付潔芳 陳 建

（作者單位：中國科學(xué)院蘭州化學(xué)物理研究所）

一、研究背景

隨著國家對科技領(lǐng)域經(jīng)費的持續(xù)投入，國家對科技創(chuàng)新及資金的使用效益需求也越發(fā)明顯。一直以來，我國科研項目經(jīng)費使用采取的是預(yù)算制，即科研經(jīng)費要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來使用[1]。在項目立項時編制預(yù)算書，項目審批依據(jù)已批復(fù)的任務(wù)書按照預(yù)算科目內(nèi)容和金額執(zhí)行，在經(jīng)費使用過程中遇到預(yù)算調(diào)劑要經(jīng)相關(guān)部門審批，待項目結(jié)題時資金委托方派第三方對經(jīng)費使用情況及科研產(chǎn)出進行審定。這樣做的好處是經(jīng)費按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，減少經(jīng)費使用的隨意性，對經(jīng)費的規(guī)范使用起到一定的效果。

但是科學(xué)研究是人的創(chuàng)造性活動，本身具有不確定性，在項目開始前把預(yù)期要使用的設(shè)備、耗材以及每個科目的經(jīng)費使用數(shù)量，等提前規(guī)劃出來，這樣在一定程度上限制了科研規(guī)律的客觀性。在經(jīng)費使用過程中，技術(shù)路線的修改或科目之間的調(diào)劑需要經(jīng)相關(guān)部門審批后才能執(zhí)行，耗費了很多時間和精力。同時，科研人員缺乏財務(wù)知識，但經(jīng)費管理在預(yù)算編制、財務(wù)報銷、經(jīng)費調(diào)整以及結(jié)題驗收各個環(huán)節(jié)中卻是必不缺少的部分。因此，在實際工作中，科學(xué)家除了精心組織科研工作外，還要花費時間與精力在經(jīng)費使用過程中，這樣煩瑣的財務(wù)工作確實在一定程度上影響了科研工作的進行。

2019 年，李克強總理在政府工作報告提出，進一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用[2]。開展“包干制”試點的根本目的就是進一步破除對科研人員在經(jīng)費使用過程中的束縛，擴大經(jīng)費使用自主權(quán)，落實“放管服”，激發(fā)創(chuàng)新活力，提升科研績效。

二、“包干制”的適用范圍和具體實施

（一）我國科研經(jīng)費“包干制”的適用范圍

近年來，黨中央、國務(wù)院從經(jīng)費管理、“放管服”、績效評價等方面先后出臺了一系列政策，目的都是深化科研經(jīng)費改革，激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性。在很大程度上，這些政策在項目管理中簡化了預(yù)算編制、精簡了過程檢查，賦予科研單位和科研人員更大自主決策權(quán)，切實減輕了科研人員負(fù)擔(dān)。

科研經(jīng)費“包干制”是在國家對科技經(jīng)費投入力度加大、強化原始創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家的背景下提出的。目前，對于科研經(jīng)費“包干制”沒有統(tǒng)一的定義，但歸根結(jié)底都是為進一步破除對科研人員的束縛，探索營造自由寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。我國現(xiàn)行的科研項目經(jīng)費“包干制”包含兩種形式，一種是在項目層面對特定項目的經(jīng)費使用進行整體包干，一種是對特定預(yù)算科目進行包干。

（二）“包干制”在L 科研院所的實施

1.對科研項目經(jīng)費實行包干

L 研究所制定的科研項目“包干制”管理制度是貫徹國家關(guān)于科研領(lǐng)域“放管服”要求，以尊重科研規(guī)律及科研人員創(chuàng)新、營造良好科研生態(tài)、激發(fā)創(chuàng)新活力為原則。結(jié)合研究所實際情況，對部分試點項目經(jīng)費及國家杰出青年科學(xué)基金項目經(jīng)費試行“包干制”，對下達的經(jīng)費單獨設(shè)立核算賬號。主要體現(xiàn)在以下幾方面：項目申請人在提交申請書和獲批項目負(fù)責(zé)人提交計劃書時，均無須編制項目預(yù)算，由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)研究需要在經(jīng)費使用范圍內(nèi)自主決定使用，無科目支出內(nèi)容及金額比例限制。管理費由單位實際管理情況與項目負(fù)責(zé)人協(xié)商確定?？冃еС鲇身椖控?fù)責(zé)人根據(jù)實際科研工作需要和單位相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定。項目負(fù)責(zé)人根據(jù)任務(wù)書確定的目標(biāo)和指標(biāo)自主使用經(jīng)費，簡化財務(wù)過程檢查和財務(wù)驗收管理。

項目結(jié)題時，項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際使用情況編制項目經(jīng)費決算，經(jīng)財務(wù)、科研部門審核后，在研究所內(nèi)網(wǎng)公開項目經(jīng)費決算和項目結(jié)題/成果報告，接受監(jiān)督[3]。公示無異議后，將經(jīng)費決算上報主管部門。項目經(jīng)費管理實行承諾制，由項目負(fù)責(zé)人簽署承諾書，對于納入“包干制”試點項目實行“負(fù)面清單”管理。

2.對差旅費及因公臨時出國（境）中住宿費自行選擇包干

對具備要求的部分費用進行包干，如國內(nèi)及因公臨時出國（境）差旅費中的住宿費。規(guī)定在同一城市連續(xù)出差相應(yīng)天數(shù)及以下，住宿費報銷按照出差地住宿標(biāo)準(zhǔn)的上限采取“包干制”，超支部分由個人自行承擔(dān)。在符合“包干制”條件下，住宿費由出差人自行選擇其中一種方式進行報銷，實行“包干制”的差旅費報銷時可不提供住宿費發(fā)票。

三、“包干制”對科研院所的影響分析

（一）“包干制”實施的有利影響

1.深化科研領(lǐng)域改革，創(chuàng)新科研經(jīng)費管理模式

在研究所已實施的“包干制”項目經(jīng)費制度中，按照“能放則放、該簡則簡”的原則，采取“可做可不做的審批一律不做，可有可無的環(huán)節(jié)一律取消”的辦法，充分調(diào)動了廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，從而增強了科研人員的自信心和成就感。項目編制前，不需要編制預(yù)算書，根據(jù)科研需要和進度合理安排經(jīng)費支出，這種模式擺脫了傳統(tǒng)按照已批復(fù)任務(wù)書嚴(yán)格執(zhí)行的限制，讓科研經(jīng)費的使用與科研任務(wù)掛鉤。

2.肯定智力勞動和價值，激發(fā)科技創(chuàng)新動力

已實行的試點項目經(jīng)費管理中要求，績效支出應(yīng)結(jié)合一線科研人員的實際工作安排發(fā)放，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用，具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和研究所相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定。這一規(guī)定極大提升了從事該項目的科研人員專心科研工作的積極性，激發(fā)了科技創(chuàng)新動力。

規(guī)定對符合條件的住宿費自行選擇包干，按照中央和國家機關(guān)工作人員赴地方差旅住宿費標(biāo)準(zhǔn)約定限額標(biāo)準(zhǔn)，一般高于實際住宿費用，在一定程度上提高了科研人員待遇，調(diào)動了科研人員走出去爭取項目的積極性。

3.強化信息公開，推進科研誠信體系建設(shè)

試點項目“包干制”在充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定在單位內(nèi)網(wǎng)公開經(jīng)費決算和項目結(jié)題（成果）報告，引導(dǎo)科研人員提升科研誠信意識，努力營造誠實守信的良好科研環(huán)境。將科研誠信要求納入常態(tài)化管理，促進科研人員自覺踐行科研誠信要求。對經(jīng)費使用過程中存在重大違規(guī)違紀(jì)等行為的，將項目負(fù)責(zé)人納入科研誠信記錄，這些都進一步提升了科研誠信體系建設(shè)。

（二）“包干制”實施過程中存在的問題

1.實施“包干制”動力不足，給經(jīng)費管理帶來挑戰(zhàn)

“包干制”的核心在于“放”，但絕不是放任不管。“包干制”打破了以往項目經(jīng)費預(yù)算制的結(jié)構(gòu)，經(jīng)費管理者只需重視預(yù)算管理經(jīng)費總數(shù)和經(jīng)費決算審計，減少了經(jīng)費使用過程中的預(yù)算審批和科目比例管控?？蒲薪?jīng)費“包干制”是在新時代背景下提出的，對科技創(chuàng)新及社會變革都具有重要意義，但在操作中沒有實際經(jīng)驗可借鑒，怎么與現(xiàn)有其他制度有效融合，管理方式、流程上如何優(yōu)化才能激發(fā)科研人員持續(xù)釋放原始創(chuàng)新動力，承擔(dān)單位在實際工作中具體怎么管，管的程度如何以及單位、項目負(fù)責(zé)人與相關(guān)職能部門各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任仍需進一步探索，這些都對科研經(jīng)費管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2.配套監(jiān)管體系不完善，影響政策落地

對科研項目推行“包干制”試點，科研院所既是項目經(jīng)費的監(jiān)管主體，同時又是使用主體，雙重責(zé)任意味著需要更加明確、完善的管理體系。單位職能部門精細(xì)化、規(guī)范化的管理水平一定程度上影響了科研項目的最終驗收。整個單位有效運轉(zhuǎn)除了項目負(fù)責(zé)人外，更依賴于財務(wù)、資產(chǎn)、科研及監(jiān)審等部門有效協(xié)作，依托于單位有效的內(nèi)部控制體系。在現(xiàn)有信息系統(tǒng)模式下，單位部門內(nèi)部已持續(xù)精簡深化落實“放管服”，但部門間未形成通力協(xié)作，如科研人員采購設(shè)備或耗材需要預(yù)先采購申請、審批，這些審批完成后才能購買，但科研條件與綜合財務(wù)模塊系統(tǒng)未實現(xiàn)強制關(guān)聯(lián)，科研人員在財務(wù)報銷時未關(guān)聯(lián)科研條件模塊，造成資金雙重凍結(jié)，影響了剩余可用資金。“包干制”只在個別試點項目開展，未對單位層面全部項目放開，因此不同管理模式同時并行，不利于經(jīng)費統(tǒng)一化管理。

3.相關(guān)政策宣傳不足，預(yù)算執(zhí)行存在風(fēng)險

“包干制”是對科研項目領(lǐng)域“放管服”的重大突破，在經(jīng)費使用中強調(diào)減少過程檢查，一方面給予了科研人員充分信任，釋放了科研創(chuàng)新動力，另一方面卻給經(jīng)費日常管理帶來了風(fēng)險。對差旅費中的住宿費規(guī)定在同一城市連續(xù)出差四天三晚的可以實行“包干制”，雖然一定程度增加了科研人員外出交流的機會，增強了創(chuàng)新意識，但不可避免地存在多領(lǐng)取交通和伙食補助及住宿費的嫌疑。如某次差旅，飛機落地或火車到站跨了第二天凌晨，科研人員以為符合“四天三晚”住宿費“包干制”，認(rèn)為第四天的交通和伙食補助以及第三晚的住宿費可正常領(lǐng)取。根據(jù)實質(zhì)重于形式原則，財務(wù)審核人員強調(diào)第四天補助可以領(lǐng)取，但沒有發(fā)生實際住宿，因此第三晚住宿費不能領(lǐng)取。這樣就需要重新在線填寫報銷單，領(lǐng)導(dǎo)們重新審批，影響了報銷效率；同時，溝通不暢又容易激發(fā)科研人員怨氣，未達到“包干制”的初衷。

隨著國家對部門預(yù)算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，科研項目實行的績效監(jiān)控和自評均要求全口徑預(yù)算執(zhí)行考核，經(jīng)費執(zhí)行較慢的有可能影響下年撥款，甚至為提高預(yù)算執(zhí)行會出現(xiàn)突擊花錢嫌疑。從這個角度看，科研項目經(jīng)費“包干制”在一定程度上不利于對預(yù)算執(zhí)行的管理。

四、科研經(jīng)費“包干制”應(yīng)對策略

（一）強化制度建設(shè)，加大宣傳力度推動政策落地

科研項目經(jīng)費試行“包干制”，強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新以任務(wù)、目標(biāo)為導(dǎo)向，允許存在自由探索的空間，這是一種新的管理模式。在具體使用過程中只有通過試點先行，結(jié)合實際情況不斷推進、總結(jié)經(jīng)驗，形成一套完整、規(guī)范、操作性強的科研經(jīng)費管理方式，才能推動制度不斷優(yōu)化。在這一過程中，探索如何與現(xiàn)有其他制度有效融合，減少制度間相互“打架”，同時強化放權(quán)、減負(fù)、激勵，通過改革制度與管理方式等來激發(fā)科研人員更大的自由度與獲得感，從而提升科研人員對原始創(chuàng)新能力的積極性。單位相關(guān)部門應(yīng)對“包干制”項目制度或報銷管理加大宣傳力度，深化科研人員對“包干制”的了解，強化對制度的理解及掌握。同時，將各種特殊問題加以宣傳，提高知曉率，避免影響報銷效率或存在投機心理。

（二）深化配套改革，完善內(nèi)部控制機制

抓好單位“一盤棋”謀劃，推進職能部門運行監(jiān)管“一體化”?？蒲薪?jīng)費的管理涉及科技、財務(wù)、資產(chǎn)、監(jiān)審等部門，加強跨部門協(xié)作，打通部門間壁壘，強化信息共享，減少對項目研究過程的干預(yù)。強化信息技術(shù)的深度應(yīng)用，進一步落實和明確各管理部門的經(jīng)費管理責(zé)任，嵌入試點包干項目及未實行包干項目的相關(guān)科研經(jīng)費管理制度與流程、預(yù)算執(zhí)行、報銷風(fēng)險點等，搭建與各類項目相適應(yīng)的科研經(jīng)費管理信息平臺，讓科研經(jīng)費信息及時、安全、公開、透明地到達相關(guān)經(jīng)費管理部門，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享[4]，讓科研經(jīng)費全流程可控。將監(jiān)督融于日常管理，通過信息系統(tǒng)將各項制度、風(fēng)險要素等結(jié)合項目周期對預(yù)算執(zhí)行約束，加強財務(wù)審核。

（三）創(chuàng)新人才薪酬分配機制，發(fā)揮績效支出激勵作用

“包干制”規(guī)定績效支出由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研工作需要和單位相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定，給予了科研人員薪酬支配更大的自主權(quán)與分配權(quán)?！鞍芍啤钡膶嵤╇m然使科研人員待遇有所提升，但并不意味著提高科研人員待遇要依靠科研經(jīng)費。解決科研人員待遇問題，要以“包干制”為契機，創(chuàng)新人才薪酬分配機制，建立健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實際貢獻為導(dǎo)向的分配政策，發(fā)揮績效支出激勵作用，對主要科研團隊或核心骨干在分配績效工資時予以傾斜，調(diào)動和激發(fā)科研人員的科研創(chuàng)造性和積極性，從而降低經(jīng)費執(zhí)行中的人為投機風(fēng)險，保護科研人員不觸碰科研“紅線”，讓科研經(jīng)費更好為科研服務(wù)。

（四）構(gòu)建科研誠信機制，增強科研誠信建設(shè)

科研誠信檔案是從事科研的基石。“包干制”擺脫了傳統(tǒng)預(yù)算編制的限制，科研經(jīng)費的使用與支出金額具有較大自主權(quán)，因此加強科研誠信管理就顯得尤為必要，承諾支出相關(guān)性及真實性。一旦發(fā)現(xiàn)科研人員違規(guī)使用項目經(jīng)費，出現(xiàn)失信行為，就把其信息列入個人誠信記錄，并進行嚴(yán)懲。強化“負(fù)面清單”制，對科研產(chǎn)出效果好、經(jīng)費使用合理者進行誠信記錄加分[5]；對違反規(guī)定的行為進行單位通報，并將考核結(jié)果納入科研誠信管理。

五、結(jié)語

科研經(jīng)費是開展科研項目管理的重要組成部分，在國家對科技創(chuàng)新體制改革的背景下，科研院所的制度建設(shè)及內(nèi)控管理還有很長的路要走。相關(guān)單位要探索科研創(chuàng)新及管理體制、機制的結(jié)合，在尊重科研創(chuàng)新的前提下，抓緊探索切合實際的“包干制”管理辦法，既能尊重科研客觀規(guī)律，又能極大激發(fā)科研人員創(chuàng)造力和積極性，推動創(chuàng)新活力持續(xù)釋放，同時保障經(jīng)費健康、有效運行，最終促使科研經(jīng)費改革落到實處。