李書翹
新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830012
財政稅收是我國用來進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具,該工具的使用,不僅調(diào)控成本較低,同時引發(fā)財政風(fēng)險的概率較小。所以一定要在法治的引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革,利用財稅體制改革實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化,不可以局限于某一個地區(qū),而是應(yīng)該放眼于全國,構(gòu)建一個統(tǒng)一的、有效的財稅體制。以此保證社會發(fā)展的公平性,這樣更加有助于國家的長治久安,讓社會大眾更加安居樂業(yè)。
在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,雖然目前我國已經(jīng)獲得了一定的成績,但是其中依然存在著一些問題有待解決,其中較為突出的一個問題就是稅收立法權(quán)長時間處于旁落行政系統(tǒng)的狀態(tài),而地方稅收立法權(quán)長時間未貫徹落實(shí)。20 世紀(jì)末我國稅收制度的構(gòu)建取得了較大的進(jìn)步,但是稅收立法授權(quán)的問題依然未能夠得以化解。2009 年《讓稅收立法權(quán)回歸人大》提案的提交和2013 年《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》的提交,這些都是政協(xié)委員與人大代表推進(jìn)稅收立法進(jìn)步的實(shí)際行動。雖然并未形成明確的落實(shí)提案與議案的路線,但是已經(jīng)備受社會的關(guān)注。
雖然在我國《憲法》中明確地方人民代表大會享有立法權(quán),但是實(shí)際上,地方稅收立法一直未得以全面落實(shí)?,F(xiàn)階段我國大部分地區(qū)實(shí)行的地方稅,大體上均為國務(wù)院制定的有關(guān)稅收方面的條例和暫行條例,并非由地方人民代表大會制定的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的稅收條例。在以法治為引領(lǐng)全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,一定要打破這種局面,推進(jìn)地方稅法的制定,促使我國法治能夠進(jìn)一步引領(lǐng)財稅體制改革。
在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財務(wù)體制改革的過程中,需要大力加強(qiáng)對省級財政支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整,明確部分功能的具體指向、固定財政轉(zhuǎn)移支付范疇與標(biāo)準(zhǔn)、制定相對穩(wěn)定的政策,在一般性財政轉(zhuǎn)移支付中納入專項(xiàng)資金,市縣可以按照相關(guān)規(guī)定自主進(jìn)行安排與使用。同時還需要在定向財力轉(zhuǎn)移支付中納入適用因素下通過測算分配、符合市縣統(tǒng)籌管理、具有特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)資金。對于市縣項(xiàng)目,需要賦予其相應(yīng)的管理權(quán)與決策權(quán)。在完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的過程中,還需要加強(qiáng)績效管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層保障、分類測算的辦法的完善,尤其要大力支持貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。明確完善的方向、準(zhǔn)確地下達(dá)支付額度,并將其和績效相聯(lián)系起來。另外,還需要加強(qiáng)資金跟蹤問效機(jī)制的完善,以“花錢必須問效”為制度完善的導(dǎo)向,同時構(gòu)建健全的財政資金跟蹤問效機(jī)制,進(jìn)一步推動績效預(yù)算改革,對各級政府部門的管理責(zé)任進(jìn)行整理,明晰各部門的責(zé)任,提升財政轉(zhuǎn)移支付制度在財稅體制改革中的效用。
加強(qiáng)對各部門提取預(yù)算資金的整合,大力執(zhí)行零基礎(chǔ)的預(yù)算要求,結(jié)合各個部門職責(zé)履行的要求,嚴(yán)格地按照相應(yīng)的政策要求和支出額度,對部門預(yù)算進(jìn)行合理的編制,逐一對各項(xiàng)項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化,對各部門的項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模做出進(jìn)一步核定。在對各專項(xiàng)預(yù)算資金進(jìn)行整合的過程中,還需要全面地理清各專項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算,對于已經(jīng)到預(yù)算執(zhí)行期限、功能不夠清晰、績效水平較低的專項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)該及時進(jìn)行清理,對于用途基本雷同、投資方向重復(fù)和規(guī)模相對較小的項(xiàng)目需要對其進(jìn)行歸并,對政策對象相互交叉和區(qū)域范圍相互重疊的項(xiàng)目進(jìn)行整合,對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行整合與歸并,明確地界定和樹立資金的使用規(guī)則。根據(jù)年度專項(xiàng)資金管理工作的重點(diǎn),對項(xiàng)目安排進(jìn)行調(diào)整,推進(jìn)重大決策的執(zhí)行。
需要構(gòu)建健全的績效預(yù)算管理體系,該體系需要涵蓋整個預(yù)算管理的過程,其中包括事前、事中和事后績效預(yù)算管理,以此保證其可以獲得較大的進(jìn)展。法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革時,要大力改革績效預(yù)算管理,改革內(nèi)容主要包括:明確績效預(yù)算管理的內(nèi)涵、加強(qiáng)預(yù)算編制與審核制度的改革、加強(qiáng)對預(yù)算管理的細(xì)化、明確績效預(yù)算管理目標(biāo),這些為事前管理改革的主要內(nèi)容,管理預(yù)算的執(zhí)行、合理地分配專項(xiàng)績效資金、評估預(yù)算執(zhí)行為事中執(zhí)行預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容,加強(qiáng)對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的管理、評價預(yù)算績效、審查財政決算為事后預(yù)算管理審查改革的主要內(nèi)容。
近些年,一些市縣政府部門債務(wù)風(fēng)險明顯上升,債務(wù)管理工作急需進(jìn)一步加強(qiáng)。在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革時,一定要加強(qiáng)對政府債務(wù)管理的規(guī)范??梢酝ㄟ^政府債務(wù)管理體系的完善構(gòu)建,制度化管理政府債務(wù)[1]。在這一過程中,要加強(qiáng)對制度辦法的完善,可以通過政府債務(wù)管理辦法的制定和出臺,加強(qiáng)對債務(wù)額度的嚴(yán)格控制,并嚴(yán)格按照相應(yīng)的程序?qū)鶆?wù)進(jìn)行審批,通過動態(tài)化監(jiān)督對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警。對于超出政府債務(wù)預(yù)警線的市縣需要及時進(jìn)行提示,并加強(qiáng)管理和控制。
我國整體收入中政府和社會群眾占據(jù)的份額在很大程度上取決于稅負(fù)水平。自1994 年我國開始大力實(shí)施分稅制改革,近20 年我國稅收收入都處于不斷增長的狀態(tài)。雖然稅收收入的快速發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶動下的必然成果,但是也不得不承認(rèn)其代價就是犧牲了社會群眾收入的增長。如果不及時加以控制,那么就將會形成“國富民弱”的局面。所以在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,一定要注重穩(wěn)定稅負(fù),這是一項(xiàng)長期性的工作,任重道遠(yuǎn)。在穩(wěn)定稅負(fù)的過程中,需要先抑制長期以來高速增長的稅收收入[2]。所以在進(jìn)行財稅體制改革時,應(yīng)該按照不增加整體稅負(fù)的要求來進(jìn)行改革。對于將造成社會大眾稅收負(fù)擔(dān)增加的財稅體制改革,尤其要謹(jǐn)慎。盡可能不要增設(shè)會致使社會大眾負(fù)擔(dān)增加的新稅,在加稅的同時還需要同步實(shí)施減稅。保證整體稅負(fù)的平衡性,并逐步降低稅負(fù)。
現(xiàn)代化財政是對當(dāng)前實(shí)行財政模式的集中概括,也是對一個新的財政模式表述。財政模式的變化不單單是名稱上的變化,而是本質(zhì)上、理念上的變化。現(xiàn)代化財政要求在對財稅體制進(jìn)行改革的過程中,一定要放寬視野,站在國際的視角,用具有時代性的目光實(shí)施改革,摒棄以往的狹隘改革思想,加強(qiáng)對現(xiàn)階段世界各個國家在“治國理財”方面表現(xiàn)出的精髓,尤其要加強(qiáng)向發(fā)達(dá)國家“治國理財”成熟經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí),對我國的財政進(jìn)行不斷的升級,逐步實(shí)現(xiàn)與國際現(xiàn)代化財政相接軌。
雖然在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革,要充分凸顯現(xiàn)代化財政的時代性,但是公平正義一直以來都是財政亙古不變的制定原則與靈魂[3]。公平正義下的現(xiàn)代化財政集合了發(fā)展財政、民生財政、法治財政、透明財政和績效財政。從這一角度詮釋現(xiàn)代化財政,構(gòu)建相應(yīng)的制度,才能夠?qū)崿F(xiàn)財政自身的根本價值,切實(shí)為社會大眾造福。
在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,需要明確事權(quán),確定政府的職責(zé)范圍,規(guī)范政府行為,為財稅體制順利改革打下良好基礎(chǔ)。首先,明確市場與政府部門的分工。將本需要市場化解的問題,交由市場來解決,政府不再參與。同時明確政府需要履行的職責(zé),尤其在進(jìn)行資源配置時,政府更加需要充分發(fā)揮自身在公益性服務(wù)范疇內(nèi)的職能,構(gòu)建合理的、公平的社會保障制度[4]。其次,明確中央與地方政府的權(quán)責(zé)范疇。適當(dāng)增加中央的權(quán)責(zé),統(tǒng)一管理市場和制定市場規(guī)則等均屬于中央的權(quán)責(zé)范疇。同時逐步理清中央和地方政府事權(quán)之間的關(guān)系,將區(qū)域性公益服務(wù)納入到地方政府事權(quán)范圍內(nèi)。最后,明確各級政府部門的事權(quán)范圍,其需要在明確中央與地方政府的事權(quán)范疇的前提下進(jìn)行。尤其是要確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府的事權(quán)。逐漸縮小市地級政府的事權(quán)范圍,最終形成以中央、省級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四個等級的財政事權(quán)。在明確事權(quán)后,還需要按照事權(quán)范圍進(jìn)一步對支出責(zé)任進(jìn)行劃分,利用轉(zhuǎn)移支付保障支出責(zé)任的落實(shí),防止政府支出負(fù)擔(dān)增加。
在全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,我國財政部門一定要注重加強(qiáng)對新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí),以此深入了解其中的各項(xiàng)條款,準(zhǔn)確把握新法的原則與精神,同時加大宣傳的力度,強(qiáng)化預(yù)算法治意識,在開展預(yù)算管理活動時可以自覺遵守新《預(yù)算法》中的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則與規(guī)范,確保預(yù)算管理活動的開展有法可依。同時還需要加大執(zhí)法力度,嚴(yán)肅執(zhí)法,一旦發(fā)現(xiàn)有違反法律法規(guī)的行為必須追究其相應(yīng)的責(zé)任,不斷提高法治在財稅體制改革中的地位[5]。另外,在開展宣傳工作時,一定要大范圍宣傳,并對宣傳方式加以創(chuàng)新,盡可能促使全社會大眾都可以了解預(yù)算法律知識。從而在全社會形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問題、靠法化解矛盾的法治社會環(huán)境。
習(xí)近平總書記不止一次提出,一切重大改革都需要將法律作為重要依據(jù),科學(xué)論斷改革和法治之間的關(guān)系。財稅體制改革不單單影響著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時還關(guān)系著國家治理,關(guān)系著社會群眾的福祉。所以更加需要在改革的過程中以法為依據(jù)。在新《預(yù)算法》中對預(yù)算管理制度改革有著明確的規(guī)定,所以需要以法治為根本協(xié)調(diào)推進(jìn)新《預(yù)算法》的執(zhí)行和財稅體制改革[6]。將財稅改革的重點(diǎn)放在稅收法定原則上,對財政體制進(jìn)行完善,同時做好財稅改革方案和新《預(yù)算法》之間的銜接,在改革中對相關(guān)制度進(jìn)行不斷完善,促使財稅體制改革可以穩(wěn)步在法治的軌道下快速地推進(jìn)。
我國當(dāng)前正處于新《預(yù)算法》全面深化實(shí)施的階段,雖然新《預(yù)算法》為我國財稅體制改革提供了方向,但是一時之間還很難對改革中的具體問題做出具體的原則性規(guī)定[7]。再加上各個地區(qū)預(yù)算管理水平和管理環(huán)境存在著較大的差異,這就迫切需要構(gòu)建與新《預(yù)算法》相配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度,以此為財稅體制改革提供更加完善的依據(jù)。在具體推進(jìn)財稅體制改革的過程中,應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況出發(fā),以法治為要求,按照靈活性和統(tǒng)一性有機(jī)結(jié)合,確定財稅體制改革的原則,通過深入的研究,及時制定有關(guān)政府綜合財務(wù)報告、財政資金支付、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、政府債務(wù)管理、財政轉(zhuǎn)移支付等規(guī)章制度。并針對當(dāng)前實(shí)行的有關(guān)制度進(jìn)行清理,在改革的同時加強(qiáng)“立改廢釋”等有關(guān)工作,及早構(gòu)建一套健全的預(yù)算制度,提高新《預(yù)算法》的可執(zhí)行性與操作性,從而為財稅體制改革提出更為明確的要求。
綜上所述,我國在法治的引領(lǐng)下全面推進(jìn)財稅體制改革的過程中,一定要加強(qiáng)對相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的研究,并根據(jù)財稅體制改革的需求對相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)男薷呐c完善,以此更好地發(fā)揮其在財稅體制改革中的引領(lǐng)作用。對于一個依法治國的國家來說,任何改革活動的實(shí)施,均需要將相關(guān)的法律法規(guī)作為重要依據(jù)和前提條件。為此,我國一定要加強(qiáng)對有關(guān)財稅體制改革方面的法律法規(guī)的宣傳,強(qiáng)化全社會群眾的法律意識,促使其了解和掌握相關(guān)的法律法規(guī),這樣才能夠形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問題、靠法化解矛盾的良好社會環(huán)境,才能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)財稅體制改革,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,減輕社會群眾的稅負(fù)。