嚴新龍

南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300

黨的十九屆五中全會要求生態(tài)環(huán)境持續(xù)完善，生態(tài)安全屏障更加牢固?！叭伺c自然經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)文明的相對和諧關系到工業(yè)文明時代的激烈矛盾沖突再到生態(tài)文明時代的再調和”［1］?！霸谛滦凸I(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)一體化的進程中，生態(tài)環(huán)境保護面臨越來越大的壓力”［2］。生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域治理與區(qū)際協(xié)調發(fā)展是當代政府面臨的必然選擇。跨區(qū)域生態(tài)治理對行政法治提出新的需求。行政法治是公共治理的運行前提和制度保障?？鐓^(qū)域生態(tài)治理的目標在于經(jīng)濟繁榮、社會和諧與生態(tài)良好。有必要進一步加強行政立法與行政執(zhí)法、政府與民眾的有效溝通、明確政府相關職責，作為重要行政行為的行政協(xié)議有利于實現(xiàn)上述目標。通過行政協(xié)議共擔跨區(qū)域生態(tài)治理責任?？鐓^(qū)域生態(tài)治理的根本原因在于生態(tài)利益驅使，不同行政區(qū)之間的生態(tài)利益融合成為跨區(qū)域生態(tài)治理的根本誘因。不同行政區(qū)之間的生態(tài)利益沖突也成為跨區(qū)域生態(tài)治理的重點和難點。行政協(xié)議能容納不同區(qū)域的行政主體，有利于解決不同行政區(qū)的生態(tài)利益沖突。行政協(xié)議應當積極適用利益誘導機制、利益共享機制和利益補償機制，妥善處理好一系列的生態(tài)治理問題。

一、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的理論緣起

跨區(qū)域生態(tài)治理涉及不同區(qū)域的利益協(xié)調?？鐓^(qū)域生態(tài)治理利益協(xié)調主要是生態(tài)利益在府際、市場、社會之間實現(xiàn)相互之間的共享性與普惠性。環(huán)境利益的協(xié)調與整合離不開行政法治的改革與創(chuàng)新。行政協(xié)議有利于實現(xiàn)政府、市場與社會的和諧統(tǒng)一，協(xié)調各方面力量有效推動跨區(qū)域生態(tài)治理。

行政法現(xiàn)今的表現(xiàn)形式是多向度的，公共利益與私人利益的統(tǒng)一是其表現(xiàn)形式之一。在傳統(tǒng)的行政法理念指導下，公共利益與私人利益表現(xiàn)為二元分野，通過對個人利益的行政法規(guī)制，促進公共利益的實現(xiàn)。國家公共任務社會化有利于促進個人在參與國家公共行政任務的過程中，實現(xiàn)其個人利益。國家與社會的二元分立逐漸轉變?yōu)閲遗c社會的二元協(xié)同。隨著政府在公用事業(yè)、公共基礎設施建設、公共服務機構、公共安全保障等領域力有不逮，民營資本紛紛參與國家公共行政任務。國家公共行政任務社會化補齊了國家公共行政的短板，實現(xiàn)了國家利益與個人利益的協(xié)同創(chuàng)新。

國家公共行政任務社會化的合法性依據(jù)？具體如何實現(xiàn)？是我們進一步探討的問題。盡管學術界不大使用民營化或民營資本，而代之以“改革”“創(chuàng)新”，例如黨的十七大報告提出的社會協(xié)同、公眾參與。其本質在于實現(xiàn)國家公共行政任務社會化，國家任務的公私合作與共擔。民營資本參與國家公共行政任務，其性質屬于行政委托，行政委托的形成可以通過招投標的方式進行，一旦雙方達成合意，則簽署行政協(xié)議。因此行政協(xié)議既是國家公共行政任務社會化的合法性依據(jù)，也是國家公共行政任務社會化的具體實現(xiàn)方式。

二、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的基本理路

不同行政區(qū)在一定意義上形成不同的政治單元，行政區(qū)與生態(tài)區(qū)域在空間上難以真正耦合?？鐓^(qū)域生態(tài)治理涉及自然與社會雙重屬性，具有明顯的整體性與系統(tǒng)性。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有較強的滲透性、整體性、廣闊性，這導致跨區(qū)域、跨流域和跨行政區(qū)的綜合治理問題增多?？鐓^(qū)域生態(tài)治理涉及府際關系以及行政區(qū)剛性與生態(tài)環(huán)境不可分割性的矛盾。政府、市場、社會只有在跨區(qū)域生態(tài)治理中形成合力，才能實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化。統(tǒng)籌協(xié)調好經(jīng)濟、社會與環(huán)境之間的關系。然而在跨區(qū)域生態(tài)治理面臨行政區(qū)治理主體權益不一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、社會公眾參與較少等難題。其主要原因在于政府與政府、政府與市場、政府與公眾關系不暢，難以形成良性循環(huán)。具體表現(xiàn)為府際合作不牢靠，市場機制不完善與公眾參與不積極。社會公眾在一定程度上漠視公共事務，缺乏公共精神?？鐓^(qū)域生態(tài)治理存在“公地悲劇”的情形，其根本原因是行政區(qū)與生態(tài)地理環(huán)境的不耦合性。與此同時，跨區(qū)域生態(tài)治理存在所有權、使用權、管理權不明晰的問題。為解決“公地悲劇”，促進跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化，通過行政協(xié)議實現(xiàn)生態(tài)治理區(qū)域所有權與使用權的分離，通過市場與社會的力量對資源進行調配，實現(xiàn)生態(tài)共治?；诘胤秸肮嫒恕迸c“經(jīng)濟人”的雙重身份，同級行政區(qū)域之間應當通過行政規(guī)范性文件加強跨區(qū)域生態(tài)治理，構建多中心環(huán)境治理體系。

跨區(qū)域生態(tài)治理涉及府際關系以及行政區(qū)剛性與生態(tài)環(huán)境不可分割性的矛盾。單方面行政主體實施的行政協(xié)議往往難以解決跨區(qū)域生態(tài)治理的困境。跨區(qū)域生態(tài)治理的特殊性要求行政主體的復合型、多元化，以解決相鄰行政區(qū)的生態(tài)治理問題。然而《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》并未對行政協(xié)議行政主體的復合型、多元化作出界定，因此實現(xiàn)行政協(xié)議行政主體的多元化、復合型必須解決以下問題：行政協(xié)議中行政主體可否復合型、多元化？如可以，必須作出何種法律限定？行政協(xié)議的法律重心并非行政主體而在于行政任務，實現(xiàn)“權力的治理逐漸轉向契約的治理”。如一項行政任務的完成已不局限于單一行政主體的委托，則行政協(xié)議行政主體的復合型、多元化即具有合法性，跨區(qū)域生態(tài)治理、跨區(qū)域危房改造、跨區(qū)域公共基礎設施建設等即屬于此類行政任務。行政協(xié)議中行政主體的復合型、多元化表現(xiàn)為行政協(xié)議中行政主體的共同委托現(xiàn)象。該共同委托表現(xiàn)為行政協(xié)議中行政主體的復合型、多元化。為增強其合法性同時防止行政協(xié)議共同委托主體相互沖突、抵消的現(xiàn)象，共同委托的行政主體之間應當達成跨區(qū)域生態(tài)治理合作協(xié)議，這也是跨區(qū)域生態(tài)治理行政主體復合型、多元化合法性的重要前提。

三、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的具體適用

跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應當“根據(jù)省情、縣情、民情，將科學性與實用性、理論與實踐相結合，示范與綜合開發(fā)利用相結合”［3］。

（一）行政法治框架下的協(xié)同治理與合作治理包括利益協(xié)調、思想與行為協(xié)調、法治與政策協(xié)調。充分發(fā)揮行政法治功能，形成新的協(xié)同治理與合作共治的長效機制?！暗胤秸梢允褂脜f(xié)議、特許經(jīng)營、兼并和契約等形式引導民間資本進入跨區(qū)域生態(tài)治理，與社會建立靈活的合作網(wǎng)絡”［4］。政府、市場與社會在生態(tài)補償機制、生態(tài)恢復機制、生態(tài)治理創(chuàng)新中的合作將激發(fā)行政職能的有效行使?？鐓^(qū)域生態(tài)治理的行政法治面臨公共生態(tài)資源不易分割與行政區(qū)剛性的不耦合性。行政法治視域下跨區(qū)域生態(tài)治理難免遭遇“囚徒困境”。協(xié)同是治理的手段、治理是協(xié)同的根本目標，協(xié)同治理有利于形成良性的行政法律秩序和行政法治結構。協(xié)同治理與合作共治應當引入集體磋商機制，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理無空白、無死角。搭建跨區(qū)域信任與利益協(xié)商的橋梁?？鐓^(qū)域行政協(xié)議生態(tài)治理一方面立足于“治”，另一方面立足于“防”。綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式的倡導有利于從根本上解決跨區(qū)域生態(tài)治理的難題與困境?？鐓^(qū)域生態(tài)治理逐漸從末端治理走向源頭治理，從跨區(qū)域行政協(xié)議生態(tài)治理逐步走向生態(tài)預防。

自《中華人民共和國行政訴訟法》2014 年修正后，行政協(xié)議成為獨立的行政行為類型，行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中起到重要作用。通過約定行政協(xié)議方式所實施的一種管理方式，簡單來說，就是實行一種有別于傳統(tǒng)的新管理方式［5］。行政協(xié)議作為一類重要的行政行為，蘊含著平等、自由、協(xié)商與合意等價值。能在一定程度上解決政府、市場與社會的功能錯位，防止行政不作為以及行政資源浪費的現(xiàn)象。同時通過行政協(xié)議發(fā)揮市場在生態(tài)治理中的資源配置作用。實現(xiàn)跨區(qū)域排污權交易的公平、公開與公正。行政協(xié)議要求政府應當發(fā)揮主導作用，同時注重市場引入，鼓勵公眾的參與。政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中應當堅持政策支持、專業(yè)指導及行為協(xié)調。實現(xiàn)政府職能和政府責任相結合。行政協(xié)議體現(xiàn)了公私伙伴關系的行政法治形態(tài)。中央政府、地方政府可以通過行政協(xié)議實現(xiàn)自己的生態(tài)治理目標。

（二）理順行政法的制定與其執(zhí)行的上下游關系。跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政法治要求進一步協(xié)調行政立法與行政執(zhí)法、加強政府與民眾共治、明確政府的相關職責［6］。日本對于生態(tài)環(huán)境治理的行政立法體系完善、行政執(zhí)法力度的嚴格以及全民環(huán)保意識的強烈是不可多得的經(jīng)驗。我國可考慮制定“自然資源法”與“國家環(huán)境政策法”，增強跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的合法性。中央立法有利于將地方合作治理納入法治化軌道，實現(xiàn)有效的制度供給?？鐓^(qū)域地方政府應積極推動生態(tài)治理的政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件的有效制定與執(zhí)行。通過行政法治對接跨區(qū)域生態(tài)治理的不同行政區(qū)。行政立法應當為跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議做好頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調和總體協(xié)調。規(guī)劃、制定、發(fā)布大氣聯(lián)防、流域治理、土壤修復等配套治理細則和辦法。通過行政立法促進行政執(zhí)法共擔生態(tài)治理責任。充分發(fā)揮行政執(zhí)法在跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化中的實踐功能。行政法律制度往往具有一定的制度惰性，行政法制度的規(guī)定與行政法制度的執(zhí)行之間往往存在一定的偏差。具體表現(xiàn)為選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行和“打折扣”執(zhí)行。這不利于提高行政法制度的效用。行政法制度行政執(zhí)行的偏差源于跨區(qū)域生態(tài)資源的所有權、使用權、管理權不明晰?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的空白處、死角處的生態(tài)資源存在無序消費、過度消費的現(xiàn)象。這在一定意義上增加了跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的難度，延緩了跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的整體進展，抵消了跨區(qū)域生態(tài)治理已經(jīng)取得的有效成果。因此，跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應由“末端治理”轉向“源頭治理”，堅持“防”“治”結合，側重于“防”。

（三）跨區(qū)域生態(tài)治理行政職權配置的優(yōu)化。跨區(qū)域生態(tài)治理行政職權配置的優(yōu)化應當致力于實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的目標認同、價值認同、利益認同。提升行政職權的權威性、凝聚性、專業(yè)化。有效的跨區(qū)域生態(tài)行政協(xié)議協(xié)同治理，離不開政府的主導作用，所謂“政府牽頭、百姓分紅”。一般而言，地區(qū)協(xié)同+部門協(xié)同+要素協(xié)同=跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議模式協(xié)同?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政職權應當有效建立功能性協(xié)作組織，這類組織是由政府內部機構整合而成，設置跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的常設辦事機構。將生態(tài)價值與經(jīng)濟價值一起納入行政法治制度視域。實現(xiàn)生態(tài)改善與民眾增收的雙贏目標，使跨區(qū)域生態(tài)體成為利益共享體?？鐓^(qū)域生態(tài)地區(qū)應當定期召開流域生態(tài)治理聯(lián)席會議，充分執(zhí)行行政立法，制定有效的行政規(guī)范性文件，使政府治理、府際合作治理以及特殊組織治理落到實處，提高各生態(tài)區(qū)域規(guī)劃的科學性和可實施性。形成行政協(xié)調、區(qū)域治理、環(huán)境績效的良性循環(huán)?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應當堅持生態(tài)保護與修復的二元協(xié)調、互動。由于跨區(qū)域生態(tài)保護與修復分屬不同的行政職權，這就要求行政職權內部配置的優(yōu)化。跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政職權配置的優(yōu)化在一定程度上表現(xiàn)為跨區(qū)域共同利益的發(fā)現(xiàn)、協(xié)調與平衡。加強政府內部合作，實現(xiàn)組織結構、權力結構以及行政職能的協(xié)同整合。經(jīng)濟合作組織（OECD）認為，“跨區(qū)域環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等政策問題亟需各地方政府協(xié)力處理”［7］。

四、結語

伴隨著法治建設和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的不斷深入，跨區(qū)域生態(tài)治理應當引入行政協(xié)議這一特定的行政行為。行政協(xié)議有利于協(xié)調、整合公私資源投入跨區(qū)域生態(tài)治理過程中，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理的最大程度的有效性。然而行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中必然有其限度，其應當遵循國家擔保責任以及“國家保留”原則，前者關注的是行政協(xié)議的合法性，后者確定了行政協(xié)議的行政法治邊界?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議中行政主體的復合型、多元化有利于實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理相鄰行政區(qū)的協(xié)調統(tǒng)一，實現(xiàn)無死角、無空白的跨區(qū)域生態(tài)治理。然而要想充分發(fā)揮行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中的積極功能，限制其負面性、局限性，必須堅持跨區(qū)域生態(tài)治理過程中的實體合法性與程序合法性?？鐓^(qū)域政府之間的合作協(xié)議同樣應在行政法治的框架下進行。行政協(xié)議作為政府行政行為的一種類型理應堅持行政法治原則，遵守行政法治規(guī)范，接受行政法治監(jiān)督。