孫龍?張旭?柳婭婷?臧明明

當前，我國金融監(jiān)管各類規(guī)定較為分散，尚未形成體系，故《中華人民共和國金融穩(wěn)定法》的出臺尤為重要，草案征求意見稿關于維護金融穩(wěn)定的原則中指出“維護金融穩(wěn)定，應當堅持強化金融風險源頭管控”。而地方金融風險的有效防范和化解，則是源頭管控的行為體現(xiàn)。面對復雜多變的金融業(yè)態(tài)，地方金融風險防范與化解亦存在挑戰(zhàn)。

一、地區(qū)金融風險狀況分析——以寧夏回族自治區(qū)為例

筆者通過對寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱“寧夏”）近3年中國銀行保險監(jiān)督管理委員會寧夏監(jiān)管局（以下簡稱“寧夏銀保監(jiān)局”）、中國證券監(jiān)督管理委員會寧夏監(jiān)管局（以下簡稱“寧夏證監(jiān)局”）行政處罰網(wǎng)絡查詢，以及地方金融組織典型案例等數(shù)據(jù)統(tǒng)計，對寧夏金融風險防范和處置工作進行分析。

（一）風險事件情況統(tǒng)計

1.銀行業(yè)

2020年至2022年期間，寧夏銀行機構(gòu)行政處罰案例22例，其中2020年11例、2021年5例、2022年6例。關于處罰對象，從機構(gòu)性質(zhì)看，包括國有銀行、股份制商業(yè)銀行、地方銀行；從主體看，包括機構(gòu)、主管領導、直接責任人。被處罰的行為包括貸款管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)控管理、業(yè)務操作等方面。處罰結(jié)果大多為機構(gòu)、個人雙罰制，其中對個人最嚴厲的處罰為行業(yè)禁入。

2.保險業(yè)（含保險代理機構(gòu)）

2020年至2022年間，寧夏保險機構(gòu)行政處罰案例27例，其中2020年5例、2021年6例、2022年16例。關于處罰對象，從機構(gòu)類型看，包括保險公司、保險代理公司、代理保險業(yè)務的其他機構(gòu)；從主體看，包括機構(gòu)、主管領導、直接責任人。被處罰的行為包括編制虛假資料、業(yè)務資料管理違規(guī)、違規(guī)收費、違規(guī)銷售、侵犯公民個人信息等方面。處罰結(jié)果大多為機構(gòu)、個人雙罰制，其中對個人最嚴厲的處罰為行業(yè)禁入。

3.證券業(yè)

2020年至2022年間，寧夏證券投資行業(yè)行政處罰案例9例，其中2020年3例、2021年2例、2022年4例。處罰對象包括違規(guī)操作的投資人、非上市公眾公司及實控人、證券機構(gòu)業(yè)務人員。被處罰的行為包括內(nèi)幕交易、違規(guī)信披、從業(yè)人員私自接受委托買賣證券等方面。處罰結(jié)果視違規(guī)對象而定，涉及內(nèi)幕交易的處罰對象有股票投資人、案涉企業(yè)及相應責任人員；涉及違規(guī)信披的處罰對象有企業(yè)及實際控制人；涉及私自接受委托買賣證券的處罰對象為業(yè)務人員，對證券機構(gòu)未做處罰。

4.地方金融組織

地方金融組織是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權(quán)省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構(gòu)。

筆者通過網(wǎng)絡查詢，未見對寧夏近3年地方金融組織行政處罰案例。但通過公開信息發(fā)現(xiàn)，近3年寧夏地方金融組織存在重大案件，如寧夏擔保集團有限公司腐敗窩案、寶塔石化集團財務有限公司違規(guī)出具金融票證案、中衛(wèi)地區(qū)農(nóng)村資金互助社及投資公司非法集資案等。

以上情況反映出寧夏金融風險防范化解對象分為三個方向。一是經(jīng)國務院金融監(jiān)督管理部門批準設立的持牌金融機構(gòu)。此類機構(gòu)因受上級部門垂直管理加強屬地行業(yè)主管部門監(jiān)管，且行業(yè)自律體系成熟，故相對比較規(guī)范，鮮有重大案件發(fā)生，風險事件大多反映在內(nèi)控管理和行為規(guī)范方面。二是經(jīng)國務院金融監(jiān)督管理部門或地方金融監(jiān)督管理局（以下簡稱“地方金融局”）批準設立的地方金融組織。此類組織雙重管理的法律體系尚不健全，在設立審批、業(yè)務管理、風險處置等過程中因“多頭監(jiān)管”易造成監(jiān)管缺位，是金融監(jiān)管的重點領域。三是其他非法金融活動。非法金融活動是造成地方金融風險的“主力軍”，具有手法隱蔽、形式多樣、基層分布廣等特點，包括非法證券、偽私募、養(yǎng)老詐騙等，不僅侵害公民利益，影響社會安定，而且嚴重擾亂金融秩序，危害性極大，乃地方金融風險防范處置化解的重點打擊對象。

（二）對地方金融監(jiān)管存在的問題分析

1.地方金融監(jiān)管職責邊界不明

作為實體經(jīng)濟的前端產(chǎn)業(yè)，金融業(yè)務發(fā)展的快速、多變顯現(xiàn)出金融監(jiān)管的滯后性。當前，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會職能更多地在于宏觀把控、業(yè)務指導，但在過渡期內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市一級的工作銜接機制仍有不足。從監(jiān)管方式上看，金融監(jiān)管派出機構(gòu)與地方金融局、金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制間的職責邊界仍不明確。如，根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》該類組織準入審批、人事任免由中國銀行保險業(yè)監(jiān)督管理委員會派出機構(gòu)批準，法人組織同時接受農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門監(jiān)管。表面上管理部門眾多，但卻容易造成執(zhí)法困境。原因在于對地方金融監(jiān)管的分工協(xié)作、責任承擔等沒有明確統(tǒng)一。

2.地方金融監(jiān)管權(quán)責不對等

地方金融局不僅肩負著維護金融穩(wěn)定的職責，在政府領導下還承擔著促進區(qū)域金融發(fā)展的使命。然而，面對具體金融風險事件時，有限的監(jiān)管權(quán)可能面對的卻是無限的監(jiān)管責任。如寧夏“寶塔案”的風險處置工作。根據(jù)《企業(yè)集團財務公司管理辦法》規(guī)定，集團財務公司的設立、業(yè)務監(jiān)管、風險處置均由銀保監(jiān)會負責。作為位于一方的金融機構(gòu)，當發(fā)生風險事件時，地方金融局對風險處置工作首當其沖，卻并無法律法規(guī)賦予其對集團財務公司的監(jiān)督管理職能，令地方金融局的處境十分尷尬。再如，包商銀行被接管事件，包商銀行的監(jiān)管權(quán)限在銀保監(jiān)會，而針對地方的風險處置、金融穩(wěn)定工作亦是在地方金融監(jiān)管部門。

3.地方金融監(jiān)管機制不完善

國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會設立后，包括寧夏在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市均設立了金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，但要切實防范化解地方金融風險、壓實屬地責任，離不開地方政府的統(tǒng)籌安排。地方協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀是機制缺乏責任追究、工作統(tǒng)籌的制度體系建設。機制成員大多屬于各單位的“兼職”人員，給協(xié)調(diào)機制工作常態(tài)化高效運轉(zhuǎn)造成阻礙。如，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》第二十六條規(guī)定了存款保險基金管理機構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機構(gòu)等應當按照職責分工及時落實應急處置方案。該基金管理機構(gòu)是否專設，或是成員單位代管尚無明確規(guī)定。

（三）對地方金融監(jiān)管存在問題的原因分析

1.地方金融監(jiān)管法律體系不健全

鑒于我國金融管理體制及立法技術(shù)原因，目前金融領域的法律法規(guī)較為分散，且缺少金融監(jiān)管統(tǒng)一的上位法。從地方金融監(jiān)管的法律功能看，責任主體、責任范圍、監(jiān)管對象、執(zhí)法體系、執(zhí)法措施、追責機制等均缺少系統(tǒng)化的法制建設。正因如此，《金融穩(wěn)定法》及《地方金融監(jiān)督管理條例》（以下簡稱“《管理條例（草案征求意見稿）》”）呼之欲出，使我國地方金融監(jiān)管步入軌道。

2.地方金融監(jiān)管機制缺乏執(zhí)法獨立性

巴塞爾委員會提出，獨立性是金融監(jiān)管的基本原則之一。金融監(jiān)管部門及其監(jiān)管職能不受政府的不正當干預應當成為獨立性原則的應有之義。維護地方金融穩(wěn)定應圍繞在黨中央、人民政府的領導下開展工作，但并不代表金融監(jiān)管機制在處置風險時一味服從政府安排。這對地方金融監(jiān)管機制與地方政府均是考驗，地方政府要把握好金融風險處置與支持經(jīng)濟發(fā)展的尺度。地方金融監(jiān)管機制既要避免干預正常金融活動，又要對金融風險處置精準打擊，做到張弛有度。

二、我國其他地區(qū)地方金融監(jiān)管的先進經(jīng)驗

溫州市作為全國民營經(jīng)濟的發(fā)達地區(qū)，先后經(jīng)歷了房地產(chǎn)經(jīng)濟下行、工廠倒閉、中小企業(yè)的資金鏈斷裂，進而引發(fā)借貸糾紛大規(guī)模迸發(fā)。到2011年9月份，溫州地區(qū)受民間借貸風波和外部經(jīng)濟環(huán)境惡化的影響，樓市泡沫破碎，房價暴跌，引發(fā)了區(qū)域性的經(jīng)濟危機。對此，國務院在溫州開展金融試點改革，成立了首個“金融綜合改革試驗區(qū)”。在此背景下，溫州市地方金融監(jiān)管做到了以下幾方面。

在金融監(jiān)管體系建設方面。溫州市政府率先成立地方金融管理局，作為市政府組成部門對當?shù)亟鹑陲L險統(tǒng)一監(jiān)管，包括監(jiān)測、檢查地方新型金融組織和各類資本運營市場主體，統(tǒng)計和分析各類地方金融組織的相關數(shù)據(jù)信息；牽頭設立金融犯罪偵查隊、金融仲裁院、金融法庭等配套執(zhí)法及司法機構(gòu)，配備專業(yè)人員負責處理金融案件；成立專業(yè)的金融資產(chǎn)管理公司，并加快對不良資產(chǎn)進行重組和處置。與此同時，由地方金融局牽頭、人民銀行、銀保監(jiān)會、財政局等十幾個部門共同參與設立“金融風險聯(lián)合調(diào)查小組”，對當?shù)氐慕鹑诒O(jiān)管缺位和多頭監(jiān)管等問題進行檢查與糾正，對轄內(nèi)金融風險進行處置、協(xié)調(diào)、排查等。

在金融監(jiān)管法規(guī)制定方面。在經(jīng)歷了經(jīng)濟危機之后，溫州市政府發(fā)布了第一部地方性的民間融資法規(guī)——《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的規(guī)定》的系列文件，制定了《溫州市民間融資管理條例》等法規(guī)制度。法規(guī)中提出，溫州市金融局負責監(jiān)督、指導轄區(qū)內(nèi)的民間融資活動管理，使監(jiān)管部門有執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法依據(jù)。溫州市中級法院還發(fā)布了《民間融資管理條例實施情況總結(jié)》，為規(guī)范溫州市民間融資行為提供了司法保障。

在創(chuàng)新金融監(jiān)管手段方面。為將金融監(jiān)管與支持經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合，將金融風險監(jiān)管關口前移。溫州市政府發(fā)布《加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進區(qū)域資本市場建設的指導意見》等系列文件。內(nèi)容涉及推動企業(yè)改制、重視內(nèi)控建設、拓寬融資渠道、豐富融資手段、打造融資平臺等。如將林權(quán)、海域使用權(quán)、排污權(quán)等納入貸款擔保體系；對企業(yè)實行定期評級分類，及時動態(tài)調(diào)整；定期召開銀企聯(lián)動會，促使金融服務實體經(jīng)濟有效銜接。同時，溫州市政府為進一步提升營商環(huán)境，促進經(jīng)濟與金融良性互動新格局，還制定了系列配套文件，如《溫州市小微企業(yè)信用保證基金方案》等文件的出臺，將金融風險監(jiān)管關口前移，做到風險事前防范。

三、對地方金融風險防范化解機制的優(yōu)化建議

（一）完善地方金融監(jiān)管立法機制

一是與中央?yún)f(xié)調(diào)機制有效銜接，建立地方監(jiān)督管理條例。我國與金融監(jiān)管有關的法律有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國信托法》等，在業(yè)務監(jiān)管層面又因分業(yè)監(jiān)管的特性，由各行業(yè)主管部門制定各自的行政法規(guī)、規(guī)范性文件等，但地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系仍較為薄弱。為落實《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》的金融穩(wěn)定維護原則和《地方監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》的工作要求，各省相繼出臺施行地方監(jiān)督管理條例。通過網(wǎng)絡查詢，目前已有江蘇、河北、江西等地發(fā)布實施條例，寧夏正在征求意見階段。

二是建立健全本地區(qū)議事協(xié)調(diào)機制的橫向工作制度。全國第五次金融工作會議閉幕后，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會出臺《關于建立地方協(xié)調(diào)機制的意見》，此后各地陸續(xù)建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制。該協(xié)調(diào)機制是國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會部署在省級地區(qū)的“協(xié)調(diào)與指導”部門，其機構(gòu)設置和成員組成與中央層面的金穩(wěn)會辦公室銜接一致，因而有利于促進中央與地方在金融監(jiān)管目標、思路和政策上的縱向溝通，強化中央對地方的督導，落實地方政府的屬地監(jiān)管責任。作為一個全新的統(tǒng)籌地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的機制，必然會存在一些缺陷和不足。因此，在未來的實踐中，需要進一步探索該協(xié)調(diào)機制的完善路徑。第一，要對現(xiàn)存的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制進行整合。當前面臨的問題是，新設的金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制牽頭單位是中國人民銀行，而防范和處置非法集資協(xié)調(diào)機制的牽頭單位是地方金融局。當兩個職能相近的協(xié)調(diào)機制并存，很可能會出現(xiàn)“協(xié)調(diào)機制”互相“不協(xié)調(diào)”的現(xiàn)象，從而影響金融穩(wěn)定工作。因此，建議各地盡快將現(xiàn)有的多個協(xié)調(diào)機制統(tǒng)一整合到全新的金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制中。第二，制定和完善該協(xié)調(diào)機制的日常管理制度與配套工作制度。在日常管理制度上，應進一步明確金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制的部門設置、人員配置、運行程序以及考核與問責制度等；在配套工作制度上，要不斷細化金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制的工作措施，包括常態(tài)化的會議制度、聯(lián)絡員制度以及地方金融風險監(jiān)測、摸排與處置機制等。

（二）搭建地方金融監(jiān)管信息共享機制

《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》明確要求由中國人民銀行推定建設國家金融基礎數(shù)據(jù)庫，并向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制成員單位共享數(shù)據(jù)。要求省級人民政府建立所監(jiān)管行業(yè)、區(qū)域金融風險監(jiān)測預警機制，加強金融風險監(jiān)測預警。存款保險基金管理機構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機構(gòu)依法監(jiān)測行業(yè)金融風險。如發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)重大金融風險的事件、情形，應當及時采取控制措施并按照程序向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制報告。在此方面，一是解決央地金融風險信息不對稱問題。建議地方金融委辦公室協(xié)調(diào)機制會同人民銀行區(qū)分行、地方金融局搭建市、縣級大數(shù)據(jù)共享平臺，形成“上行下達”的金融監(jiān)管縱向共享通道。二是區(qū)級金融委辦公室協(xié)調(diào)機制會同橫向成員單位，如公安、法院、工商及行業(yè)主管部門，連同行業(yè)協(xié)會建立信息數(shù)據(jù)庫，設置專人專崗負責轄內(nèi)金融監(jiān)管信息的采集、整合、保存、共享等工作，從而提高地方金融監(jiān)管能力與效果。三是地方金融監(jiān)測數(shù)據(jù)跨區(qū)域共享。近年來頻發(fā)的非法互聯(lián)網(wǎng)金融、非法集資、傳銷活動等呈現(xiàn)出分布廣、跨度大、人員分散等特點，單一地區(qū)查處難度較大?！兜胤奖O(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》第六條亦明確要求省級人民政府應當加強跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作和信息共享，共同打擊跨區(qū)域違法違規(guī)金融活動，金融委辦公室對涉及跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國務院金融管理部門及其派出機構(gòu)給予支持配合。因此，只有加強跨區(qū)域的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）建立地方金融監(jiān)管問責機制

金融風險處置問責機制是金融防范化解的長效機制的重要內(nèi)容。建立國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問責機制也是《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》的必然要求。在此方面，一是健全監(jiān)管問責制度。維護金融體系的安全和穩(wěn)定是金融監(jiān)管的首要目標。金融監(jiān)管要注重風險監(jiān)管，要把防范系統(tǒng)性金融風險放在第一位。在發(fā)生金融風險事件時，金融監(jiān)管部門應及時向相關機構(gòu)和責任人追究責任。金融監(jiān)管問責的對象主要是金融機構(gòu)、地方金融組織、從事非法金融活動的其他組織以及負責人、高級管理人員和直接責任人。二是健全對監(jiān)管者的問責制度。金融監(jiān)管部門是維護國家金融安全、防范化解金融風險的主導者，各級各地金融系統(tǒng)要強化金融監(jiān)管意識，牢固樹立責任意識。既要做好地方金融監(jiān)管的執(zhí)法者，還要接受對風險處置行為的監(jiān)督。三是健全對地方政府的問責制度。在地方金融監(jiān)管工作中，若因地方政府履職不到位，或出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，所引發(fā)的金融風險后果是非常嚴重的。如河南省村鎮(zhèn)銀行事件，在實控人長期違法違規(guī)操作的情況下，行業(yè)主管部門、地方政府等均未提前察覺。導致儲戶利益、社會、信任、國家形象嚴重受損。因此，健全對地方政府的問責機制十分重要。

（四）增強企業(yè)內(nèi)控合規(guī)機制

金融機構(gòu)的企業(yè)合規(guī)是監(jiān)督管理的基礎要求。近年來，企業(yè)合規(guī)的高度、深度、廣度被提上國家層面。2022年8月，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，對中央企業(yè)的合規(guī)管理作出明確要求。另一方面，通過對寧夏近3年金融風險事件的梳理不難發(fā)現(xiàn)，與企業(yè)合規(guī)有關的被處罰行為占比較重。因此，加強企業(yè)內(nèi)控合規(guī)管理將會大幅降低金融風險事件的發(fā)生。一是發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，以行業(yè)交流、經(jīng)驗交流等方式建立健全各自的內(nèi)控合規(guī)制度。二是金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制將金融組織企業(yè)合規(guī)納入日?？己朔懂?，以自查報告、現(xiàn)場檢查、突擊抽查等方式降低金融機構(gòu)操作風險。三是要求金融機構(gòu)加大對金融消費者的投資者教育工作。金融機構(gòu)在業(yè)務運營中對外要落實適當性管理，對內(nèi)要落實流程合規(guī)、檔案管理合規(guī)。同時，將投教工作列入常態(tài)化管理，不斷提高金融銷售者的風險防范意識、風險識別能力、風險承受認知。

結(jié)語：

第五次全國金融工作會議后，國家金融監(jiān)管體制正逐步邁向體系化、健全化。各地政府緊跟步伐，有序制定與經(jīng)濟“新常態(tài)”相配套的地方金融監(jiān)管政策。當然，隨著金融業(yè)態(tài)不斷發(fā)展變化，此項工作亦會面臨新的挑戰(zhàn)，只有在黨中央、國務院和地方黨委政府的領導下，總結(jié)經(jīng)驗、真抓實干，才能實現(xiàn)地方金融風險處置化解機制長期平穩(wěn)運行。