〔摘要〕 社會組織是現(xiàn)代社會治理中的重要力量，其參與民意表達關乎人民美好生活、社會公平正義和社會穩(wěn)定。但實踐中，一些社會組織參與民意表達還存在認可度和接納度較低、渠道狹窄、自身能力不足等機制制約因素。為此，要在認知機制上深化對社會組織參與民意表達重要性的戰(zhàn)略審視，在法治機制上加強對社會組織參與民意表達的頂層設計，在運行機制上推進對社會組織參與民意表達的管理創(chuàng)新，在創(chuàng)新機制上探索社會組織參與民意表達的渠道方式，在自身建設機制上提升社會組織參與民意表達的能力水平，進而切實提升社會組織參與民意表達的能力。

〔關鍵詞〕 社會組織； 民意表達； 參與治理機制； 現(xiàn)代社會治理

〔中圖分類號〕D632.9〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）04-0066-05

在推進中國式現(xiàn)代化的發(fā)展中，面對社會結構深刻變化、社會利益多元化趨勢凸顯，越來越多的人出于對民主法治、公平正義和安全環(huán)境等方面的需要，開始關注并積極參與社會公共事務治理。黨的二十大報告明確指出，要發(fā)展全過程人民民主，“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)”〔1〕。社會組織作為現(xiàn)代社會治理的重要組成部分，是參與民意表達的重要力量。因此，如何進一步完善社會組織參與民意表達的機制，已成為當前實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化、發(fā)展全過程人民民主深入研究的課題。鑒于此，筆者在課題組調(diào)研的基礎上，對完善社會組織參與民意表達的機制問題進行探討，以期為提升社會組織參與民意表達能力提供思路。

一、社會組織參與民意表達的現(xiàn)實價值

世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代化實踐表明，社會組織發(fā)展有著深厚的歷史根源與社會基礎。在政府與市場“二元治理”主體的傳統(tǒng)模式下，作為政府組織之外的社會組織，其所具有的民間性、非營利性、自治性與志愿性等特征，在滿足社會不同群體意愿表達需要，體察民眾真實訴求，發(fā)現(xiàn)、預測民意傾向，以及在民意匯總、整合和反饋等方面，可為現(xiàn)代社會治理提供以下兩種功能：

一是促進公民廣泛參與、政府科學決策和彌補公共產(chǎn)品供給不足。社會組織參與民意表達是對現(xiàn)有民意表達渠道的有效擴展，有益于政府了解民意訴求、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，以及促進公民有序參與公共治理〔2〕。首先，社會組織參與民意表達可增強公民民主意識，促進其廣泛參與社會治理。發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，不斷豐富全過程人民民主的形式，擴大民眾有序公共參與的渠道，尤其要積極推進基層治理民主，真正使治理型參與成為全過程人民民主的內(nèi)生動力。社會組織所具有的“非行政化”身份特色，使其在基層治理活動中更具彈性和靈活性，而其具有的社會影響力和代表性，使其可以通過特定的渠道，在參與民意表達和基層治理中發(fā)揮重要作用，促進公民在參與社會治理中的意愿表達更加有序、有力，并不斷提高公民的民主意識，充分體現(xiàn)全過程人民民主的真諦。其次，社會組織參與民意表達可以促進政府決策的科學性和合理性。隨著改革的不斷深化，利益格局發(fā)生重大調(diào)整，加之現(xiàn)代網(wǎng)絡技術的發(fā)展，使社會治理的復雜性和不確定性變得更為突出。而適時出現(xiàn)的涉及各個領域的眾多不同類型的社會組織，通過參與民意表達，向政府提供更為全面準確和科學的信息和意見，不僅能夠代表不同的社會利益和訴求，還能夠促進政府決策的科學性和合理性。因此，把社會組織納入社會治理體系，引導其有序參與治理，能夠?qū)崿F(xiàn)國家與社會的良性互動和合作共治，構建多元社會治理主體有序參與的新型社會形態(tài)。最后，社會組織參與民意表達有助于基層社會矛盾的有效解決，彌補政府對公共產(chǎn)品提供的不足。新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這意味著經(jīng)濟手段將不再是解決矛盾的唯一方式，還需要包括公平正義、民主法治等內(nèi)容的社會手段介入，而這都離不開社會組織的參與。由于社會組織往往能夠與弱勢群體緊密聯(lián)系和以公共利益為活動領域和活動范圍，因此可以在政府無力顧及的領域為相關群體提供幫助，從而彌補政府對公共產(chǎn)品提供的不足?？傊?，社會組織通過參與民意表達，既可以疏導民意，又可為解決社會矛盾、維護社會穩(wěn)定提供新的選擇。

二是表達政府與市場不便表達的訴求，反映國家治理的整體利益。社會組織參與民意表達能夠在更寬泛意義上宣導、傳播國家政策，并在全球治理中發(fā)揮獨特的功能。社會組織所具有的“非政府”特色，使社會組織在以“非政府”的民間方式參與民意表達方面具有獨特的作用，即其對國家內(nèi)政外交中的一些熱點、焦點問題，既能以民意訴求方式表達政府的關切，又能體現(xiàn)國家利益的內(nèi)在訴求，從而為引領國際輿情提供更開闊的騰挪空間?？傊?，在黨的領導下，社會組織既可以民間方式，對國家內(nèi)部政策方針實施及對外關系中容易出現(xiàn)的熱點和焦點問題，表達政府與市場不便或不能表達的訴求功能，也可依托經(jīng)濟、文化合作交流等方式，在全球化發(fā)展中傳輸主流價值觀念和影響國際輿情，從而更加廣泛、深入、高水平地參與全球治理，在政府不便和無法發(fā)揮作用的領域發(fā)揮社會組織的獨特作用。

此外，值得注意的是，根據(jù)2022年《中國民政統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國社會組織總量達901 870個，其中民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）521 883個，各類基金會8 877個，而且兩者在社會組織中所占總比例接近60%。此外，由于社會組織合法建立的程序復雜、門檻較高，導致許多社會組織尚未正式登記，所以其真實的數(shù)量則遠遠超過國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)。因此，對社會組織的監(jiān)管，存在著一定的難度。再加上全球范圍內(nèi)社會組織在慈善、教育、扶貧、環(huán)保、維權等方面充當?shù)慕巧絹碓街匾?，進而使我國的一些社會組織很容易被敵對勢力當作實施對外戰(zhàn)略的重要工具之一?？傊诂F(xiàn)代國家治理中，世界范圍內(nèi)的不同國家與政府，不僅從戰(zhàn)略上重視社會組織的培育與管理，把它作為疏緩社會矛盾、保持社會穩(wěn)定、維護國家安全的重要手段，還通過完善社會組織參與民意表達的機制，在法律上給予制度保障。如英國早在1601年就通過《慈善法》對社會組織進行管理，日本的《非營利組織法》、德國的《社團法》《基金會法》和法國的《非營利社團管理法》等都是對本國社會組織規(guī)范化管理的具體體現(xiàn)。

二、社會組織參與民意表達的制約因素

社會組織參與民意表達的重要性，決定了完善社會組織參與民意表達機制的必要性。但實踐中，現(xiàn)行民意表達機制在保障社會組織參與民意表達方面還存在明顯不足。為了更深入地了解制約社會組織參與民意表達的因素，課題組從2022年9月至12月對全國21個省、自治區(qū)和直轄市進行了針對性的調(diào)查。調(diào)查分為網(wǎng)絡問卷與個別訪談兩種方式。其中網(wǎng)絡問卷共發(fā)放2 372份，收回2 361份，有效問卷占比99.5%。調(diào)查內(nèi)容涉及33個方面，264個選項。調(diào)查對象中“社會組織成員”占比25.54%，“普通社會民眾”占比74.46%；年齡35歲以下占比44.88%，36至59歲占比52.07%，60歲以上占比3.05%；大學以上學歷占比50.9%；從事行業(yè)排前三位者分別為教育、管理及社會保障部門。個別訪談共163名，對象包括領導干部及社會組織負責人和成員，行業(yè)涉及環(huán)保類組織、救援類組織、公益服務類組織、農(nóng)村合作組織及黨政機關等。從調(diào)查情況看，制約社會組織參與民意表達的因素主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是對一些社會組織參與民意表達的認可度、接納度較低。由于歷史原因和管理不規(guī)范等問題，一些社會組織在民眾中缺乏公信力和良好的聲譽，降低了其被社會民眾接納認可的程度。問卷調(diào)查中15.93%的被調(diào)查者對“社會組織”概念及特點缺乏了解，其中甚至有1.69%的被調(diào)查者認為我國不存在社會組織；僅有32.32%的被調(diào)查者對社會組織在現(xiàn)代社會治理中的作用有清晰的認知。此外，一些社會組織在參與民意表達過程中涉及一些不合理甚至違法的行為，導致其形象受損，也影響了其被社會接納認可的程度。調(diào)查表明，只有21.05%的被調(diào)查者認為社會組織完全可以成為民意表達的重要渠道。

二是社會組織參與民意表達的制度不健全、渠道狹窄。目前，社會組織參與民意表達方面缺少完備的法律法規(guī)，使其無法依據(jù)相關規(guī)定展開有效活動。近些年，現(xiàn)有社會組織已開展活動的內(nèi)容大多集中于基層社會文體活動、困難人群的援助、特殊人群幫教等方面，而涉及基層群眾關注的利益性矛盾及其訴求，則很難通過社會組織的渠道得到反映，因此社會組織參與基層社會治理的領域和渠道有待進一步開發(fā)和拓寬〔3〕。問卷調(diào)查顯示，社會組織在民意表達過程中最難解決的問題是“缺少正規(guī)的表達渠道”和“表達的制度不健全”，其中60.05%的被調(diào)查者認為，“缺少正規(guī)的表達渠道”是社會組織在表達民意過程中最難解決的問題，4.91%的被調(diào)查者認為，在國家決策特別是大政方針、對外關系等方面，社會組織根本不應當參與。此外，51.88%的被調(diào)查者認為社會組織表達訴求的主要途徑是網(wǎng)絡。這一方面表明，社會組織既缺乏完備的專門法律和明確的主管部門，也沒有針對社會組織性質(zhì)、組織、管理以及民意反映途徑、方式的法律規(guī)范，從而導致社會組織沒有明確的法律地位，難以有效地履行其職能，更談不上保障其合法權益。同時，政府對社會組織的監(jiān)管也不到位，無法及時有效地發(fā)現(xiàn)和處理其一些違法違規(guī)行為，導致對其管理混亂，規(guī)范性不強。另一方面則表明，在社會組織民意表達渠道方式上，不僅沒有建立與社會組織充分合作的制度性溝通機制，也沒有建立有效的監(jiān)管機制來確保社會組織的合法性和透明性。這導致了社會組織無法通過獨立、合法的渠道自主發(fā)聲，其對社會公共事務的建議因此無法被一些政府部門采納，部分基層群眾的意愿很難通過社會組織得到有效整合、上傳，更談不上反饋、解決，大大降低了社會組織參與民意表達的能力。此外，社會組織在注冊、登記等方面的程序比較繁瑣，同時也缺少組織間合作的平臺，如資源共享平臺、信息共享平臺、項目合作平臺等，這使得社會組織間的互動和合作受到很大限制，大大降低了其活動能力和影響力，很難提高其在參與民意表達時的能力和效果。

三是社會組織自身參與民意表達的能力不足。根據(jù)此次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為社會組織表達民意能力“一般”和“較低”的被調(diào)查者比例達到一半以上，分別為51.67%、65.31%，在他們看來，“組織自身”因素對社會組織參與民意表達產(chǎn)生了明顯的影響，是影響其參與民意表達能力提升的最主要因素。此外，除了自身管理不規(guī)范、專業(yè)性不強、人才匱乏、資金不足等因素外，社會組織還由于對相關政策和法律法規(guī)了解、研究不夠，使其無法在對相關政策和法律法規(guī)進行深入分析和評估的基礎上，準確運用政策和法律法規(guī)為民眾解決社會問題，更無法對相關政策和法律法規(guī)提出改進建議。同時，社會組織還缺乏有效組織和動員社會成員參與民意表達的能力，這造成其無法發(fā)揮在參與民意表達中的整合、協(xié)調(diào)作用〔4〕。而以上這些不足又進一步降低了社會組織在民意表達中的吸引力和影響力。

三、完善社會組織參與民意表達機制的思路

完善社會組織參與民意表達的機制，不僅可以充分發(fā)揮社會組織在民意表達中匯集民意、整合民意、協(xié)調(diào)各方、反饋信息等作用，還可以提高社會組織參與民意表達的質(zhì)量和效率，進而強化社會組織與政府、企業(yè)等各界間的溝通協(xié)作，為社會治理和公共決策提供更加廣泛和多樣化的決策參考。為此，應重點從以下幾方面著手：

一要完善認知機制，深化對社會組織參與民意表達重要性的戰(zhàn)略審視。要從現(xiàn)代治理的視角出發(fā)，消除以往對社會組織存在的歧視、冷漠傾向〔5〕。對社會組織采取限制的措施，不僅影響社會組織作用的發(fā)揮，還使政府在決策制定和執(zhí)行過程中因缺乏多元化的參考意見，而不利于其決策的科學性和有效性。因此，應以包容、尊重、引導、監(jiān)督的態(tài)度認識社會組織在現(xiàn)代社會治理中的重要作用，與社會組織建立互信、互利、互惠的協(xié)作關系，積極支持和鼓勵社會組織的發(fā)展，在政府制定和執(zhí)行政策的過程中充分聽取社會組織的意見和建議，構建適應現(xiàn)代社會治理的國家與社會關系，積極尋求社會治理共識，共同推動社會進步和公共利益的實現(xiàn)，把有效、有益發(fā)揮民間性輿論作用作為戰(zhàn)略性問題來看待，進而建設中國特色社會主義的社會組織。

二要完善法治機制，加強對社會組織參與民意表達的頂層設計。一方面，要填補社會組織相關法律空白，制定完善的與社會組織相關的專門法規(guī)。規(guī)范社會組織的行為，促進其健康發(fā)展，首先必須明確其合法地位。為此，要著手制定與社會組織相關的專門法規(guī)，對社會組織的性質(zhì)、地位、權利義務、組織活動形式等進行全面定位，特別是對其參與民意表達的途徑、方式給予法律保障，使之在合法、有序、規(guī)范的法律制度環(huán)境中發(fā)揮作用。另一方面，要加快社會組織管理制度改革步伐，逐步形成保障社會組織參與民意表達的機制。要明確社會組織的主管部門，使其在當前的新一輪機構改革中承擔起對社會組織的主管職責，以有效整合社會工作力量，重塑社會治理格局，解決目前政府對社會組織多頭管理的現(xiàn)象，從而確保民眾意愿及時上傳，推動“回應型”政府建設，進而真正實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的目標。鑒于目前各級社會工作部門還處于構建階段，各級政府要提前謀劃，在機構設置、人員配備、職能發(fā)揮等方面充分考慮對社會組織的管理效果，為社會組織參與民意表達能力的提升提供制度保障。

三要完善運行機制，推進對社會組織參與民意表達的管理創(chuàng)新。各級黨委政府要加強對社會組織的有效管理和監(jiān)督，為社會組織建立一套完備的民意表達運行機制。其一，要提高管理社會組織的科學化水平，實現(xiàn)由“管控型”向“引導型”“培育型”管理理念的轉變。既不能把社會組織簡單地看作歸屬于政府的附屬，也不能籠統(tǒng)地將之作為異己力量。而要按照法規(guī)政策給社會組織提供更加明確的運行指導。為此，要建立與社會組織的定期溝通機制，如定期召開會議，暢通交流信息和意見的渠道，共同組成旨在協(xié)商和解決特定問題的機構，以及政府邀請專家學者組成咨詢機構，為政府決策提供參考等。要建立與社會組織的合作機制，包括規(guī)范合作方式和流程的協(xié)議，搭建資源、信息、項目共享的合作平臺，以及政府通過委托、購買等方式與社會組織進行的各種合作。要建立政府與社會組織之間的評估機制，對其合作項目的實施過程、成果及產(chǎn)生的影響進行評估，及時發(fā)現(xiàn)問題、改進工作，提高項目的質(zhì)量和效果?？傊ㄟ^以上運行機制的建立，政府可及時了解社會組織的工作情況和需求，解決社會組織活動中的實際問題，促進社會組織可持續(xù)發(fā)展。其二，要根據(jù)不同類型社會組織的特點，針對性地開展學習、教育、調(diào)研活動，通過收集、整理公眾對某個問題的看法和需求，以社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，為政府科學決策提供數(shù)據(jù)信息參考和支持，從而更好地發(fā)揮社會組織參與政府決策的功能。為此，要把社會組織中的負責人和成員納入干部、職工管理培訓序列。要在各級社會工作部的統(tǒng)一組織下，對社會組織的負責人和成員開展政策、法規(guī)、專業(yè)技能培訓，增強其法律法規(guī)意識，提升其參與能力和水平。其三，要擴大政府購買社會組織服務的范圍和規(guī)模，拓展購買服務的項目和內(nèi)容，增加社會組織與政府合作的機會，探索基層社會將更多的公共事務交由社會組織承接的實現(xiàn)方式。為此，政府可通過購買的方式，向社會組織采購為公眾提供特定服務的項目，諸如社區(qū)服務、教育、衛(wèi)生服務等。也可將環(huán)保、社會福利、文化等特定項目委托給社會組織來實施，提高為公眾服務的質(zhì)量和效率。其四，要加強對社會組織的監(jiān)督管理。要建立與社會組織的定期溝通機制、合作機制和評估機制，及時了解社會組織的工作情況和需求，解決其建設的實際問題。要建立內(nèi)外部監(jiān)督機制，注重提高社會組織參與社會決策與管理的質(zhì)量，同時防止社會組織被敵對勢力所利用， 從而確保社會組織各項工作的合法性、規(guī)范性和效率性。

四要完善創(chuàng)新機制，以改革創(chuàng)新的精神積極探索社會組織參與民意表達的渠道方式。從推進全過程人民民主建設上看，要把社會組織參與民意表達融入民主參與、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，擴大社會組織的參與程度，提升全過程人民民主的影響力。因此，各級黨委政府要在協(xié)商討論參政議政、決策咨詢、社情民意及民主監(jiān)督等過程中，充分吸納社會組織參與，并且通過座談會、專題調(diào)研、公開聽證等方式，了解社會組織的訴求和意見，推動社會組織反映的問題得到及時回應。為此，在機制保障上，各級黨委政府要為社會組織參與民意表達創(chuàng)造條件。要在各級人大、政協(xié)的代表中適當增加社會組織代表的比例，并單列或合并列為專門界別的代表，且在黨委、政府組織的社會協(xié)商活動中，注重發(fā)揮社會組織的作用，推動其更廣泛地參與相關事務的協(xié)商和決策咨詢。從宣傳輿論上看，要強化社會組織在新聞輿論特別是在網(wǎng)絡輿論中維護主流輿論的功能。為此，主流媒體在媒體傳播、輿論宣傳中，尤其在引領政策方針、對外關系等熱點、焦點問題輿情時，要有重點地塑造社會組織民間性、“第三方”訴求表達、話語傳播的形象。要在涉及民意調(diào)查、輿情反饋、公共產(chǎn)品提供與公共服務等社會評價方面，加大社會組織的參與比重，以增強輿情反饋和社會評價的客觀性。與此相適應，還要有計劃、有重點地培育積極健康的社會組織“網(wǎng)紅”“意見領袖”等媒體人，從而努力在“第二個輿論場”發(fā)揮政府難于發(fā)揮的輿論引領功能。

五要完善自身建設機制，提升社會組織參與民意表達的能力水平。要堅持黨建引領，在黨委政府加大對社會組織關注支持的同時，必須不斷加強社會組織內(nèi)部管理和組織成員素質(zhì)的提升〔6〕。因此，要堅持政治引領、思想教育、組織幫助，提升社會組織參與民意表達的能力本領。為此，要通過加強培訓、完善管理、健全機制等工作，圍繞戰(zhàn)略思維、政策把握、法治理念、調(diào)查研究、資源整合、媒體運用、監(jiān)督與評估等內(nèi)容，依托多種形式的教育、政策法規(guī)宣傳、專業(yè)能力提升和綜合素質(zhì)培訓等工作，不斷提升社會組織參與民意表達的自身素質(zhì)，使社會組織在與政府機構和公眾進行有效交流和溝通中，在參與民意表達、決策咨詢和國際交流合作等相關實踐的過程中，不斷提升其參與民意表達的能力。這不僅能夠更好地維護主流價值與國家大政方針，還能夠客觀表達基層社會、基層群眾的真實意愿與訴求，使社會組織成為民眾值得信賴、政府可以托付、社會公信力強的民意表達渠道，真正實現(xiàn)高質(zhì)量民意表達目標。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2022：32.

〔2〕劉麗瑛.非政府組織的優(yōu)勢與社會管理的創(chuàng)新〔J〕 .中共山西省委黨校學報，2011（06）：82-83.

〔3〕劉麗瑛.非政府組織在民意表達中的作用〔J〕 .晉陽學刊，2012（04）：143-145.

〔4〕楊建英.近十年我國關于非政府組織問題的研究綜述〔J〕 .國際關系學院學報，2008（01）：39-44.

〔5〕黃曉春.當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展〔J〕 .中國社會科學， 2015（09）：146-164.

〔6〕黃曉春，周黎安.政府治理機制轉型與社會組織發(fā)展〔J〕 .中國社會科學，2017（11）：118-138.

責任編輯 徐 芳