當前對于養(yǎng)老保障體系的多層次劃分，學界尚未達成共識。從最新的研究進展來看，學者們較多借鑒世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老保障體系理念，主張建立不同主體不同層級的有針對性的養(yǎng)老保障體系，傾向于基于責任主體或目標群體的“三分法”。從養(yǎng)老保障責任主體出發(fā)，Holzmann R、Packard T等將多層次養(yǎng)老保障體系分為三個層次：第一層次由政府主導，采取的是固定待遇，目標是為了減少貧富差距；第二層次由私營部門參與，是對第一層次養(yǎng)老保障的補充；第三層次是滿足不同人群高質(zhì)量養(yǎng)老需求[7]。從目標群體出發(fā)，鄭功成認為，多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)包括三個層次：第一層次是政府兜底的服務(wù)，為困難群體提供生存型養(yǎng)老保障；第二層次是政府主導下社會力量提供的基本服務(wù)，政府予以補貼，具有一定公益性，解決中低收入人群養(yǎng)老服務(wù)問題；第三層次為完全放開的市場化養(yǎng)老服務(wù)，面向高端人群，政府提供政策支持并依法監(jiān)管[8]。賈麗萍雖沒有明確提出多層次的劃分標準，但通過總結(jié)國際上多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)中成功和失敗的案例，從養(yǎng)老保險的角度理解多層次養(yǎng)老保障體系，提出三層次體系已在我國形成[9]。林義基于我國多層次養(yǎng)老保障體系面臨的新挑戰(zhàn)，分別從養(yǎng)老保障體系的三層級出發(fā)，探索多層次養(yǎng)老保障體系的制約因素與優(yōu)化路徑[10]。汪璐蒙、曾泉海認為，要充分考慮老年人的收入分層與需求分類，按照分層分類的原則，構(gòu)建農(nóng)村多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系，并提出將農(nóng)村養(yǎng)老保障體系劃分為生存層、生活層和發(fā)展層[11]。

多層次養(yǎng)老保障體系是立足于養(yǎng)老需求的多元化而適時建構(gòu)的，供需均衡是針對供需失衡而提出的應(yīng)對之舉?；仡欈r(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，發(fā)現(xiàn)其背后的邏輯具體呈現(xiàn)為：一是以農(nóng)村養(yǎng)老保障多元化需求為導向，為農(nóng)村地區(qū)不同經(jīng)濟狀況的老人提供更為精準的養(yǎng)老服務(wù)。二是農(nóng)村養(yǎng)老保障供需均衡是一個漸進的動態(tài)過程，具體實踐中應(yīng)革新理念以解決農(nóng)村養(yǎng)老保障供需均衡問題。三是發(fā)揮多元主體間的協(xié)同融合，構(gòu)建多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系。四是實施多元化養(yǎng)老服務(wù)模式，豐富養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)涵。我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均衡狀態(tài)由來已久，這源自城鄉(xiāng)長期二元分割的經(jīng)濟社會體制。養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，其發(fā)展會受到城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的制約，亦會呈現(xiàn)二元分割的基本特征?；诖耍疚膹墓┬杵胶獾囊暯浅霭l(fā)，依據(jù)老年人不同收入層次和實際需求，將農(nóng)村養(yǎng)老保障劃分為生存型、生活型和發(fā)展型，積極回應(yīng)了多層次趨勢下我國農(nóng)村養(yǎng)老模式該如何選擇的問題，并結(jié)合實踐模式探索，提出完善農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的具體措施。

二、農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建原則

構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系是一項重大民生工程，既要考量不同群體對養(yǎng)老保障的需求，循序漸進地進行養(yǎng)老服務(wù)供給的改進提升，又要貫徹整體公平性。因此，農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建必須堅持公平的價值取向，堅持以需求調(diào)整供給，堅持政府責任的重構(gòu)等基本原則。

（一）堅持公平的價值取向

從內(nèi)在屬性來看，農(nóng)村養(yǎng)老保障具有公共物品之屬性，應(yīng)當以維護和增進社會公平作為價值依歸。因此，構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系理應(yīng)將公平作為核心目標與首要原則。構(gòu)建公平的農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系，不僅涉及農(nóng)村老年群體養(yǎng)老保障權(quán)益的切實維護，而且事關(guān)社會公平正義的重大現(xiàn)實問題。將公平作為農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系構(gòu)建的基本原則，應(yīng)實現(xiàn)如下幾個方面的深刻轉(zhuǎn)變。

首先，推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)籌考量。構(gòu)建公平的農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系，應(yīng)將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障納入一體考量，牢固樹立系統(tǒng)思維和公平理念，綜合兼顧社會整體的公平正義，防范因制度設(shè)計得不合理，而出現(xiàn)制度性的不公平現(xiàn)象[12]。這既是構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的基本要求也是底線原則。從發(fā)展的角度來看，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度體系，既是公平原則下構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的內(nèi)在要求，也是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中更為長遠的戰(zhàn)略目標。

其次，將公平理念貫穿農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系構(gòu)建的全過程、各方面。在保障對象方面，農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建應(yīng)能覆蓋農(nóng)村社會各種類型的老年群體，即既要關(guān)照身體健康的，又要關(guān)注身患疾病的；既要將家庭經(jīng)濟條件困難、無人照顧的老年群體納入保障范圍，也要適當考慮家庭經(jīng)濟條件稍好老人的個性化養(yǎng)老保障需求。在資源分配方面，對于不同類型的老年群體，既要追求資源分配的精準性，也應(yīng)保障資源分配的相對公平，避免因養(yǎng)老服務(wù)資源過度偏向某一類群體而引發(fā)群體資源分配的不公平。

最后，妥善處理公平與效率的關(guān)系。一方面，公平是構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的主導價值與核心理念。另一方面，構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系也要講求效益、追求效率。在兩者的關(guān)系方面，效率應(yīng)當在公平原則的指導下實現(xiàn)，其優(yōu)先性相較于公平具有次一級的特點。特別是在鄉(xiāng)村振興背景下，大量資源向農(nóng)村社會不斷傾斜，需要立足實際情況、講求效率效益[13]。

（二）堅持以需求調(diào)整供給

構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)堅持需求導向，即根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展的實際需要和農(nóng)村老年群體的實際需求，不斷優(yōu)化供給的服務(wù)方向、服務(wù)模式和改進方向，以不斷推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的高質(zhì)量發(fā)展。

一方面，根據(jù)需求調(diào)整服務(wù)供給。地方政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村老年人實際養(yǎng)老困難和需求調(diào)整服務(wù)供給。具體而言，一是增加農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（站）數(shù)量。隨著老年人社會活動的逐漸減少和年齡的不斷增長，使得農(nóng)村老年人更加固守現(xiàn)有的生活空間，比較滿足于依靠子女和自食其力并舉的生活狀態(tài)。因此增加農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（站）數(shù)量，有助于老年人在家門口享受養(yǎng)老服務(wù)。二是明確養(yǎng)老服務(wù)核心內(nèi)容。政府應(yīng)努力滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，盡量縮減或停止用于圖書室、健身設(shè)施、餐廳等方面的資金投入，集中資源為老年人提供好的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)，比如為老人提供臨時跑腿和短期照料等服務(wù)。三是地方政府應(yīng)嘗試建設(shè)農(nóng)村微型養(yǎng)老機構(gòu)。政府可以“低盈利+政府補貼”的運營方式，推行農(nóng)戶在家舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)試點。本地養(yǎng)老充分利用了鄉(xiāng)村的內(nèi)生資源，且提供的服務(wù)更容易被村民接受。這種養(yǎng)老模式不僅緩解了農(nóng)村社會的養(yǎng)老壓力，一定程度上還開發(fā)了農(nóng)村新型的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

另一方面，根據(jù)需求調(diào)適供給。從回應(yīng)性的角度看，構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)著眼于對農(nóng)民日益增長的養(yǎng)老保障需求的積極回應(yīng)，努力實現(xiàn)人民群眾對健康、長壽、幸福的美好期待。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民對于養(yǎng)老保障的需求總體上呈遞增的趨勢。農(nóng)民對多樣性和高質(zhì)量養(yǎng)老保障的追求，折射出農(nóng)民養(yǎng)老保障需求數(shù)量、質(zhì)量等方面的綜合演進。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的多層次、多樣化發(fā)展倒逼養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建，不斷推動農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的科學化。而從實際工作來看，構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系要善于發(fā)現(xiàn)農(nóng)村老年群體對于養(yǎng)老保障的多樣化需求呈現(xiàn)出的內(nèi)在規(guī)律性，堅持需求引導、農(nóng)民主體，持續(xù)優(yōu)化調(diào)適農(nóng)村養(yǎng)老保障的工作重點、方式方法、實現(xiàn)模式，以更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給、更加人性化的服務(wù)呈現(xiàn)、更加多樣化的保障選擇，不斷滿足農(nóng)村老年群體對于養(yǎng)老保障的需求。

（三）堅持政府責任的重構(gòu)

建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系是政府的重要職責，這也是對政府公共服務(wù)職能的現(xiàn)實考量。正如布蘭婷和莫勒所指出，良性的政府應(yīng)該發(fā)揮政治責任擔當，更多地向社會成員保障各類需求，而不是依靠慈善機構(gòu)來承擔這些責任[14]。政府作為“三元治理”（政府、社會、市場）主體之一，應(yīng)承擔主導責任，建立健全農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系。

一是加強頂層設(shè)計。建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系，首先就要從總體上謀劃農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度安排和統(tǒng)籌部署。相較于之前，現(xiàn)代農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念為引領(lǐng)，秉持公平公正的基本原則。同時，應(yīng)進一步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差距，統(tǒng)籌考量養(yǎng)老保障的資金籌集、制度運行、監(jiān)督管理等方面的問題。

二是加大財政專項支持。一方面，在加大農(nóng)村養(yǎng)老保障財政投入的基礎(chǔ)上，科學合理界定中央和地方政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的財政負擔比例，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和地區(qū)差異作適當?shù)恼{(diào)整，特別是對于一些偏遠落后地區(qū)，應(yīng)加大中央的財政統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度[15]。另一方面，發(fā)揮財政投入的杠桿作用，以財政投入吸納社會資本、市場力量進入農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，對部分參與養(yǎng)老保障的市場主體給予相應(yīng)的經(jīng)濟補貼和政策照顧，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，特別是物價水平，動態(tài)調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保障的基準。

三是加大資源協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。在推進農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)過程中，政府應(yīng)加大資源的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能優(yōu)勢。由于農(nóng)村社會發(fā)展的不平衡性，各地在推進農(nóng)村養(yǎng)老保障過程中，可能會面臨各種各樣的實際困難，特別是一些偏遠地區(qū)，不僅資金、設(shè)備稀缺，更缺乏人才與技術(shù)。這就要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控優(yōu)勢，加強養(yǎng)老資源在農(nóng)村地區(qū)的跨區(qū)域流動，加強養(yǎng)老保障管理者、護理人員的跨區(qū)域流動與協(xié)同配合，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的服務(wù)水平和服務(wù)能力。

三、農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的基本層級

當前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡，尤其是失能、半失能以及相對貧困老人面臨著嚴重的養(yǎng)老風險。要改變這一現(xiàn)狀，就要充分考慮老年人的收入分層與需求分類，按照分層分類的原則，構(gòu)建多層次供需均衡的養(yǎng)老保障體系[11]。因此，筆者圍繞生產(chǎn)、生活、發(fā)展三個基本層級，依據(jù)老年人不同收入層次（弱勢人群、普通人群、高端人群）、特殊情況（特殊群體）及其需求類別，將農(nóng)村養(yǎng)老保障劃分為生存型、生活型和發(fā)展型三種類型。

（一）生存型養(yǎng)老保障

生存型養(yǎng)老保障，是一種基礎(chǔ)的兜底性的養(yǎng)老保障類型，其保障的主要內(nèi)容是維系農(nóng)村老人的基本生活，解決老年人的溫飽問題。當前，我國已經(jīng)如期打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，順利實現(xiàn)了全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，絕對貧困問題已經(jīng)得到歷史性解決。但在農(nóng)村地區(qū)仍有很多人口處于相對貧困狀態(tài)，部分低收入群體，特別是一些五保戶仍面臨著返貧的現(xiàn)實。因此，2020年底，在全面脫貧攻堅任務(wù)完成后，277萬脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口以及突發(fā)嚴重困難戶被納入低?；蛘咛乩ЧB(yǎng)，享受保障的人數(shù)較2012年底分別增加了105.3%、188.8%[16]。這表明實施農(nóng)村救濟非常有必要。同時，這也要求在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度安排中，應(yīng)優(yōu)先將困難群體納入制度體系框架內(nèi)，充分發(fā)揮養(yǎng)老保障的兜底保障功能。生存型養(yǎng)老保障，主要是為農(nóng)村老年困難群體提供生活照料、健康管理等基礎(chǔ)性服務(wù)。為農(nóng)村困難群體提供必要的生存型養(yǎng)老保障，既是我國社會主義制度的內(nèi)在要求，也是維護社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。在制度運行中，由于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，需要政府發(fā)揮主導性作用，加大對農(nóng)村困難人口的支持和保障力度，以緩解其家庭養(yǎng)老的壓力。同時，加大慈善養(yǎng)老的支持力度，以慈善養(yǎng)老的形式，集中兜底個別困難群眾，充分滿足和保障農(nóng)村困難群體的基本養(yǎng)老需求。

（二）生活型養(yǎng)老保障

生活型養(yǎng)老保障，主要是為農(nóng)村老年群體提供基本的衣食住行醫(yī)等養(yǎng)老保障。從服務(wù)對象看，生活型養(yǎng)老保障主要針對那些已經(jīng)解決了基本溫飽問題，但在日常生活中缺乏常態(tài)化、穩(wěn)定性養(yǎng)老保障的人群。在具體實踐中主要著眼于滿足和解決這部分群體合理的社交、娛樂、健康等養(yǎng)老保障需求。從服務(wù)供給來看，生活型養(yǎng)老保障主要依托“社會+個人”的經(jīng)濟資源供給體系，依靠以社會、家庭成員為主，集體為輔的農(nóng)村養(yǎng)老保障實現(xiàn)機制。具體而言，一是依托“社會+個人”的資源供給。生活型養(yǎng)老保障充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老保障中的功能，倡導老人為養(yǎng)老服務(wù)保障支付一定的資金，以分擔養(yǎng)老保障壓力，同時，倡導家庭子女積極履行贍養(yǎng)義務(wù)，或支付贍養(yǎng)費用。除此之外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也是維系生活型養(yǎng)老保障運轉(zhuǎn)的重要支撐，借助國家的資源調(diào)配優(yōu)勢，可以為農(nóng)村養(yǎng)老保障提供一定的資源支持。

二是借助“社區(qū)+家庭”的主體依托。在生活型養(yǎng)老保障中，社區(qū)和家庭是重要的服務(wù)供給主體。這一方面是由于農(nóng)村老年群體對傳統(tǒng)熟人社區(qū)的依賴，即老年人更傾向于在熟悉的圈子范圍內(nèi)活動、生活。另一方面，由于家庭和社區(qū)能為老年群體提供生活化的場景，令其找到歸屬感。這既能滿足老年人基本的生活照料需求，也能滿足其必要的社交需求。因此，農(nóng)村集體能夠作為生活型養(yǎng)老保障的必要補充。

（三）發(fā)展型養(yǎng)老保障

發(fā)展型養(yǎng)老保障在滿足基本的生活保障基礎(chǔ)上，更加側(cè)重于滿足農(nóng)村老年群體對社會參與、精神慰藉、健康醫(yī)療等較高層次的需求，實現(xiàn)從養(yǎng)老向享老的轉(zhuǎn)變升級。發(fā)展型養(yǎng)老保障的側(cè)重點主要在如下幾個方面：一是更加注重健康管理。養(yǎng)生成為發(fā)展型養(yǎng)老保障的重要內(nèi)容，更加注重健康醫(yī)療、更加關(guān)注身體健康成為這部分老年群體的重要需求。因此，發(fā)展型養(yǎng)老的保障對象，對于健康體檢、醫(yī)療護理、養(yǎng)生保健的需求會大幅增加。二是更加注重精神慰藉。除了必需的文化娛樂、休閑健身之外，發(fā)展型養(yǎng)老的保障對象還關(guān)注自身老年生活的豐富程度，對于書籍閱讀、書法訓練、教育培訓等需求也日漸增加。因此，這部分老人對于老年大學的期待會有所增加。三是更加注重社會參與。除了日常生活中的活動展示，這部分老年群體更加注重通過社會參與實現(xiàn)自我價值，對于如何參與社區(qū)治理有了更高的期待。

發(fā)展型養(yǎng)老保障的實現(xiàn)，主要依托如下幾個方面的機制。一是依托“個人繳費為主、政府補貼為輔”的經(jīng)濟供給體系。由于發(fā)展型養(yǎng)老屬于定制化養(yǎng)老，因此，發(fā)展型養(yǎng)老的資金保障主要依靠個人支付能力，并且根據(jù)個性化需求，實現(xiàn)相應(yīng)保障服務(wù)的區(qū)隔。二是拓展“社區(qū)+社會”相結(jié)合的生活照料服務(wù)體系。發(fā)展型養(yǎng)老保障立足于社區(qū)、面向社會，在生活照料方面，應(yīng)以社區(qū)為主導，為部分經(jīng)濟條件較好的群體提供個性化的定制服務(wù)，如設(shè)施服務(wù)、定點服務(wù)以及上門服務(wù)，內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療康養(yǎng)、心理保健、文體娛樂、社會參與等。對于部分群體的較高層次需求，可以聯(lián)合定點機構(gòu)進行定制化服務(wù)，如健康體檢、心理護理等，從而增強老年人的生活情趣，提高生活質(zhì)量。三是滿足老年群體源自“家庭+社區(qū)”的精神慰藉需求。以享受天倫之樂為追求，發(fā)展型養(yǎng)老保障充分注重老年群體的精神慰藉和情感交流需求，注重家庭倫理關(guān)系的維系，注重熟人社區(qū)的運用，不斷促進老年群體安享晚年、精神富足。

四、農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的優(yōu)化

實踐模式探索是構(gòu)建多層次社會保障體系的經(jīng)典途徑[17]。聚焦農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，更應(yīng)積極順應(yīng)農(nóng)民多樣化、多層次的養(yǎng)老保障需求，建立健全以我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度為藍本，兼顧生存型、生活型和發(fā)展型并存的農(nóng)村多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系，努力實現(xiàn)多樣化養(yǎng)老保障模式協(xié)同發(fā)力、互相支持、密切配合，不斷推動農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的持續(xù)優(yōu)化?；诖?，為推進我國農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)，應(yīng)著眼于政府、農(nóng)村社區(qū)、市場等不同類別供給主體，分層次解決農(nóng)村生存、生活與發(fā)展方面的養(yǎng)老保障問題，從而提出優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式、創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)自我養(yǎng)老模式、扶持社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展等優(yōu)化措施。

（一）優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)的模式

農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)多年的高空床率表明，單純依靠養(yǎng)老機構(gòu)自身難以解決農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老服務(wù)供給問題。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村老年人尤其是失能老人、失獨老人、獨居老人等特殊群體的不同需求，探索多種養(yǎng)老服務(wù)供給模式。同時，政府要找準在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的定位，明晰自身的權(quán)責和義務(wù)，支持和保障養(yǎng)老體系的建設(shè)，避免社會風險對養(yǎng)老保障的沖擊[18]。

第一，建立穩(wěn)定的公共財政投入保障機制。相關(guān)政策應(yīng)盡量向農(nóng)村地區(qū)傾斜，政府財政支付養(yǎng)老服務(wù)費用需向失能老人、失獨老人、獨居老人、空巢老人有所傾斜。此外，政府購買的養(yǎng)老服務(wù)尤其需要強化上級政府的財政責任，特別要強化省級乃至國家級公共財政責任。與此同時，應(yīng)建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的財政投入增長機制，克服財政投入的臨時性和隨意性。

第二，在農(nóng)村地區(qū)探索政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策實踐。例如將政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為新農(nóng)村建設(shè)的一部分內(nèi)容。政府財政資金的投入，一方面可以引導社會、社區(qū)參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中來，另一方面可以體現(xiàn)出政府積極承擔農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)供給的財政責任，履行政府職能。

第三，建立養(yǎng)老服務(wù)使用者導向的照料服務(wù)體系。結(jié)合當前新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的實際，根據(jù)農(nóng)村老年人的實際需求，建立以養(yǎng)老服務(wù)使用者為導向的照料服務(wù)體系，提高農(nóng)村老年人對照料服務(wù)的可及性和利用程度，切實解決這部分老年群體的照料問題，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)更契合農(nóng)村老年人需求。

第四，將農(nóng)村敬老院逐步改建、擴建為具備收養(yǎng)、日間照料、文體活動等功能的綜合性社會福利服務(wù)中心。改變以往只重視養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的做法，將農(nóng)村敬老院等養(yǎng)老機構(gòu)進行改建、擴建，針對農(nóng)村老年人的實際需求提供服務(wù)項目。一方面可以為農(nóng)村居家老人提供上門服務(wù)，另一方面可以讓有需要的農(nóng)村老年人到服務(wù)中心獲得必要服務(wù)，不再僅僅將考評指標局限在養(yǎng)老機構(gòu)和床位的數(shù)量增加上。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)自我養(yǎng)老模式

在經(jīng)濟全球化、鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)民流動化的當下，村落（社區(qū)）仍舊是留守老人的“全部世界”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會雖然被流動的社會所沖擊，但村落中“熟人社會”“圈層關(guān)系”一直沒有變化[19]。當越來越多的青壯年村民遠赴城市務(wù)工，留守老人的養(yǎng)老問題日漸凸顯。隨著年齡的增長，老人們“落葉歸根”的觀念不斷強化。在當?shù)仞B(yǎng)老，成為大多數(shù)老人的首要選擇。在社會化養(yǎng)老服務(wù)尚未發(fā)展成熟，或尚未被大多數(shù)農(nóng)村老年人接受時，鄉(xiāng)土社會中的互助傳統(tǒng)，便在養(yǎng)老實踐中發(fā)揮了重要作用。如全國各地出現(xiàn)的各式各樣互助養(yǎng)老形式，根源在于當?shù)氐幕ブ鷤鹘y(tǒng)，當?shù)卣囊龑Ш痛鍍晌姆e極探索，成為農(nóng)村重要的養(yǎng)老服務(wù)選擇。但這種養(yǎng)老模式或因為缺乏穩(wěn)定的資金來源，或因為護理人才隊伍不足，或因為養(yǎng)老服務(wù)場地空間有限，面臨著多重發(fā)展壓力和制約。為此，首先應(yīng)通過政府、社會、市場等多元主體進行資金籌集，充分整合當?shù)蒯t(yī)療、醫(yī)學教育、培訓機構(gòu)的相關(guān)資源；其次提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，擴充農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿者數(shù)量；最后合理統(tǒng)籌運用好縣域、鎮(zhèn)域、區(qū)域（鎮(zhèn)下轄的幾個村）照料中心、文化中心、空置校舍、村兩委辦公樓等場地。基于此，為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展提供資金、人才、場所等要素支持。可以從以下方面加以推進。

第一，政府可以通過財政資金的引導和支持，推動不同社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的建設(shè)，探索不同服務(wù)形式。通過國家財政對農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，推動各地積極探索適合于當?shù)厣鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的形式，例如集中居住、志愿者服務(wù)等。政府在這一過程中承擔起相應(yīng)的財政責任，通過財政資源的扶持，引導社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)將農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入城鄉(xiāng)整體規(guī)劃之中，正確認識到城鄉(xiāng)老年人在社會基本養(yǎng)老服務(wù)供給中的特殊地位。

第二，以農(nóng)村社區(qū)為平臺，對社區(qū)內(nèi)的場地、設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)進行資源整合，引導養(yǎng)老機構(gòu)、志愿組織、留守老人、留守婦女等參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)務(wù)必切合農(nóng)村實際情況。相較于城市，農(nóng)村有很多特殊之處，包括地域廣闊、居住分散、經(jīng)濟發(fā)展水平低、居民收入低、觀念傳統(tǒng)，等等。因此，需要根據(jù)農(nóng)村實際探索，創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給形式。但是并非要求每一個農(nóng)村社區(qū)都必然建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，而是應(yīng)根據(jù)農(nóng)村當?shù)厍闆r充分發(fā)揮社區(qū)作為平臺的基礎(chǔ)性作用，整合好農(nóng)村當?shù)氐母鞣N資源，包括留守老人、留守婦女等等。可取的途徑是相鄰的幾個農(nóng)村社區(qū)聯(lián)合設(shè)立專門的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，力爭發(fā)揮每個農(nóng)村社區(qū)作為平臺的基礎(chǔ)性作用，通過社區(qū)銜接養(yǎng)老機構(gòu)、自愿性組織等力量參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中。

第三，從農(nóng)村具體實際出發(fā)，創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的多種形式。首先，在人力、物力、財力等資源有限的區(qū)域，可以先將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容增加到已有的社區(qū)服務(wù)中心的社會服務(wù)項目當中，待時機成熟再逐步建立中心服務(wù)機構(gòu)。其次，探索農(nóng)村地區(qū)老年人集中居住模式，倡導老年人之間的互助幫扶。實地調(diào)查表明，這種依托農(nóng)村集體、引導老人互幫互助的方式可以成為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的有效形式，因此可對集中居住這一方式給予適當推廣。最后，可以嘗試借鑒國外社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗，建立“時間儲蓄銀行”。例如，德國實施的一種叫“儲存時間”政策，鼓勵成年人利用節(jié)假日和個人休息時間義務(wù)為老年機構(gòu)的老年人提供護理服務(wù)，實行勞動時間儲蓄，日后當其年老需要護理照顧時，可按照其以前參與照料服務(wù)所儲存的時間享受相應(yīng)時間的免費服務(wù)。

（三）扶持社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展

當前，雖然政府號召和鼓勵非政府機構(gòu)、社會營利組織新辦養(yǎng)老機構(gòu)，并對民營養(yǎng)老機構(gòu)給予資金、用電、用水、土地等方面的優(yōu)惠政策，但從現(xiàn)實來看民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展還遠遠未能達到好的效果。所以，需要在以下幾個方面進一步加以改善。

第一，通過稅收減免、補貼等途徑，增加民營養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、運營的補貼。由于目前對民營養(yǎng)老機構(gòu)的財政補貼和資助主要依賴市縣兩級，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的民營養(yǎng)老機構(gòu)受地區(qū)經(jīng)濟影響還難以獲得足夠的財政補貼。因此，不僅需要強化省級政府在民營養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、運營中的財政責任，還可通過建立專項財政轉(zhuǎn)移支付機制，扶持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

第二，加大政策保障支撐力度。為助力社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，國家應(yīng)加大相關(guān)政策保障的支持。如通過科學規(guī)劃布局增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供給，通過簡化或優(yōu)化存量土地用途變更，支持在存量場所上改建養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施用地，解決農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)落地難等問題，協(xié)助更多社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進入農(nóng)村養(yǎng)老市場。同時，通過多種途徑加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展注入活力，以提升社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)供給能力，從而適應(yīng)農(nóng)村老人多元化的養(yǎng)老需求。特別是對老年人的精神關(guān)懷，是提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的一項重要內(nèi)容，這在當前“失獨老人”逐漸增多的時代背景下顯得尤為重要。

第三，嘗試公私合營、政府購買服務(wù)等途徑扶持養(yǎng)老服務(wù)市場和民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。當前，由政府專門設(shè)立的公辦養(yǎng)老機構(gòu)多以兜底性建設(shè)為主。因此，“十四五”時期，在科學預(yù)測農(nóng)村老年群體對養(yǎng)老服務(wù)需求總量的基礎(chǔ)上，應(yīng)嘗試運用政府購買服務(wù)、公私合營等多種新途徑，給予民營養(yǎng)老機構(gòu)平等的市場地位和發(fā)展空間，發(fā)揮市場的資源配置功能，以期有效解決當前農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場中民營養(yǎng)老機構(gòu)“慘淡經(jīng)營”的困境。

五、結(jié)語

作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的有效治理，多層次養(yǎng)老保障體系具有一定普遍性，對于不同時期指導農(nóng)村養(yǎng)老保障工作具有借鑒意義。相較于學界較為明確地將多層次養(yǎng)老保障體系從宏觀上設(shè)定為兜底、普惠、高質(zhì)量三層，微觀層面的多層次劃分標準問題的研究當下仍處于模糊地帶。區(qū)別于學界提出的從單一的服務(wù)供給主體或服務(wù)接受主體對養(yǎng)老保障體系的多層次劃分，本文提出依據(jù)老年人不同收入層次、特殊情況及其需求類別，將農(nóng)村養(yǎng)老保障劃分為生存型、生活型和發(fā)展型三種類型。以經(jīng)濟水平和實際需求作為劃分標準，一定程度上彌補了以往劃分標準的宏大與空泛，使得實際操作過程有章可循。隨后，本文以農(nóng)村養(yǎng)老保障實踐模式探索為“窗口”，著眼于政府、農(nóng)村社區(qū)、市場等不同類別的服務(wù)供給主體，分層次解決農(nóng)村生存、生活與發(fā)展方面的養(yǎng)老保障問題，為健全農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系打下堅實基礎(chǔ)。毫無疑問，老齡化本身不是問題，不適應(yīng)的養(yǎng)老保障體系才是問題。在當前實施鄉(xiāng)村振興和推動共同富裕大背景下，未來的研究應(yīng)聚焦新的時代背景，繼續(xù)推進農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵、價值與意義的深入探究。

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[責任編輯：李利林 朱苗苗]