邱 俊，顧心怡，袁建湘

（1.科學技術部高技術研究發(fā)展中心，北京 100044；2.清華大學公共管理學院，北京 100084；3.清華大學信息國家研究中心，北京 100084）

美國是世界上較早對國家安全專門立法的國家，同時也是注重科技研發(fā)和應用的科技大國與強國。美國政府把推動科技創(chuàng)新和安全技術發(fā)展為國土安全服務視為自身的責任和義務，早在20 世紀80 年代就開始不定期地由總統(tǒng)發(fā)布國家安全戰(zhàn)略，每一屆政府發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略內(nèi)容雖然會有所不同，但根本目標始終是維護美國核心安全［1］?！?·11”恐怖襲擊事件之后，美國聯(lián)邦政府高度重視國土安全，將開展國土安全風險偵測、發(fā)現(xiàn)、分析和評估作為安全戰(zhàn)略的重要依據(jù)，并開始著手組建國土安全部［2］；2002 年美國政府頒布了國土安全部法令，整合多家聯(lián)邦機構(gòu)成立國土安全部［3］；2003 年國土安全部（Department of Homeland Security，DHS）成立，其職責和使命是預防恐怖主義攻擊和減輕國土安全威脅、維護國家邊境的穩(wěn)定、保障網(wǎng)絡空間和關鍵基礎設施安全，加強應變能力，維護繁榮和經(jīng)濟安全［4］。通過情報分析、基礎設施保護和科技手段，提升應對和處理自然危機以及恐怖襲擊等全方位的國土安全的危機管理能力［5］。目前國土安全部是美國聯(lián)邦政府的第三大部門，其內(nèi)部組織架構(gòu)分為業(yè)務部門和支持部門兩類［6］。經(jīng)過文獻調(diào)研和查閱，較為遺憾的是，國內(nèi)外尤其是國內(nèi)學術界較少面向美國國土安全部科技研發(fā)管理和科研項目組織管理機制進行專門研究。本研究針對負責國土安全科技計劃項目管理的美國國土安全部科學技術局（Department of Homeland Security,Science and Technology directorate，DHS-S&T）及其下屬國土安全先進研究計劃署（Homeland Security Advanced Research Projects Agency,HSARPA）的成立背景、管理模式、立項組織實施流程和內(nèi)外部協(xié)調(diào)機制進行研究，針對中國公共安全科技計劃項目管理提出建議。

1 國土安全部科學技術局及國土安全先進研究計劃署

得益于大西洋和太平洋地理位置的天然庇護，美國以其雄厚的經(jīng)濟實力和強大的軍事實力為后盾，在國土安全戰(zhàn)略上施行了廣泛軍事結(jié)盟的政策，以大量的海外駐軍進行前沿防御、拒敵于境外的戰(zhàn)略［7］；“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國意識到面對恐怖主義的來襲本土安全也依然是脆弱的，并不能保證本土的絕對安全［8］，開始對國家安全環(huán)境進行了新的研斷和評估，其安全觀也發(fā)生了巨大的變化，最終達成了國土安全是立國之基，這也成為了美國國家安全戰(zhàn)略核心［9］。

在“9·11”恐怖襲擊事件之前，美國擁有負責本土安全的機構(gòu)多達數(shù)百家，卻始終缺乏統(tǒng)一管轄。新成立的國土安全部是在承擔預警威脅和攻擊、應對國家緊急情況和維護國家經(jīng)濟安全等22 個聯(lián)邦部門與機構(gòu)的基礎上進行重組的。這是自1947 年美國建立國土安全資源委員會后50 年來最大規(guī)模的政府機構(gòu)重組，充分體現(xiàn)了美國政府對于國土安全的高度重視。

國土安全部是目前聯(lián)邦政府的第三大部門，由8 個業(yè)務部門、7 個支撐部門和多個秘書辦公室自組成。其中，業(yè)務部門負責國土安全部的業(yè)務活動，包括美國海關與邊境保護局（CBP）、網(wǎng)絡安全和基礎設施安全局（CISA）、聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）、美國移民與海關執(zhí)法局（ICE）、運輸安全管理局（TSA）、美國公民與移民服務局（USCIS）、美國海岸警衛(wèi)隊（USCG）和美國特勤局（USSS）；支撐部門負責國土安全部管理、研究、培訓和情報等方面的工作，包括政策與規(guī)劃辦公室、科學技術局、管理委員會、聯(lián)邦執(zhí)法培訓中心、行動協(xié)調(diào)辦公室、情報與分析辦公室以及反大規(guī)模殺傷性武器辦公室；秘書辦公室負責協(xié)調(diào)和監(jiān)督各個部門。各個部門有各自主要負責的職能范圍，但每個部門之間也會相互協(xié)調(diào)與配合。

美國國土安全部科學技術局是承擔科技創(chuàng)新工作的部門（以下簡稱“科學技術局”），將國土安全相關的不同科技職能統(tǒng)一在其組織內(nèi)，以提高凝聚力、協(xié)調(diào)性和有效性?？茖W技術局是與包括美國國土安全部內(nèi)部其他部門以及外部其他聯(lián)邦部門協(xié)商，確定符合國家安全和聯(lián)邦目標的政策、戰(zhàn)略，執(zhí)行優(yōu)先事項，負責開發(fā)能夠應對各種威脅的技術，包括應對全球疾病、自然災害、自殺式炸彈襲擊、化學和生物武器以及簡易爆炸裝置，保護在機場、入境口岸、核電站、橋梁、供水系統(tǒng)、城市交通和互聯(lián)網(wǎng)等眾多實體和相應的基礎設施。自科學技術局成立以來，多次進行了與科技相關的調(diào)整，如圖1 所示。

圖1 美國國土安全部科學技術局調(diào)整時間軸

科學技術局的法定職責是協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的國土安全研究工作，確定關于化學、生物、放射核威脅和其他新興恐怖的威脅，確保國土安全領域科技優(yōu)先事項，開發(fā)阻止或避免威脅本土安全的技術，指導、資助和實施國家基礎和應用研究、開發(fā)、測試、評價和技術采購。在國土安全委員會的組織下，為確保國土安全相關的行政部門和機構(gòu)能夠有效協(xié)調(diào)，促進國土安全科技計劃政策有效制定和實施，2003年國土安全部在科學技術局下設國土安全先進研究計劃署。為了快速、有效響應聯(lián)邦和各州有關國土安全的科技計劃需求，國土安全先進研究計劃署通過支持國土安全基礎和應用研究以促進國土安全技術的革命性變革研究，推進國土安全關鍵技術的開發(fā)、測試和評估以及技術應用，以加速解決國土安全漏洞問題。

2 國土安全科技創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃

《國家安全戰(zhàn)略》是美國安全各事項的綱領性文件，涵蓋政治、軍事、外交、經(jīng)濟、文化等領域的安全主題，作為美國政府在內(nèi)政、外交和防務等方面的總體目標和宏觀政策，是美國國家安全的綜合指導方略。2022 年10 月12 日，美國白宮［10］發(fā)布《2022 年國家安全戰(zhàn)略》，指出本屆政府在未來決定性10 年里，通過建立多渠道深化的國際伙伴合作關系，持續(xù)強化在全球經(jīng)濟貿(mào)易、關鍵技術、網(wǎng)絡空間安全等領域的規(guī)劃和標準制定，未來將提升在數(shù)字資產(chǎn)、半導體、可信人工智能、先進通信技術、基礎設施及網(wǎng)絡復原和攻擊力等方面能力，加強美國全球影響力并維護美國的全球領導地位。

在美國國家安全戰(zhàn)略的基礎上，科學技術局的科技戰(zhàn)略計劃進行拓展和具體化?？萍紤?zhàn)略計劃的科技愿景是通過科學技術發(fā)展確保美國更安全，其使命是通過科學技術創(chuàng)新應對當今需求和未來威脅以保衛(wèi)國家，開發(fā)新的技術來保護家園，促進國家繁榮和維護和平?？茖W技術局的戰(zhàn)略計劃將當前與未來的威脅分為4 類，包括政治與行動能力增強、新興和兩用技術、武器發(fā)展與核擴散和全球危機與人口變化?？茖W技術局除了提供最先進的技術以幫助交付方完成任務之外，還承擔向國土安全部副部長提供建議的職能，評估和測試國土安全漏洞和潛在威脅，為聯(lián)邦政府的國土安全政策提供建議。

科學技術局積極與科學、工程和技術社區(qū)建立深厚的伙伴關系。通過跨機構(gòu)、跨地區(qū)和國際合作伙伴關系，在技術能力、資源、數(shù)據(jù)、設施、技術和成品上提供科學的建議，以增強未來國土安全部的合作、協(xié)作和共享能力，避免重復資助，加快高優(yōu)先級的工作，實現(xiàn)信息成果共享和技術儲備。此外，通過伙伴關系評估跨部門行業(yè)和國家的學術成果及任務目標，提高運營績效。

3 矩陣式組織結(jié)構(gòu)

國土安全部科學技術局作為相對較小的聯(lián)邦組織，其結(jié)構(gòu)高度復雜，嚴重依賴創(chuàng)新實體之間的密切協(xié)調(diào)和互動，其矩陣式組織結(jié)構(gòu)是國土安全部副部長根據(jù)2006 年組建海軍研究辦公室的經(jīng)驗而設計［11］?？茖W技術局下設4 個辦公室，分別為使命和能力支持辦公室、國土安全先進研究計劃署/科學與工程辦公室、創(chuàng)新與合作辦公室和企業(yè)服務辦公室，如圖2 所示［12］。

圖2 國土安全部科學技術局矩陣式組織結(jié)構(gòu)

使命和能力支持辦公室（MCS）為國土安全部和國土安全企業(yè)提供及時、透明和靈活的技術開發(fā)支持，與跨多科技職能部門和多領域、跨學科的技術專家及管理專家保持溝通，確保科技計劃與最終用戶要求保持一致，進行技術需求分析和技術識別以符合國家和國土安全部的科技使命。

國土安全先進研究計劃署組織架構(gòu)包含了邊境與海事、化學與生物、網(wǎng)絡安全、爆炸和彈性系統(tǒng)5 個處室，后撤銷了彈性系統(tǒng)部門、增設了計劃執(zhí)行辦公室無人機系統(tǒng)和科學與技術引擎兩個部門?，F(xiàn)科學技術局在其組織構(gòu)架中仍保留了國土安全先進研究計劃署，但其職能劃轉(zhuǎn)到科學技術局科學與工程辦公室。為支持國土安全部國土安全所需解決方案的識別和開發(fā)，目前科學與工程辦公室和使命與能力支持辦公室對科技計劃和項目提供支撐和服務。

創(chuàng)新與合作辦公室是科學技術局與外部合作伙伴網(wǎng)絡溝通的重要辦公室，為國土安全社區(qū)提供服務，與世界一流的主題專家和創(chuàng)新平臺建立伙伴關系，利用與其他政府機構(gòu)、行業(yè)和國外合作伙伴及學術界的聯(lián)系，為科技計劃、國土安全部內(nèi)部機構(gòu)和國土安全網(wǎng)絡提供創(chuàng)新安全解決方案。

企業(yè)服務辦公室對科學技術局的內(nèi)部運營進行支持，作為國土安全部和科學技術人員聯(lián)絡部門確?？茖W和技術資源得到高效管理。其中，環(huán)境影響評估是國土安全部決策過程的重要環(huán)節(jié)，為了確保安全、健康的工作環(huán)境和環(huán)境保護，企業(yè)服務辦公室根據(jù)《國家環(huán)境政策法》要求，把環(huán)境因素納入國土安全部測試設施和行動等需符合環(huán)境標準的規(guī)劃中，在全國范圍內(nèi)評估擬開展行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，制定最佳標準管理實踐以減少對環(huán)境的影響。企業(yè)服務辦公室下設行政和支持處、宣傳與外聯(lián)處和財務預算處。此外，企業(yè)服務辦公室還負責聯(lián)絡國土安全部執(zhí)行秘書處、監(jiān)察長辦公室、政府問責辦公室和信息政策辦公室。

3.1 引入國土安全爆炸物標準和系統(tǒng)工程管理體系

國家科學技術委員會（NSTC）授權國土安全部科學技術局和商務部國家標準與技術研究所（NIST）共同成立跨部門的標準小組委員會，建立國家化學、生物、放射、核和爆炸物戰(zhàn)略（CBRNE）標準。標準小組委員會由國土安全部、商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、國防部、能源部、衛(wèi)生和公共服務部、司法部、勞工部和運輸部以及環(huán)境保護署共同組建，制定白宮科技政策辦公室發(fā)布的CBRNE 標準國家戰(zhàn)略。CBRNE 內(nèi)容包括為聯(lián)邦政府確定優(yōu)先事項和實施的愿景與目標，確定與當前研究工作和實踐中規(guī)范的測試方法以及所有相關聯(lián)邦實體的標準需求開發(fā)規(guī)范。在制定的CBRNE 標準框架下，科學與工程辦公室與各標準制定的組織合作，包括美國國家標準協(xié)會（ANSI）、美國材料與試驗協(xié)會（ASTM）、電氣與電子工程師協(xié)會（IEEE）和國家消防協(xié)會（NFPA），確保其科技標準的可用性和適用性。CBRNE 標準涉及的主題包括生物識別、響應機器人和無人駕駛飛機系統(tǒng)、跟蹤違禁品檢測和廢水監(jiān)測。

此外，科學與工程辦公室采用系統(tǒng)工程原理和管理流程，針對特定復雜項目進行量身定制，減少成本、提高交付能力。通過系統(tǒng)工程指導復雜或集成技術的解決方案開發(fā)和設計，對早期設備開發(fā)、生產(chǎn)、分銷、運營和維護到設備的報廢和處理進行有效管理和項目采辦整合，包括系統(tǒng)集成與架構(gòu)、系統(tǒng)工程和成功轉(zhuǎn)化方面的專業(yè)知識和技術。

3.2 注重科技偵察和運營需求分析

科學與工程辦公室利用科技偵察等手段識別、定位和評估現(xiàn)有或正在開發(fā)的技術、產(chǎn)品、服務和新興技術趨勢，旨在避免研發(fā)項目的重復資助、節(jié)約資金和資源，縮短開發(fā)創(chuàng)新解決方案的時間、加快開發(fā)速度并增加合作機會，以幫助開發(fā)當前國土安全企業(yè)和滿足未來需求?？萍紓刹彀▊刹煨枨?、溝通和數(shù)據(jù)收集、分析與出具報告3 個步驟。一是偵察需求。針對已確定的技術差距或任務需求提交技術探索請求。二是溝通和數(shù)據(jù)收集。與需求方溝通進行技術偵察范圍的界定，通過科技人員、主題專家、網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)庫以及其他工具，搜索學術界、政府資源、私營企業(yè)活動和信息，收集商業(yè)現(xiàn)貨（COTS）和政府現(xiàn)貨（GOTS）產(chǎn)品、原型、研發(fā)活動和合作機會的信息數(shù)據(jù)。三是分析出具科技偵察報告。為適應不斷變化的技術環(huán)境，高水平和經(jīng)驗豐富的專家借助水平掃描技術、快速技術評估和市場分析等方法進行研究和分析，不僅可以根據(jù)客戶需求定制個性化技術解決方案，同時也在與國土安全企業(yè)的溝通和協(xié)調(diào)中起著重要的作用。

科學與工程辦公室利用運營需求與分析等方法，對需求和任務執(zhí)行的能力差距進行分析以改進運營，幫助國土安全部節(jié)省資金和時間并快速高效交付所需的技術。運營和需求分析包括4 個步驟：一是投資組合管理。投資組合經(jīng)理建立集成產(chǎn)品團隊（IPT）流程，以識別能力與需求，分析兩者之間的差距，確定優(yōu)先級次序，在著眼于未來的技術和能力的同時保證在整個研發(fā)過程中確保始終關注需求方的需求和權益。二是需求分析。通過 IPT 確定能力差距后，對能力差距和任務需求進行詳細分析。三是運營分析。提供對項目規(guī)劃和執(zhí)行、需求管理和決策支持的系統(tǒng)方法，為國土安全部內(nèi)部機構(gòu)提供關鍵服務支持。四是研發(fā)協(xié)調(diào)。促進國土安全部研發(fā)活動、投資和戰(zhàn)略重點的信息共享，為國土安全部的決策制定提供長期所需的研發(fā)信息，在跨部門研發(fā)過程中進行管理和協(xié)調(diào)。

3.3 以國土安全為使命導向制定國土安全技術研究計劃

科學與工程辦公室下設技術中心，以制定國土安全技術科技計劃。技術中心旨在通過基礎和應用研究為國土安全的未來技術做技術儲備，確保為應對未來挑戰(zhàn)提供尖端解決方案。技術中心擁有包括生物和化學科學、行為、社會和經(jīng)濟科學、計算機、數(shù)據(jù)和數(shù)學科學、建模與仿真、網(wǎng)絡安全、人工智能檢測科學、機電工程、通信和網(wǎng)絡工程以及自主系統(tǒng)等科學與工程學科領域的主題專家顧問團。主題專家不僅為國土安全部和國土安全企業(yè)提供技術支持，同時高級技術專家也為各級技術工作組和委員會，包括白宮和跨機構(gòu)科技委員會、國際雙邊與多邊小組和國土安全特別倡議小組提供服務；此外，主題專家制定與國土安全相關的主題項目計劃，基于國土安全部科技使命提出國土安全科學技術研發(fā)領域，項目經(jīng)理專注于過程管理和協(xié)調(diào)技術的研發(fā)。技術中心制定的優(yōu)先研究領域包括人工智能、自治、數(shù)據(jù)科學與分析、網(wǎng)絡通信與數(shù)字信任、決策風險科學、新型材料和制造、遙感、合成生物學和量子信息科學。技術中心由7 個子中心組成，包括生物識別和身份技術中心、數(shù)據(jù)分析技術中心、危害意識和表征技術中心、建模與仿真技術中心、互操作性與兼容性技術中心、傳感器與平臺技術中心以及社會科學技術中心，見圖3。

圖3 國土安全部科學技術局科學與工程辦公室科學與技術中心

3.4 內(nèi)外部項目資助

國土安全部2023 年財年的總預算和科技研發(fā)預算分別為972.93 億美元和 4.07 億美元，近些年國土安全部科學技術局的研發(fā)預算總體穩(wěn)定在4 億美元左右［13］。國土安全部R&D 分為計劃、項目和活動（PPA）3 類，8 個主題計劃方向，如表1 所示?？茖W技術局的項目資助采用美國國家航空航天局（NASA）開發(fā)的技術成熟度（TRL）體系，按照技術成熟度1～7 級對技術進行劃分，詳見表2。通常資助的研發(fā)項目的TRL 處于應用研究與技術開發(fā)之間，單個主題計劃經(jīng)費總額在2 000 萬～9 000 萬美元之間浮動。美國政府多次發(fā)布網(wǎng)絡安全行政令和戰(zhàn)略，其中國土安全部作為聯(lián)邦政府網(wǎng)絡安全威脅防御的牽頭單位，高度重視網(wǎng)絡安全和信息分析技術，與的主題計劃中單個項目300 萬～600 萬美元相比，網(wǎng)絡安全和信息分析技術主題計劃的平均單個項目資助經(jīng)費可達2 400 萬美元。

表1 美國國土安全部科學技術局計劃、項目和活動（PPA）資助情況

表2 美國國土安全部科學技術局技術就緒水平劃分

2018 年，科學技術局開發(fā)了一套科技研發(fā)業(yè)務運營模型藍圖，用于研發(fā)計劃的標準制定和應用于項目管理實踐［14］。運營模型藍圖如下：審查并選擇可行的方案—指派項目經(jīng)理—確保項目經(jīng)理人識別所需資源并組建項目團隊—制定項目管理計劃。2019 年，科學技術局要求在項目管理業(yè)務中記錄各項活動，并確保在研發(fā)項目管理過程中與該運行模型藍圖保持一致。項目經(jīng)理負責管理解決方案的開發(fā)活動，包括授權和指導工作，監(jiān)督工作是否完成里程碑事件，在必要的時刻對項目叫停；項目風險進行監(jiān)控，報告評估進度和報告狀態(tài)信息，以及按照項目計劃執(zhí)行進度確保研發(fā)成功。當項目是多個項目集群的一部分執(zhí)行時，項目經(jīng)理還與項目群經(jīng)理密切合作，確保項目和項目群的目標保持一致。此外，項目經(jīng)理還負責敏感信息合規(guī)性審查。

國土安全部科學技術局提供以下研發(fā)和創(chuàng)新資助項目資助途徑：有針對性的廣泛機構(gòu)公告（TBAA）和長期廣泛機構(gòu)公告（LRBAA）。科學與技術局的研發(fā)和創(chuàng)新資助從項目招標發(fā)布公告到確定資助項目，都是通過國土安全部廣泛機構(gòu)公告（BAA）公共計劃門戶網(wǎng)站平臺進行操作，平臺上提供了公開招標的項目主題簡介和截至申請日期等信息，有意向的申請人通過該平臺完成注冊后下載申請書模板，并在線提交即可。

TBAA 為了快速資助國土安全所需的優(yōu)先技術和解決方案，公布的主題計劃項目有著明確的申請截止和研發(fā)時間節(jié)點。TBAA 根據(jù)技術主題領域進行周期為5 年的開放式項目申請，通過快速高效的研發(fā)為高優(yōu)先級的第一響應者提供實用的技術解決方案。其資助技術大多為TRL 3～4 級的原型技術和TRL 5～6 級的成熟技術，資助對象包括學術界、私營實體、國家實驗室以及單個實體或團隊，一般最后要求資助的項目技術水平最終要達到TRL 7級。TBAA 項目遴選過程中將技術和申請人項目管理能力評價標準分為3 類：一是評價申請人采取的技術和管理方法，包括申請人應明確理解實現(xiàn)技術主題領域目標所需的關鍵技術或工程能力，展示具備實現(xiàn)技術主題計劃目標的潛力，并提出最佳技術或解決方案；二是對商業(yè)化經(jīng)驗和戰(zhàn)略進行定性評估，以確保申請人能夠進行技術的開發(fā)或者提供解決方案，最終這些方案進行技術成果轉(zhuǎn)化；三是根據(jù)申請人以往的經(jīng)驗對申請人進行評估，判斷申請人是否具備執(zhí)行任務所需的專業(yè)知識以及在項目成本內(nèi)的資金內(nèi)控能力、擬定時間節(jié)點內(nèi)完成里程碑事件的能力。

在國土安全部項目招標管理平臺可查詢公開的TBAA 項目，有意向者注冊后進行在線提交不超過10 頁的項目預申報書，由主題專家和其他專題成員組成的同行評審小組對申請人提交的項目預申報書進行評審；隨后項目經(jīng)理通知通過預申報的申請人在線提交不超過30 頁，包括執(zhí)行摘要、技術目標、詳細的技術路線，工作任務、里程碑事件和可交付的成果預期時間，項目負責人和子任務負責人的任務分工，商業(yè)計劃書等完整的項目申報書，并準備展示不超過15 min 的答辯；評審小組成員對申請人進行提問并根據(jù)項目遴選技術和管理標準進行項目評審和投票，在答辯評審過程中所有參與者簽訂關于無利益沖突、申請人信息和技術的保密協(xié)議以保證評審公平和公正；最后科學審查官員以書面通知申請人評審結(jié)果，項目經(jīng)理人與項目負責人簽訂項目資助合同和協(xié)議，并向項目承擔單位進行撥款。項目負責人需要在每個月最后一個星期五之前提交上一個月的進展、已經(jīng)實現(xiàn)的里程碑事件、文章會議等成果、下一個月的計劃或項目延期情況，未通過項目遴選的申請人可以在3 個工作日內(nèi)提出申請要求、提供完整的項目評審反饋結(jié)果。

LRBAA 主題計劃項目申請流程如圖4 所示。與TBAA 不同的是，LRBAA 申請周期更短（從項目申請到立項資助只需111 天）、提交的要求減少和提交方式更為靈活。LRBAA 主題計劃項目也都是公開的，申請人只要確保創(chuàng)新項目涵蓋LRBAA 的17 個主題計劃的范圍內(nèi)，并在3 頁申請書和1 頁LRBAA四邊形圖模板（見圖5）中回答3 個問題：打算解決什么研究問題？技術方案與其他目前可用的解決方案有什么不同點和優(yōu)越性？通過數(shù)據(jù)進行分析以支持這項申請的研發(fā)項目能夠提高國土安全能力的論點？而無須過多技術細節(jié)描述即可在線提交申請，10 天內(nèi)可收到項目預申報申請結(jié)果。此外，LRBAA主題項目申請方式更為靈活，申請人除了傳統(tǒng)的在線申請方式外，還可以直接通過公開郵箱與主題項目經(jīng)理聯(lián)系或者在線提交技術解決方案視頻。當前LRBBA 主題計劃分為6 個優(yōu)先研發(fā)領域，總共17個主題計劃，如表3 所示。

表3 LRBBA 主題計劃（截至2022 年10 月）

圖4 LRBAA 流程

圖5 LRBAA 四邊形圖

科學技術局的大學計劃（UP）支持美國高校的國土安全研究和教育，通過儲備國土安全領域人才增強長期國土安全能力。大學計劃包括卓越中心（COE）計劃和少數(shù)民族服務機構(gòu)（MSI）計劃兩類。大學計劃的創(chuàng)新主體來自不同學科和學術機構(gòu)的科學家、數(shù)學家和工程師，這些研究人員調(diào)研并開發(fā)新技術和方法來解決復雜而具有挑戰(zhàn)性的國土安全問題。卓越中心計劃以大學為主導，側(cè)重于開發(fā)多學科、需求驅(qū)動的國土安全科學和技術解決方案，是對國土安全部國家實驗室國土安全研發(fā)計劃的補充，并在大學、私營和公共機構(gòu)之間建立戰(zhàn)略伙伴關系為國土安全部提供個性化服務，協(xié)助開發(fā)并促進技術成果轉(zhuǎn)化和商業(yè)化，最終幫助培養(yǎng)下一代國土安全專家。少數(shù)民族服務機構(gòu)計劃通過提高少數(shù)民族在國土安全相關的科學、技術、工程和數(shù)學研究能力，幫助為國土安全事業(yè)培養(yǎng)多元化、高素質(zhì)的技術勞動力。

3.5 主動的內(nèi)外部項目管理監(jiān)測和評估模式

科學技術局主動要求內(nèi)部項目經(jīng)理提出要求，并尋求外部力量幫助對項目進行獨立性和科學性監(jiān)測和評估。在具體項目的監(jiān)測和評估層面，項目經(jīng)理在項目監(jiān)測中會到項目地參與現(xiàn)場考察，以電話和電子郵件聯(lián)系項目方，審查月度或季度的項目審查書面進度報告和評估進度報告，這些報告包括項目進展、遇到的問題和次月的計劃。項目經(jīng)理人會跟蹤項目里程碑事件，定期檢查集成產(chǎn)品團隊報告項目和項目群的情況。此外，科學技術局也會每6個月與集成產(chǎn)品團隊舉行一次項目審查會議，對選定的項目進行討論。在計劃監(jiān)測和評估層面，使用里程碑衡量多個項目計劃績效。對于卓越中心的監(jiān)測和評估，科學與技術局采用了外部同行專家評審方式，每2 年到3 年進行一次評審，每5 到6 年對卓越中心重新認定；卓越中心的評估標準包括研究質(zhì)量和研究影響力、研究相關性、管理能力、教育（如項目支持的學生人數(shù)和論文數(shù)量、授予學位等）水平、成果轉(zhuǎn)化等。

為履行國土安全部部長委托的測試和評估職責，科學與技術局還成立測試與評估處，就測試和評估與外部各方進行聯(lián)絡。測試與評估處為部門制定測試和評估政策、程序和指南，其使命是在整個計劃或采辦項目的生命周期內(nèi)，對項目測試和評估活動提供獨立的監(jiān)督，為項目的采辦決策機構(gòu)提供運行有效性、運行適用性和運營彈性的獨立評估，為研發(fā)計劃和項目提供專業(yè)的測試、評估，確保重大采購、資源測試和評估策略能夠支持風險管控和知情決策，提高采購和研發(fā)成果質(zhì)量。國土安全科技咨詢委員會對研究項目和科技績效進行年度審查，咨詢委員會包括科學家、工程師和醫(yī)學研究人員和急救人員以及公民團體等組織的代表，一屆任期3 年，每個季度舉行一次會議對選定領域的計劃進度定期進行績效評估［15］。

3.6 產(chǎn)學研合作轉(zhuǎn)化模式

科學技術局是具有全創(chuàng)新價值鏈項目管理流程機構(gòu)之一，集研發(fā)、轉(zhuǎn)化、服務、資本于一體，通過多元的創(chuàng)新資助計劃、技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化計劃推動促進技術成果高效轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新資助計劃包括In-Q-Tel 計劃、硅谷創(chuàng)新計劃（SVIP）、小型企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和兩國工業(yè)研究與發(fā)展計劃。技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化計劃包括國土安全創(chuàng)業(yè)工作室計劃、合作研發(fā)協(xié)議計劃和商業(yè)加速器計劃，此類計劃通過與企業(yè)和教育機構(gòu)建立技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化的合作伙伴關系，擴大國土安全部成果轉(zhuǎn)化范圍，提高國土安全相關的中小企業(yè)的創(chuàng)新力和競爭力。

SVIP 計劃面向全國和世界各地的創(chuàng)新社區(qū)，利用商業(yè)研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)加強國家安全的新技術應用和轉(zhuǎn)化，并支持政府、企業(yè)家和行業(yè)如何共同努力尋找尖端解決方案、加速技術向市場的過渡。國土安全部的SVIP 項目初創(chuàng)公司開通快速申請通道，在大約45 天內(nèi)即可快速完成現(xiàn)金資助，剩余資金在技術達到里程碑時進行結(jié)余資助，同時對于有前景的技術會進行后續(xù)資助支持和獎勵。整個SVIP 項目分為4個階段，周期總共約24個月，每個階段分6～9個月左右，單個階段的最高資助為5 萬到50 萬美元。SVIP 第一階段側(cè)重技術概念證明；第二階段為進一步開發(fā)端到端運營和商業(yè)可行的原型；第三階段為原型和試驗性部署測試；第四階段為系統(tǒng)驗證；第五階段為用戶場景和條件下原型應用。SVIP 整個計劃具體分段方法是一般計劃指導，非強制性，可以根據(jù)不同技術成熟度水平進行合并資助階段或者跳躍資助階段。當前科學技術局通過SVIP 開放融資，包括對通信、金融、運輸能源領域內(nèi)軟件供應鏈可視化工具、COVID-19 響應和未來緩解措施、能量收集織物、加強海關機場旅客處理、高保真計數(shù)和測量、非個人實體的身份和反欺騙、可穿戴技術、語言翻譯、海上目標跟蹤技術、物體識別、防偽造證書和許可證、實時智能旅行者尋路等項目的融資。

科學技術局與中情局投資的In-Q-Tel 高科技風險投資公司合作，在國土安全部執(zhí)行國土安全行動中部署了多種應用技術。在技術快速發(fā)展的時代，In-Q-Tel 風險投資支持的初創(chuàng)公司采購新興商業(yè)技術，向國土安全部提供對初創(chuàng)公司和新興技術的分析，使其符合國土安全部的要求，與國土安全部合作開發(fā)適用于國土安全部的運營環(huán)境，最終幫助科學技術局及其國土安全部合作伙伴了解創(chuàng)業(yè)市場，彌補國家安全技術需求與技術之間的差距。

SBIR 計劃是根據(jù)《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》授權成立，是美國最大的公私合作伙伴關系之一。國土安全部SBIR 計劃由科學技術局進行管理，是分3 個階段的競爭性獎勵項目，為小型企業(yè)提供進行國土安全特定研究和技術開發(fā)的資助機會。國土安全部SBIR 計劃第一階段在確定小型企業(yè)技術解決方案的可行性后，在45 天內(nèi)就可以完成首5 個月內(nèi)高達15萬美元的第一階段資助；第二階段在24 個月內(nèi)將資助100 萬美元，以支持小型企業(yè)繼續(xù)完成第一階段項目的研發(fā)工作并完成原型演示；第三階段政府開始退場，由私人或非 SBIR 政府提供資金，進行商業(yè)化或繼續(xù)開發(fā)和測試。目前，國土安全部 SBIR 計劃在顆粒物分析、態(tài)勢感知、應急管理和其他重要國土安全技術創(chuàng)新領域持續(xù)孵化了一批具有影響力的公司。

為發(fā)揮國土安全科技的作用，科學計劃局成立了技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化辦公室，以促進全創(chuàng)新價值鏈的融合，強化高質(zhì)量科技成果供給。技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化辦公室是整個國土安全部和國土安全部實驗室技術轉(zhuǎn)讓的至關重要的中心部門，在知識產(chǎn)權許可、支付上與法律顧問辦公室合作，頒布與國土安全政策相關的技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)化指南，通過評估在全國范圍內(nèi)具有巨大的商業(yè)應用潛力技術，增強小企業(yè)的競爭力，并擴大所有非聯(lián)邦合作伙伴的合作領域。

為彌補聯(lián)邦科學研究與市場之間的差距，技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)辦公室制定了國土安全創(chuàng)業(yè)工作室計劃（HSSS）、合作研發(fā)協(xié)議計劃（CRADA）和商業(yè)化加速計劃（CAP），建立與私營企業(yè)伙伴關系加速技術成熟。國土安全創(chuàng)業(yè)工作室計劃與風投FedTech公司開展合作，通過快速匹配科學技術局資助的尖端技術項目的商業(yè)化潛力，組建企業(yè)家、導師和發(fā)明家三方團隊進行技術、工程和商業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，圍繞潛在可轉(zhuǎn)化的技術成立公司，幫助國土安全部和商業(yè)客戶加快轉(zhuǎn)化。合作研發(fā)協(xié)議是促進一個或多個聯(lián)邦實驗室與一個或多個非聯(lián)邦實體之間研發(fā)合作的書面協(xié)議。在CRADA 框架下，合作雙方任一方可以提供人員、設施、設備或其他資源，但政府不向非聯(lián)邦實體提供資金。為保護雙方合作產(chǎn)生的知識產(chǎn)權，項目經(jīng)理與國土安全部法務人員合作，與合作伙伴進行條款和條件協(xié)商，通過雙方技術和資源來協(xié)助完成國土安全用戶需求開發(fā)和技術解決方案的交付，同時合作的非聯(lián)邦實體也更加容易獲得國土安全部的研發(fā)項目和借助國土安全部國家實驗室的知識產(chǎn)權等資源加速推動技術成果轉(zhuǎn)化。商業(yè)化加速計劃與私營企業(yè)就建立伙伴關系以跨越研究與市場之間的鴻溝，通過培訓、市場驗證、測試和評估、試點部署以及與潛在合作伙伴、投資者多方參與，從國土安全部國家實驗室、研發(fā)中心和大學附屬研究中心到市場這一路徑進行技術成果轉(zhuǎn)化的推動，提高國土安全研究機構(gòu)的長期研究和技術轉(zhuǎn)化能力。

科學技術局與以色列國家網(wǎng)絡理事會（INCD）合作，聯(lián)合資助發(fā)起以色列、美國兩國工業(yè)研究與開發(fā)（BIRD）網(wǎng)絡和國土安全兩項計劃。BIRD 網(wǎng)絡計劃是在BIRD 基金會管理下的新聯(lián)合項目，支持范圍包括用于保護網(wǎng)絡核心運營安全架構(gòu)、中小型機場或海港的實施風險評估以及中小企業(yè)的網(wǎng)絡恢復試點，支持實體為以色列和美國兩國中項目單位一方為公司另一方為大學或者研究所的合作示范和試點，旨在增強美國和以色列關鍵基礎設施的網(wǎng)絡彈性。BIRD 國土安全計劃針對網(wǎng)絡犯罪、關鍵基礎設施和公共設施、安全和有保障的城市、邊境保護、無人機系統(tǒng)和急救人員先進技術等領域，支持美國和以色列公司、學術界和其他研究機構(gòu)之間的合作，以推進具有商業(yè)潛力的解決方案，以改善公共安全。

4 結(jié)論

美國國土安全部科學技術局專注于國土安全技術領域科技計劃的項目管理，作為成立時間較短的聯(lián)邦機構(gòu)，不斷進行調(diào)整以應對日益復雜的環(huán)境下對國土安全技術創(chuàng)新和發(fā)展的需求，持續(xù)推動與國家其他部門和其他研究組織的協(xié)調(diào)和良好合作的發(fā)展態(tài)勢,在有限的科技研發(fā)經(jīng)費預算下為國土安全關鍵技術設施、安全威脅、邊境保護、安全網(wǎng)絡空間等領域提供了有力的科技支撐和保障。為擺脫機構(gòu)龐大和臃腫的詬病，科學技術局引入矩陣式管理結(jié)構(gòu)并調(diào)整下屬部門的職權，以提高與聯(lián)邦其他部門和部門內(nèi)部之間的溝通和決策效率，增強其在聯(lián)邦政府國土安全研究方面的凝聚力和領導力。根據(jù)國土安全科技戰(zhàn)略需求，科學技術局引入系統(tǒng)工程管理，采用關鍵的集成產(chǎn)品團隊方法，充分采納產(chǎn)學研合作中各個實體和社區(qū)需求和意見，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確定研發(fā)計劃優(yōu)先級，并根據(jù)優(yōu)先級進行快速和多元的項目資助以及不斷完善的多方合作模式，顯著提升了國土安全科技的研發(fā)能力。此外，依托國土安全重點項目，科學技術局利用國土安全部國家實驗室、研究中心等戰(zhàn)略力量、大學卓越中心、國土安全企業(yè)等私營部門，打通和融合學術創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和教育鏈，提升了國土安全創(chuàng)新驅(qū)動能力?？偟膩碚f，在成立20 年左右，科學技術局不斷優(yōu)化項目管理體系，逐步加大對項目績效評價和監(jiān)管力度，在成果交付上已初見成效。

科學技術局依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。負責聯(lián)邦政府各機構(gòu)績效評估的美國政府問責署［16］報告指出，科學技術局需要根據(jù)國土安全戰(zhàn)略預算編制中需要充分考慮研發(fā)的里程碑事件，實施更標準的項目績效評價管理目標和更加透明的項目信息管理流程。美國國會研究服務局報告也指出，科學技術局需要加強科技戰(zhàn)略規(guī)劃，確保競爭項目評審機制和執(zhí)行質(zhì)量，提高項目管理的透明度，并在以往研發(fā)項目中系統(tǒng)地收集里程碑信息，避免重復資助以及為后續(xù)資助的研發(fā)項目提供支撐［1］。美國國家公共行政學院小組［17］報告指出，科學技術局的矩陣式結(jié)構(gòu)依賴于領導層的管理水平，內(nèi)部的大量下屬在互相爭奪與抉擇者的聯(lián)系權而造成抉擇困難、響應緩慢和延遲等問題，需要進行組織結(jié)構(gòu)合理精簡。國土安全部內(nèi)部的督察長辦公室［18］報告指出，科學技術局并沒有完全按照聯(lián)邦和國土安全部的指導方針、政策和程序執(zhí)行所有的研發(fā)項目管理，在管理過程中并沒始終遵守敏感信息和隱私的保護要求，新舊項目管理信息系統(tǒng)不統(tǒng)一造成了項目監(jiān)督和管理的信息記錄零散且不全。此外，外界希望國土安全先進研究計劃署像DARPA 一樣，資助高風險、高回報的研發(fā)，通過支持促進革命性的技術并推動關鍵技術開發(fā)和測試研究，加速解決國土安全漏洞的技術的原型設計和部署［19］。但是美國國會研究服務局［20］在項目審查過程中發(fā)現(xiàn)，國土安全先進研究計劃署資助的項目并不是革命性的技術，反而大部分資助的項目是中等風險的常規(guī)項目。考慮到國土安全部研發(fā)規(guī)模小和研發(fā)范圍較窄外，在預算不斷被削減和項目審查問責的壓力下，國土安全部幾屆副部長對國土安全先進研究計劃署進行了多次重組，以確保在經(jīng)費收縮和盡量覆蓋國土安全計劃的情況下終止進展不佳的項目和整合項目，以減少項目數(shù)量、集中研發(fā)力量，確保國土安全技術研發(fā)成功［21-22］。

當今，在多元主體參與背景下，公共安全技術出現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性、交叉性、應急性、跨學科、跨領域、跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)、跨國家等特點［23］。科技作為第一生產(chǎn)力，在面對國際格局深刻演變的錯綜復雜的局勢時仍會顯得束手無策。面對世界百年未有之大變局，公共安全技術的發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)。面對新形勢和新挑戰(zhàn)，中國在公共安全技術領域雖有了長足的進步［24］，但安全技術管理涉及多個部門和機構(gòu)，科學的協(xié)調(diào)統(tǒng)一決策和管理機制難以回應日益復雜和多元的國家風險挑戰(zhàn)。借鑒美國國土安全部科學技術局科技計劃項目管理經(jīng)驗，在科技體制深化改革的背景下，針對安全科技活動管理提出建議如下：

（1）注重公共安全科技戰(zhàn)略引領和堅持使命導向，建立完善的科技偵察和多層次需求分析機制，部署公共安全技術創(chuàng)新全過程價值鏈的重點研究計劃，提供充分的公共安全技術需求供給?？紤]在突發(fā)事件中準備、響應、處理和恢復階段中對先進公共安全科技的需求，分析當前和未來在安全科技創(chuàng)新體系中所需具有監(jiān)控、評估、控制或救助等功能的專業(yè)技術和裝備，加大關鍵技術攻關力度，提高公共安全技術裝備水平。推進公共安全科技信息共建、共享機制的建立，利用好物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和先進通信技術等新興科學技術提高公共安全治理水平，不斷推動公共安全管理的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、硬件技術創(chuàng)新和決策依據(jù)創(chuàng)新。依托重點項目，整合現(xiàn)有公共安全相關的基礎研究和共性關鍵技術應用，建立高校、國家實驗室、科研院所和企業(yè)等各類創(chuàng)新主體協(xié)同創(chuàng)新機制，打通公共安全科技創(chuàng)新全鏈條，加速不同學科、領域和行業(yè)融合，以先進安全技術的交付和商業(yè)化為最終評價標準，實現(xiàn)公共安全科技與公共安全產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（2）采用外部高效和靈活的專業(yè)化項目管理組織模式。公共安全科技計劃涉及多個學科、領域和行業(yè)以及多個參與實體，具有交叉性、多變性和復雜性，因此在公共安全科技計劃制定和成果轉(zhuǎn)化過程中需要具有豐富的公共安全科技知識的專家和具有豐富項目管理的專家，以及具備技術成果轉(zhuǎn)化和商業(yè)化的中介經(jīng)理人以及市場精英等多方參與，而采取高效的矩陣式外部協(xié)調(diào)管理組織框架有助于加快計劃的制定和技術研發(fā)向需求側(cè)快速推動。同時，在項目管理的評審、驗收和績效評價環(huán)節(jié)，采用扁平化的組織管理結(jié)構(gòu)，增強層級間決策的靈活性和流程的通暢性，保證項目在計劃要求的時間節(jié)點取得里程碑的進展并最終能夠完成使命和目標。

（3）建立多元、多渠道的科技投入體系，敢于投資長期的高風險、高回報的變革性公共安全技術。公共安全需要大量的技術積累進行支撐，僅僅依靠政府作為投入的主體是不夠的，發(fā)揮國家公共安全領域科技投入的引導作用，帶動和吸引地方和社會資金參與公共安全科技創(chuàng)新，以增強公共安全科技力量，形成全社會共同參與的多元的、多渠道的公共安全科技投入機制，解決面臨的公共安全問題。對于顛覆性公共安全科技，投資風險較大、企業(yè)投資的意愿不足，應在國家層面制定戰(zhàn)略和計劃進行持續(xù)支持，這些技術突破將對整個技術創(chuàng)新鏈產(chǎn)生溢出效應，對社會和經(jīng)濟產(chǎn)生深刻的影響。

（4）注重成果轉(zhuǎn)化和商業(yè)化，建立完善公共安全科技成果的創(chuàng)新和實用性評價體系。以市場為導向，通過對公共安全科技項目指南編制、申報、評審、中期檢查、績效評價等全過程管理，管理機構(gòu)嚴格監(jiān)管項目進程，對那些無法滿足公共安全需求的項目要及時終止，并集中資金投入更有潛力的項目，推動具有帶動作用的關鍵性技術成果的轉(zhuǎn)化與應用。