王思緣 廣州市第十二人民醫(yī)院

引言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，政府對于民生福祉方面關(guān)注度持續(xù)高漲，對于醫(yī)療衛(wèi)生方面財政支出日益增加，醫(yī)院政府采購的范圍和金額日趨增大，隨著廣東省財政廳關(guān)于印發(fā)《廣東省政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020 年版）》的通知的執(zhí)行，貨物及服務(wù)類單項或批量金額需達(dá)到400 萬元以上才進(jìn)行公開招標(biāo)，比2020 年國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及2019 年廣東省規(guī)定公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)200 萬元大幅上浮，公開招標(biāo)作為最嚴(yán)格政府采購方式，適用起點(diǎn)金額的提高，具體執(zhí)行條例的缺失隱藏著公立醫(yī)院政府采購的廉政風(fēng)險。

2022 年4 月，國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥局《關(guān)于在全國范圍內(nèi)持續(xù)開展“公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理年”活動的通知》（國衛(wèi)財務(wù)函〔2022〕72 號，以下簡稱《通知》）中要求加強(qiáng)采購管理。

醫(yī)院日常及籌建過程中工程、設(shè)備、藥品、耗材、外包服務(wù)及其他行政用品的采購方式更加多樣化，對于醫(yī)院政府采購的規(guī)范性法律規(guī)范日愈嚴(yán)格，隨之而生的各種違規(guī)問題、廉潔風(fēng)險、潛在風(fēng)險層出不窮，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)問題提出應(yīng)對措施，防范重大廉潔風(fēng)險，防止?jié)撛谶`規(guī)操作，降低采購成本，讓公立醫(yī)院政府采購更合理化、合規(guī)化、制度化、法制化。

一、公立醫(yī)院政府采購的范圍

在廣東省內(nèi)，按照最新規(guī)定，根據(jù)《廣東省政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020 年版）》的要求，公立醫(yī)院政府采購分為集中采購、分散采購及自行采購三種方式，由于公立醫(yī)院屬于財政撥款單位，一部分資金來源于財政撥款，一部分資金來源于自營收入，所有采購都屬于政府采購范疇。凡納入集中采購目錄的項目均須按規(guī)定委托集中采購機(jī)構(gòu)采購。除集中采購機(jī)構(gòu)采購項目和部門集中采購項目外，單項或批量金額達(dá)到100 萬元以上（含100 萬元，下同）的貨物、工程和服務(wù)項目實行分散采購，未達(dá)到分散采購的起點(diǎn)金額的實行院內(nèi)自主采購，公立醫(yī)院貨物和服務(wù)項目，工程項目、與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等貨物項目，以及與工程建設(shè)有關(guān)的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)項目，按照公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)金額起點(diǎn)進(jìn)行公開招標(biāo)。

二、公立醫(yī)院政府采購的方式

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，公立醫(yī)院政府采購方式分為招標(biāo)和其他形式，招標(biāo)一共有兩種形式，為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，其他形式為競爭性談判、單一來源采購、詢價、競爭性磋商。公開招標(biāo)作為政府采購最嚴(yán)格的采購方式，達(dá)到廣東省集中采購標(biāo)準(zhǔn)目錄起點(diǎn)金額以上的以及必須進(jìn)行招標(biāo)的項目必須采用公開招標(biāo)模式，邀請招標(biāo)是指負(fù)責(zé)采購有關(guān)科室發(fā)布公告，根據(jù)前來應(yīng)標(biāo)的供應(yīng)商的資信和業(yè)績，按照規(guī)定的程序和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)從前來投標(biāo)的供應(yīng)商中擇優(yōu)確定中標(biāo)供應(yīng)商。邀請招標(biāo)需要滿足兩個條件。而其余四種政府采購方式各有其適用情形，其中單一來源采購要求的條件最嚴(yán)格，需要滿足條件最多。詢價采購適用于采購的貨物標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格統(tǒng)一、價格穩(wěn)定、貨源足的政府采購項目。競爭性談判和競爭性磋商是類似的相對應(yīng)的政府采購方式，兩者區(qū)別之處在于：競爭性談判采購方式適用于項目需求基本明確、項目預(yù)算基本確定的項目；競爭性磋商采購方式適用于項目需求不太明確、預(yù)算過于粗略的項目。二者相同之處在于，適用于：1.招標(biāo)后沒有合格供應(yīng)商或者招標(biāo)失敗。2.項目規(guī)格型號不確定。3.招標(biāo)時間緊急。4.項目價格金額不確定的情況。

三、內(nèi)控對公立醫(yī)院政府采購的要求

近年來，國家、行政事業(yè)對于加強(qiáng)公立醫(yī)院內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)層出不窮，對于采購方面的要求也愈加嚴(yán)格，2012 年財政部發(fā)布，由2014 年實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求政府采購需要按照預(yù)算和計劃組織政府采購業(yè)務(wù)；按照規(guī)定組織政府采購活動和執(zhí)行驗收程序；按照規(guī)定保存政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)檔案?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號）要求單位應(yīng)當(dāng)針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的政府采購等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程。2021 年，國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布的《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》第三十條更是提出公立醫(yī)院政府采購需要建立采購制度、實施歸口管理、合理設(shè)置崗位、優(yōu)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)控制及遵守集采規(guī)定、加強(qiáng)驗收管理。

四、單位層面上看公立醫(yī)院政府采購存在問題

從單位層面上看，大部分公立醫(yī)院設(shè)置了內(nèi)部控制建設(shè)部門或者牽頭部門，但是礙于單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度及組織建設(shè)的部門的組織力量薄弱，導(dǎo)致醫(yī)院政府采購內(nèi)控建設(shè)及更新力度不到位，未根據(jù)最新規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。在政府采購決策控制方面，公立醫(yī)院普遍存在“三重一大”工作制度，但是存在與相關(guān)法律規(guī)定的同步更新不及時、修訂不同步的問題，導(dǎo)致執(zhí)行流于形式。在政府采購崗位人員配備方面，采購員普遍能力素質(zhì)不高，很少具備財務(wù)、招投標(biāo)、審計、采購等方面專業(yè)素養(yǎng)，并且在此崗位輪崗制度執(zhí)行不甚到位。在內(nèi)部環(huán)境方面的控制，對于醫(yī)院政府采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，崗位職責(zé)不清，經(jīng)過對市屬醫(yī)院的調(diào)查詢問，大部分醫(yī)院未設(shè)置有專門的采購部門、采購專人，由后勤設(shè)備管理科負(fù)責(zé)設(shè)備、耗材、外包服務(wù)等采購活動，由藥劑科負(fù)責(zé)藥品采購活動，基建辦負(fù)責(zé)零星工程采購活動，甚至由業(yè)務(wù)科室直接對外簽訂采購合同。內(nèi)部審計起到的作用有限，很多醫(yī)院單位未做到每年一次的風(fēng)險評估，更難達(dá)到對于采購活動的風(fēng)險評估，指出缺陷。內(nèi)部審計等監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺少有基建、法律、醫(yī)院業(yè)務(wù)方面的人才，以至于對于醫(yī)院政府采購的前期需求論證、中期招投標(biāo)過程監(jiān)督以及后期對于購買物品及服務(wù)的驗收監(jiān)管不甚到位。

五、業(yè)務(wù)層面上看公立醫(yī)院政府采購存在問題

（一）制度建立不完善

公立醫(yī)院政府采購制度建立不完善，經(jīng)調(diào)查研究，公立醫(yī)院政府采購預(yù)算編制及調(diào)整程序流程及決算相關(guān)制度未有效建立，仍有隨意在預(yù)算金額內(nèi)隨意調(diào)整預(yù)算項目的現(xiàn)象出現(xiàn)。政府采購活動及基建項目采購制度，招投標(biāo)制度等未按有關(guān)法律法規(guī)更新完善，流程梳理及內(nèi)控風(fēng)險防范存在缺陷，存在極大的違法違規(guī)風(fēng)險。

（二）前期立項與采購需求等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在崗位未分離

公立醫(yī)院在采購設(shè)備、耗材前期立項審批流程中，僅僅只由有需求科室對采購項目的經(jīng)濟(jì)性、社會性、效益性進(jìn)行描述，往往描述中缺少實際數(shù)據(jù)支撐以及醫(yī)院歷史購買情況，未組織人員就采購需求進(jìn)行論證，后期招標(biāo)文件僅由科室與后勤設(shè)備管理科負(fù)責(zé)采購人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有關(guān)人員進(jìn)行商討后確定招標(biāo)文件，各崗位獨(dú)立性喪失，更有甚者由需求科室直接或者間接確定招標(biāo)文件或者其中參數(shù)，往往招標(biāo)過程中使用綜合評分法時，會存在人為設(shè)定各評審條件的分值，對投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行差別對待而導(dǎo)致舞弊行為產(chǎn)生。

（三）采購活動未進(jìn)行歸口管理

公立醫(yī)院的設(shè)備、耗材、藥品、基建工程、外包服務(wù)采購?fù)刹煌牟块T管轄，甚至存在科室直接對外簽訂采購合同情況，招標(biāo)文件的編制與采購的實施都由同一人進(jìn)行，未設(shè)置專門科室，采購崗位對采購活動進(jìn)行約束，導(dǎo)致采購者即為使用者，未設(shè)置不相容崗位相分離的機(jī)制對醫(yī)院政府采購活動進(jìn)行約束。

（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)未起到強(qiáng)有力的控制

財會、內(nèi)部審計、紀(jì)檢等監(jiān)督機(jī)構(gòu)未在前期需求論證、中期招投標(biāo)過程以及后期驗收過程進(jìn)行把關(guān)、與采購部門相互協(xié)調(diào)、相互制約，讓具有專業(yè)素養(yǎng)的人對公立醫(yī)院政府采購全過程進(jìn)行把控，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)。

（五）后期未對采購記錄進(jìn)行歸檔及分析

醫(yī)院后期對于采購記錄政府采購預(yù)算與計劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料的歸檔工作做得不盡完善，由于醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)量大，很少設(shè)置專門部門對采購業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，所以歸檔工作是十分煩瑣的，很容易被醫(yī)院忽略，后期更加未有專人對采購記錄進(jìn)行分析及通報，形成電子檔案及臺賬，以為下一年的采購計劃做支撐，容易造成后期采購的浪費(fèi)，造成無計劃無準(zhǔn)備不透明的采購行為。

（六）重大傳染病應(yīng)急采購期間緊急采購

重大傳染病應(yīng)急采購期間緊急采購相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度不成熟，不用參照《政府采購法》進(jìn)行采購，僅對采購過程進(jìn)行備案，導(dǎo)致廉政風(fēng)險頻發(fā)。

六、應(yīng)對措施

單位層面上，對公立醫(yī)院加以分析和調(diào)研發(fā)現(xiàn)：（1）公立醫(yī)院采購設(shè)備缺少具有熟悉了解專業(yè)設(shè)備的人才。需招聘具有一定專業(yè)勝任能力的采購人員進(jìn)行公立醫(yī)院政府采購工作。（2）公立醫(yī)院管理層未對設(shè)置專門采購部門給予重視，不具備整體的意識，沒能重視內(nèi)部控制工作，增加了相關(guān)成本。應(yīng)對管理層進(jìn)行相關(guān)采購內(nèi)控方面培訓(xùn)，引起管理層的重視，讓財務(wù)、資產(chǎn)管理、內(nèi)部審計等監(jiān)督部門相互協(xié)調(diào)、相互制約，形成良好的內(nèi)控氛圍。（3）公立醫(yī)院政府集中采購主要方式為公共平臺直購方式，可多實行團(tuán)購等其他創(chuàng)新方式，降低采購成本。（4）設(shè)立歸口部門，嚴(yán)格授權(quán)審批程序，將招標(biāo)文件需求參數(shù)設(shè)定的權(quán)力集中，負(fù)責(zé)該項工作的人員必須得到歸口部門負(fù)責(zé)人的授權(quán)才能對參數(shù)進(jìn)行確定，并且參數(shù)一經(jīng)確定，不得隨意修改。負(fù)責(zé)采購的人員僅與招投標(biāo)代理公司進(jìn)行商定，并簽訂委托服務(wù)及保密協(xié)議，加強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性與安全性。（5）加強(qiáng)對政府采購制度的定期完善更新，并對流程進(jìn)行梳理，按照內(nèi)控原則對流程中的缺陷進(jìn)行整改，并加強(qiáng)監(jiān)督制度流程的執(zhí)行監(jiān)督。

業(yè)務(wù)層面上，公立醫(yī)院應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。政府采購預(yù)算需建立在對前期預(yù)算執(zhí)行的評價基礎(chǔ)之上，對于嚴(yán)格履行預(yù)算的進(jìn)行報批，超預(yù)算支出或者無預(yù)算支出現(xiàn)象下年堅決不予制定預(yù)算，對于預(yù)算價格可參考醫(yī)院以前年度采購價格或者市場上同一產(chǎn)品價格進(jìn)行決策，必要時構(gòu)建產(chǎn)品價格目錄庫或者引進(jìn)設(shè)備、耗材、藥品價格管理電子系統(tǒng)對采購價格進(jìn)行核實，防止出現(xiàn)超市場價格采購，供應(yīng)商變相提高價格給采購人員輸送利益等情況發(fā)生。

公立醫(yī)院應(yīng)當(dāng)對于政府采購年初預(yù)算加強(qiáng)管理，嚴(yán)格計劃性。加強(qiáng)財務(wù)部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)政府采購部門及后勤資產(chǎn)管理相關(guān)部門及崗位的溝通。無論是預(yù)算編制，還是預(yù)算調(diào)整，都應(yīng)切合實際，按照規(guī)定進(jìn)行審批。將政府采購預(yù)算貼合單位實際需要需求，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制，在嚴(yán)格的批復(fù)下進(jìn)行預(yù)算計劃。醫(yī)院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門采購部門，加強(qiáng)對政府采購活動的管理。按照內(nèi)控原則中的歸口管理原則，將政府采購活動歸口到一個部門，在政府采購活動中建立采購部門、管理部門、監(jiān)督部門和財會部門等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、制約的機(jī)制。內(nèi)部審計及紀(jì)檢對于存在廉政風(fēng)險、違反法律法規(guī)方面的條款進(jìn)行審查，監(jiān)督部門負(fù)責(zé)組織采購需求的審查與考評工作，財會部門負(fù)責(zé)對結(jié)算條件、付款時間、預(yù)算審批等財務(wù)相關(guān)的款項進(jìn)行審查，責(zé)任到人。從而形成采購需求論證，經(jīng)過采購專人與招投標(biāo)代理公司對于采購參數(shù)進(jìn)行確定，之后進(jìn)行采購活動，在規(guī)定的期限內(nèi)簽訂正式合同，進(jìn)行采購活動。業(yè)務(wù)部門經(jīng)過市場調(diào)研需求與采購預(yù)算及目標(biāo)相符的方式進(jìn)行采購需求的確定，形成分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的模式。對于指出政府采購風(fēng)險點(diǎn)的人員試行考評制度，對于敢于指出風(fēng)險的人員給予獎勵。尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購申請的與實際需求是否相符的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇公平公正公開的政府采購方式、通過公開透明的渠道發(fā)布信息。

公立醫(yī)院應(yīng)當(dāng)對政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)行記錄，并加強(qiáng)控制。嚴(yán)格對政府采購預(yù)算與計劃、預(yù)算調(diào)整與審批的資料進(jìn)行應(yīng)歸檔盡歸檔，將政府采購業(yè)務(wù)的批復(fù)、招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、合同、驗收等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料，及時進(jìn)行歸檔分類統(tǒng)計并形成采購數(shù)據(jù)庫，以備審查。定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計，并在內(nèi)部進(jìn)行通報，將政府采購項目形成數(shù)據(jù)化管理，以備隨時調(diào)用，進(jìn)行采購后期的社會效益調(diào)查，確定是否帶來預(yù)期的社會效益，保證后期采購有數(shù)據(jù)材料做支撐，采購到經(jīng)濟(jì)效益性強(qiáng)、社會效益性良好的物資，保證采購到必需、急需、兼具經(jīng)濟(jì)性和效益性的物資。公立醫(yī)院政府采購應(yīng)當(dāng)保證對涉密項目政府采購的安全。對于涉密政府采購項目，單位應(yīng)當(dāng)在政府采購合同中設(shè)定安全條款或者和相關(guān)簽合同的機(jī)構(gòu)或采購第三方機(jī)構(gòu)簽訂安全合同資料。

結(jié)語

公立醫(yī)院政府采購作為風(fēng)險高發(fā)工作，需要醫(yī)院從上至下的重視及不斷的制度建設(shè)，重點(diǎn)崗位的相互制約、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的層層審批、重要監(jiān)督方式的有效到位，才能將該項工作精細(xì)化、目標(biāo)導(dǎo)向性地符合內(nèi)部控制的要求，盡可能地降低舞弊與廉政風(fēng)險，使之合理合法合規(guī)，符合高質(zhì)量發(fā)展、精細(xì)化管理醫(yī)院的要求。