杜燕

目前，我國(guó)一些地方政府不僅在土地儲(chǔ)備、軌道交通和鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目上投入了大量政府債券資金，還為“兩新一重”項(xiàng)目建設(shè)提供了大規(guī)模的債券資金支持。本文通過準(zhǔn)確把握資金運(yùn)行規(guī)律，具體論述地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的路徑選擇，讓讀者更加準(zhǔn)確地了解地方政府自債券流動(dòng)過程的作用。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展過程中所出現(xiàn)的不確定性因素讓內(nèi)循環(huán)作用顯得非常重要，這樣便能夠創(chuàng)造“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，從而有效增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性。但是，當(dāng)前整個(gè)國(guó)家在大循環(huán)的過程中，工業(yè)現(xiàn)代化和不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的財(cái)政支持，而資金是社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速運(yùn)行過程中的“血液”，也是支持內(nèi)循環(huán)的重要條件。所以，通過全面跟蹤資金動(dòng)向和準(zhǔn)確把握資金運(yùn)行規(guī)律，便能夠更加準(zhǔn)確地了解現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯。

一、分類分析債券的功能性差異，滿足內(nèi)循環(huán)的資金供給

一般債券和專項(xiàng)債券共同組成地方政府債券。因此，地方政府債券在國(guó)內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展中的作用較大。一般債券主要是被應(yīng)用于舊城區(qū)的改造和一些公共項(xiàng)目的建設(shè)中，其屬于公益性的資本；專項(xiàng)債券則主要指的是一些應(yīng)用于重大項(xiàng)目中的資本金，需要保證投資收益與融資規(guī)模相符合。通常地方政府債券主要起著杠桿調(diào)節(jié)的作用。

在2018年，財(cái)政部便對(duì)融資債券的用途進(jìn)行了統(tǒng)籌劃分，其將融資債券資金作為償還到期的地方債券本金，所以政府債券無法被應(yīng)用到各個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)中。通過合理應(yīng)用再融資債券，則能夠有效緩解地方政府的償債壓力。地方政府債券按照功能可劃分為一般債券、專項(xiàng)債券和再融資債券。不同類型的債券在推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)中所發(fā)揮的作用不盡相同。但是，不管是哪一種地方政府債券，在發(fā)行之后都需要實(shí)時(shí)跟進(jìn)債券資金的使用進(jìn)度，有效避免因政府債券的發(fā)行而出現(xiàn)資金沉淀的情況。尤其是所發(fā)行的專項(xiàng)債券應(yīng)該與重大項(xiàng)目對(duì)應(yīng)起來，從而為保證重大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造良好的條件。這樣為了能夠更好地落實(shí)項(xiàng)目主體責(zé)任，讓資金的使用功能得到統(tǒng)籌優(yōu)化，全面評(píng)估債券資金的投向，深入分析債券和專項(xiàng)債券的用途，嚴(yán)禁將政府債券資金耗用在一些形象工程中。因此，通過立足于債券資金的流動(dòng)性角度進(jìn)行分析，便能夠?qū)l(fā)行的節(jié)奏進(jìn)行更加準(zhǔn)確把握，避免出現(xiàn)政府發(fā)行債券的速度過快，項(xiàng)目建設(shè)的速度難以跟上。同時(shí)，避免因發(fā)行節(jié)奏過慢而導(dǎo)致項(xiàng)目的資金無法真正落到實(shí)處。

二、借助政府債券資金帶動(dòng)社會(huì)資本，優(yōu)化內(nèi)循環(huán)資源配置

政府一般在項(xiàng)目的儲(chǔ)備過程中，需要保證各個(gè)項(xiàng)目在建設(shè)的過程中都能夠有地方政府債券資金的引入，以更好地結(jié)合地方投資壓力，并為國(guó)家大項(xiàng)目的發(fā)展提供重要的資金支持。我國(guó)地方政府在2020年10月底的時(shí)候便發(fā)行了大量的地方債券，有效降低地方政府投資不足所帶來的壓力。吸引更多的社會(huì)資本投資，促進(jìn)更大的社會(huì)資本流動(dòng)。只有流動(dòng)資金充足，才能為各行業(yè)的擴(kuò)張和發(fā)展提供全面支持。

政府所主導(dǎo)的投資項(xiàng)目中，關(guān)于社會(huì)資本主要是通過擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模來實(shí)現(xiàn)附加值目標(biāo)，這樣當(dāng)投入適當(dāng)?shù)馁Y本時(shí)，便能夠營(yíng)造出“資本支持產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)回報(bào)資本”的局面，從而為資本流動(dòng)提供重要能源。政府債券在促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求方面的作用，對(duì)新基礎(chǔ)設(shè)施的大型項(xiàng)目起到了促進(jìn)作用。因此，通過使用專項(xiàng)債券作為大型公共項(xiàng)目的資金，可以更好地緩解各種項(xiàng)目在建設(shè)過程中面臨的資金困難。同時(shí)，地方政府的資金可以用作項(xiàng)目資本，以更好地滿足大型公共項(xiàng)目的合理資金需求。然而，由于預(yù)算不足和地方政府債券受到嚴(yán)重約束的影響，所以不能夠直接在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程中使用地方政府債券專項(xiàng)資金。尤其是一些項(xiàng)目建設(shè)與國(guó)家制定的政策法規(guī)相違背的時(shí)候，便需要及時(shí)采取協(xié)調(diào)處理措施，更好地發(fā)揮出社會(huì)資本的作用。

通過對(duì)PPP項(xiàng)目流程進(jìn)行優(yōu)化，讓各個(gè)項(xiàng)目開展中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)得到有效解決，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目和地方政府特殊義務(wù)的管理，我們可以更好地避免PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我們還可以通過優(yōu)化PPP項(xiàng)目體系的設(shè)計(jì)，提高地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，從而為政府債券在支持內(nèi)循環(huán)中的作用創(chuàng)造良好的條件。

三、巧妙利用財(cái)政預(yù)算管理工具，強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)制度硬約束

加強(qiáng)預(yù)算管理在國(guó)家流通中的支持作用。分析《2014年預(yù)算法》，應(yīng)該在預(yù)算管理的過程中就地方政府債券的發(fā)行量進(jìn)行合理計(jì)劃，并需要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，切忌超出財(cái)政預(yù)算的貸款范圍。通常地方政府發(fā)行的債券將會(huì)經(jīng)過下列幾個(gè)階段：確定債務(wù)限額、編制和批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和最終審計(jì)。同時(shí)，通過對(duì)當(dāng)?shù)卣膬敻赌芰腿谫Y需求進(jìn)行深入分析，再合理確定主權(quán)債券的規(guī)模，以便能夠在法律法規(guī)設(shè)定的范圍內(nèi)合理調(diào)整債務(wù)預(yù)算。因此，通過對(duì)政府職能水平的分析，在財(cái)政預(yù)算管理中應(yīng)合理考慮地方政府債券的收入和支出，這不僅可以更好地滿足項(xiàng)目到期時(shí)的債務(wù)償還責(zé)任，還可以制定科學(xué)合理的地方政府財(cái)政資源的總體戰(zhàn)略配置方案，從地方政府強(qiáng)制性預(yù)算控制的角度為分析和分配提供重要保障。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)控制國(guó)家一級(jí)地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，并根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本需求，合理規(guī)劃各地區(qū)發(fā)行的債券數(shù)量。同時(shí)，將通過分析不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，讓下一年發(fā)行的政府債券數(shù)量更加的明確化，統(tǒng)籌進(jìn)行整合和規(guī)劃，這樣才能夠更好地保證國(guó)內(nèi)流通資金的總體需求與地方政府債券的發(fā)行規(guī)模相符合。

在推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的過程中，強(qiáng)化預(yù)算約束是非常重要的前提條件。其中，政府在促進(jìn)內(nèi)循環(huán)的過程中應(yīng)該充分發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。因此，在確定財(cái)政預(yù)算時(shí)，需要明確政府預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)以及資金支出量。通過充分凸顯出國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理工具的功能，并嚴(yán)格遵循財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定條例，地方政府應(yīng)該將債務(wù)收入、資本和利息償還、支出和債券發(fā)行成本等納入公共預(yù)算管理中。同時(shí)，特別承諾主要符合公共預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)則。因此，從預(yù)算控制會(huì)計(jì)工具的角度來看，一般債務(wù)收入和償還支出能夠更好地反映公共預(yù)算收入和支出，也應(yīng)納入一般債務(wù)收入等預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)，保證地方政府債務(wù)貸款收入與債務(wù)償還支出對(duì)應(yīng)起來。通常政府公共預(yù)算支出可根據(jù)債務(wù)利息和發(fā)行支出反映出來，所以將其合理地納入相關(guān)預(yù)算內(nèi)，如“償還債務(wù)利息的支出”和“發(fā)行地方政府債務(wù)的支出”。只有在國(guó)家制定重大宏觀政策時(shí)，政府預(yù)算才需要調(diào)整，這時(shí)便需要政府機(jī)構(gòu)根據(jù)內(nèi)部周期的動(dòng)態(tài)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整。

四、適度發(fā)債支持中小銀行補(bǔ)充資本，全面關(guān)注內(nèi)循環(huán)金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)

為了讓地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)，便需要充分激活市場(chǎng)主體的活力。其中，中小微企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)和農(nóng)民是重要的市場(chǎng)參與者，也是支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)流通發(fā)展的重要因素。只有這些市場(chǎng)參與者的需求在持續(xù)發(fā)展的過程中繼續(xù)增長(zhǎng)，這樣才能夠讓國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)需求得到有效擴(kuò)大，以便能夠?yàn)楫?dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán)創(chuàng)造良好的條件。中小銀行成為推動(dòng)中小企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)和“三農(nóng)”貸款資金的主要貸款人。然而，絕大多數(shù)中小銀行都不是上市銀行，因此資金償還渠道非常有限。因此，政府發(fā)行的專項(xiàng)債券必須采取合理措施，減輕中小銀行及時(shí)轉(zhuǎn)移資本和補(bǔ)充資本的壓力，這不僅會(huì)改善中小銀行的治理和內(nèi)部控制機(jī)制，以及有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

地方政府可以通過發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券來補(bǔ)充中小銀行的資本。盡管政府是這一間接資本注入的重要參與者，但它更有可能采取市場(chǎng)化的行為，這使得借款人和貸款人之間的債務(wù)人與債權(quán)人關(guān)系更加直觀。特別是，地方政府對(duì)中小銀行施加特殊義務(wù)的主要方式目前有很大的探索空間，因此應(yīng)仔細(xì)考慮當(dāng)前的制度和法律框架。一般而言，混合金融工具就是轉(zhuǎn)換債券的本質(zhì)。因此，在資本儲(chǔ)備的過程中可合理地納入募集資金。

根據(jù)我國(guó)央行發(fā)布的《2020年監(jiān)管銀行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)月報(bào)》顯示，我國(guó)中小銀行的資產(chǎn)約占銀行業(yè)總規(guī)模的25%，而中小銀行約15%的資本充足率低于最低監(jiān)管限額10.5%，中小銀行的金融資本不足可導(dǎo)致不可否認(rèn)的資本流動(dòng)不足。地方政府可以通過發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券和其他基金來補(bǔ)充中小型銀行的資本。雖然政府是這一間接資本注入的主要參與者，但它更有可能以市場(chǎng)為導(dǎo)向，反映出借款人和貸款人之間的債權(quán)和債務(wù)關(guān)系。然而，目前還沒有關(guān)于如何為中小銀行引入特殊地方政府義務(wù)的既定業(yè)務(wù)計(jì)劃，為調(diào)查創(chuàng)設(shè)較大的空間，全面審查當(dāng)前實(shí)施的制度內(nèi)容和法律條款。轉(zhuǎn)換前籌集的資金可計(jì)入資本公積，但轉(zhuǎn)換后第一階段的基本資本可全部填滿。是否可以將可轉(zhuǎn)換債券調(diào)整為股票，則可以指導(dǎo)商業(yè)銀行與投資者之間進(jìn)行博弈，然后才能最終創(chuàng)建雙向轉(zhuǎn)換系統(tǒng)。

五、借助績(jī)效評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)債券資金，強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)效率

資金和項(xiàng)目的管理直接取決于地方政府債務(wù)管理整個(gè)過程的有效性。一般來說，地方政府在借貸時(shí)會(huì)經(jīng)歷“借、用、還”幾個(gè)階段，因此，如果任何階段的借貸管理不當(dāng)，都會(huì)嚴(yán)重阻礙借貸運(yùn)作。因此，如果從“借貸”的角度來進(jìn)行分析，地方政府債務(wù)的發(fā)行能夠更好地防止企業(yè)通過融資平臺(tái)所采取的借貸行為，嚴(yán)格監(jiān)管債務(wù)資金的浮動(dòng)。因此，根據(jù)《地方政府債券管理業(yè)務(wù)指南》，發(fā)行地方政府債券的資金通常首先流向省財(cái)政部；從專項(xiàng)債券發(fā)行的“使用”角度看，應(yīng)該保證地方政府債券符合“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，讓政府債券所投資的項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量得到保證，這樣才能夠保證政府債券資金的使用率；從“償還”角度來看，通常地方政府在發(fā)行政府債券的過程中主要涉及到公共預(yù)算收入償還，以及政府的項(xiàng)目收入償還。當(dāng)?shù)胤秸軌蛉~支付主要金額和利息時(shí)，這意味著地方政府能夠通過有效地建立公眾對(duì)政府的信心，并為政府運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)來履行其義務(wù)。

采用績(jī)效評(píng)估來推動(dòng)債券基金的管理，讓債券基金的使用效率得到最大化提升，還可以有效提高財(cái)務(wù)結(jié)果評(píng)估的有效性。通過綜合應(yīng)用績(jī)效評(píng)估工具便能夠量化地方政府債券基金項(xiàng)目的指標(biāo)，從而保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的合理性。首先，在采用《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估管理辦法》作為基本指南，統(tǒng)籌整合不同地區(qū)的債券資本，債券資本項(xiàng)目開展的流程應(yīng)該以相關(guān)的制度內(nèi)容為依據(jù)，并對(duì)債券資本項(xiàng)目的評(píng)估過程進(jìn)行全面評(píng)估協(xié)調(diào)；其次，通過數(shù)據(jù)收集、實(shí)地研究、小組訪問和基準(zhǔn)測(cè)試，全面評(píng)估地方政府債券基金項(xiàng)目的投資、成果和效益；最后，堅(jiān)持立足于整體的角度來解決當(dāng)前基金管理中存在的問題，并需要綜合評(píng)估債券基金項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響，對(duì)績(jī)效評(píng)估采取閉環(huán)管理模式。同時(shí)，通過由地方政府財(cái)政部門設(shè)計(jì)發(fā)改部的“回頭看”的工作方案，全面清理修復(fù)問題債券資金。運(yùn)用嚴(yán)格的績(jī)效考核，統(tǒng)一地方政府債券基金的項(xiàng)目管理，可以為內(nèi)部循環(huán)中的項(xiàng)目管理和基金管理提供良好的制度保障。

結(jié)語：

為了有效促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，則需要對(duì)政府債券資金的應(yīng)用方向有明確的了解，統(tǒng)籌分析地方政府債券資金對(duì)內(nèi)循環(huán)的支持，以便推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定健康的發(fā)展。