陶如鈺，趙 哲，劉彥伯

（1.大連理工大學，遼寧大連 116024；2.中國醫(yī)科大學，遼寧沈陽 110122；3.沈陽工業(yè)大學，遼寧沈陽 110870）

高端裝備制造業(yè)是具有高端技術、高端價值、高科技附加值、高效益產(chǎn)出的“高精尖”裝備制造產(chǎn)業(yè)［1］。大力發(fā)展高端裝備制造業(yè)是提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)核心競爭力的必然要求，也是促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，更是區(qū)域應對國際經(jīng)濟局勢變革與第三次產(chǎn)業(yè)革命的實體要素［2］。歷史經(jīng)驗表明，區(qū)域高端裝備制造業(yè)的產(chǎn)學研合作模式先后經(jīng)歷了校企融合的二元結(jié)構(gòu)1.0 模式、“三螺旋”的三元結(jié)構(gòu)2.0 模式以及協(xié)同創(chuàng)新的多元結(jié)構(gòu)3.0 模式。隨著區(qū)域產(chǎn)學研創(chuàng)新體系的更新升級與迭代演化，傳統(tǒng)的校企融合模式和簡單的“三螺旋”模式已融入了更多的創(chuàng)新主體或利益相關者，正逐漸向復雜的、松散的和耦合的協(xié)同創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上看，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是知識、技術等創(chuàng)新隱性資源和人力、物力、財力等創(chuàng)新顯性資源的有序流動、相互融合與共建共享，體現(xiàn)了多元化主體之間的目標一致性和價值趨同性的生產(chǎn)活動［3］。從現(xiàn)象上看，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是政府、企業(yè)、大學、科研機構(gòu)和中介服務機構(gòu)等異質(zhì)性組織為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展［4］，在他組織或自組織的驅(qū)使下所形成的知識鏈、技術鏈、創(chuàng)新鏈集成創(chuàng)新模式。從現(xiàn)象與本質(zhì)的邏輯關系來看，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新表達了創(chuàng)新主體之間正相關的因果效應及協(xié)同產(chǎn)生有序、有序引導結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)決定效能的制度化邏輯演進［5］。對我國而言，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是區(qū)域高端裝備制造業(yè)實現(xiàn)提質(zhì)增效和“彎道超越”的核心動力機制，這種核心動力機制普遍由政府發(fā)起，具有明顯的他組織及其制度干預特征，而公共政策則是政府實施有效制度干預的主要表現(xiàn)形式和手段。因此，公共政策的引導、調(diào)控與刺激能夠促進創(chuàng)新主體的互補性合力形成，最大限度地優(yōu)化創(chuàng)新資源配置與供給，持續(xù)提高有組織和有制度的創(chuàng)新效率和效益，從而為區(qū)域高端裝備制造業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動和高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

1 問題提出

1.1 文獻綜述

自2010 年《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》明確將高端裝備制造業(yè)作為我國七個重點發(fā)展領域以來，保障、支持和激發(fā)高端裝備制造業(yè)發(fā)展勢能的政策研究逐漸增多。有研究表明，我國高端裝備制造業(yè)依然存在著產(chǎn)品安全性差、生產(chǎn)水平低、基礎技術條件落后、工藝技術長期依賴進口以及科技與經(jīng)濟脫節(jié)、科技成果轉(zhuǎn)化重視不足等問題［6］。為實現(xiàn)高端裝備制造業(yè)關鍵核心技術與“卡脖子”瓶頸的重大突破，眾多學者基于政策的元視角開展了豐富的學術研究，并有針對性地提出了如何開展政策先導的意見和建議。其一，在科技創(chuàng)新政策研究方面，如任春華［7］認為，需要通過政府政策來引導和建立技術轉(zhuǎn)移中心；何寧等［8］認為，提高技術成果保護力度、促進裝備制造企業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群自主創(chuàng)新模式實現(xiàn)是我國裝備制造業(yè)科技政策保障的主要著力點。其二，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套政策研究方面，如劉云等［9］以高檔數(shù)控車床發(fā)展為例，提出在高端裝備制造業(yè)發(fā)展過程中需要加強政策配套和實施細則制定，精細化地提升產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的效果和效益；李晶等［10］認為，財政稅收政策是政府支持高端裝備制造業(yè)發(fā)展的主要措施和重要手段，尤其在重點發(fā)展的高端裝備制造業(yè)領域應實施必要的財政和稅收激勵政策；李應博［11］從首臺政策執(zhí)行的角度，提出建立需求側(cè)和供給側(cè)的雙循環(huán)格局，以此協(xié)調(diào)推動核心部件與母機的關鍵技術試驗示范、下游采購以及市場培育。其三，在具體政策設計研究方面，如王燕梅等［12］認為，政府需要逐步弱化重點扶持型的產(chǎn)業(yè)政策，將政策重心轉(zhuǎn)向影響企業(yè)行為方式的外部制度環(huán)境建設；趙子健等［13］認為，國家層面應著重關注資本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、技術創(chuàng)新體制機制、人才戰(zhàn)略、政府補貼模式以及國際化等政策，而地方政府則需要強調(diào)因地制宜，并從產(chǎn)業(yè)重點、技術創(chuàng)新等扶持政策上突破；李占國等［14］認為，國家層面應關注以競爭中性為原則的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，考慮以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、培育新動能、支持經(jīng)濟活力為目標。由此可見，當前高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策的應然層面研究已經(jīng)相當豐富，無論是從前期的科技支撐角度來看還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，乃至具體政策設計過程，相關學者已經(jīng)進行了深入的探討與分析，這對政府相關部門的實際政策制定與實施具有先導性的理論意義。

1.2 現(xiàn)實緣由

近年來，隨著老工業(yè)基地的振興發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動，遼寧省高端裝備制造業(yè)通過產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新不斷加強行業(yè)企業(yè)關鍵核心技術攻關和突破“卡脖子”瓶頸，在新技術、新工藝、新產(chǎn)品等一批重大原始創(chuàng)新領域取得了階段性成效。截至2020 年，遼寧省裝備制造業(yè)規(guī)模以上企業(yè)累計工業(yè)增加值同比增長1.3%，實現(xiàn)營業(yè)收入7 812.0 億元，實現(xiàn)利潤總額704.6 億元［15］。沈陽機床（集團）有限責任公司、沈鼓集團股份有限公司、中航沈飛股份有限公司、東軟集團和沈陽新松機器人自動化股份有限公司等“老字號”和戰(zhàn)略性新興企業(yè)已成為我國高端裝備制造行業(yè)的領軍企業(yè)，然而，與歐美發(fā)達國家的世界一流高端裝備企業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)園、科技園相比，遼寧高端裝備制造業(yè)的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新勢能及其溢出效應尚未充分形成，尤其是一些原始創(chuàng)新技術與產(chǎn)業(yè)升級需求不匹配且長期依賴進口，制造業(yè)與生產(chǎn)線服務業(yè)之間融合性不強，供給側(cè)與需求側(cè)的協(xié)同性改革力度不足等問題仍然突出，這已成為制約遼寧省高端裝備制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵癥結(jié)［16］。造成這種問題的原發(fā)性原因，主要在于引領、支撐和保障高端裝備制造業(yè)發(fā)展的政策供給不充分和不到位，尤其是產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策的體系不健全和實施運用不協(xié)調(diào)。為此，眾多研究者們基于產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的政策視角，對遼寧高端裝備制造業(yè)進行了深入細致的典型案例剖析，提出了具有實操性和實踐價值的對策建議，如，遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組［17］認為，只有在市場培育下的內(nèi)生式、政府培育下的外推式、市場選擇與政府扶持的推拉結(jié)合式這3 種發(fā)展路徑共同助力下，產(chǎn)業(yè)才能實現(xiàn)良性互動和融合發(fā)展，而在這一過程中政府發(fā)揮了關鍵作用；金仲等［18］認為，要通過完善政策環(huán)境、加強基礎平臺建設、培育創(chuàng)新能力等措施提升遼寧省高端裝備制造業(yè)技術創(chuàng)新能力；鄧丹等［19］認為，要加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加快新興產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、完善財稅金融投資政策、建立人才支撐體系、加快開展國際合作；吉海濤［20］指出，要從產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的政策賦能角度著手，加強遼寧省高端裝備制造業(yè)的頂層設計與戰(zhàn)略引領。

因此，本研究將政策作為源頭活水和制度依賴，以遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的公共政策文本為樣本，在政策工具視域下，反思既有的公共政策能否有效促進高端裝備制造業(yè)發(fā)展，并為后續(xù)相關政策出臺提供優(yōu)化建議，為促進區(qū)域高端裝備制造業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的高端裝備制造業(yè)發(fā)展范式提供參考。

2 研究設計

2.1 理論依據(jù)

從公共政策學的角度看，政策工具是政府通過行政權力和制度建構(gòu)，用以調(diào)節(jié)政府行為、推動政策執(zhí)行、實現(xiàn)政策目標的長效機制［21］。其中，公共政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程，工具的權衡、評價和選擇是政策成功與否的關鍵［22］6。關于政策工具如何分類，國外學者提出了多種見解，比較常用的有：McDonnell 等［23］根據(jù)施策客體需求劃分的命令型、激勵型、能力建設型、權威重組型和勸告型政策工具；Schneidera 等［24］用來測量政策具體影響的權威型、激勵型、能力建設型、學習型以及象征和勸告型政策工具；豪利特等［25］根據(jù)政府提供物品和服務水平劃分的強制型、混合型和自愿型政策工具；Rothwell 等［26］123根據(jù)政策工具對主客體影響的差異性劃分的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。同時，我國學者也對政策工具及其具體使用進行了劃分，如張成福等［27］根據(jù)政府介入強弱程度將政策工具分為政府直接提供、政府機關委托、簽約外包、補助補貼、抵用券、經(jīng)營特許權、政府販售特定服務、自我協(xié)助、志愿服務和市場運作等10 種方式；陳振明［22］6則將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術、社會化手段3 種。可以說，政策工具的不同分類是政府在將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動過程中作出的不同選擇，是政府治理的核心要素。在眾多紛雜的政策工具理論體系中，Rothwell 等［26］123的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分類方法高度關注政策執(zhí)行者和施策對象的主體行動邏輯，并且主要關注點在施策對象的實質(zhì)目標與需求上。這不僅有助于協(xié)助政府構(gòu)建差異化的政策保護空間，克服高端裝備制造業(yè)在供給側(cè)和需求側(cè)同步改革的滯后性［28］，而且契合了區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的多主體利益與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，更能夠充分考察協(xié)同創(chuàng)新過程中涉及到的政策決策者、施策對象以及環(huán)境變化等多重因素的影響。因此，本研究以供給型、需求型和環(huán)境型3 類政策工具為分類依據(jù)，通過對遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的公共政策文本進行分類討論，以此探查政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)在推動區(qū)域高端裝備制造業(yè)發(fā)展過程中的具體問題，并有針對地提出解決建議。

2.2 分析框架

2.2.1 框架建構(gòu)

區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策是貫徹和落實國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展政策，立足區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動和協(xié)同創(chuàng)新使命，涉及政府、企業(yè)、大學、研究機構(gòu)、中介服務機構(gòu)和市場用戶等創(chuàng)新主體和創(chuàng)新利益相關者的地方性具體政策組合。在產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的分析過程中，除了對政策自身影響主客體的差異性分析之外，還需要對政策生命周期和政策作用力進行區(qū)分，以便于考察具體政策的推進過程與實施效力。因此，本研究基于政策工具理論，以政策工具為X維度、政策生命周期為Y維度、政策作用力為Z維度，構(gòu)建三維立體分析框架（見圖1），對所有有利于促進遼寧省高端裝備制造業(yè)發(fā)展的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策進行類別判斷與系統(tǒng)評價。

2.2.2 框架說明

第一，X維度的政策工具分析。按照供給型、需求型和環(huán)境型3 種類型，主要是對各類政策工具的使用頻次統(tǒng)計與歸類分析，以揭示政策文本內(nèi)部工具間深層的結(jié)構(gòu)關系與潛在問題。具體來說：

其一，供給型政策工具是指政府通過提供公共服務平臺、完善人才供給機制、增大資金投入、加強組織領導、加強科技創(chuàng)新保障等措施，從供給側(cè)方面推動高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的深入發(fā)展。其中，公共服務是指政府為促進高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新而提供的各項配套服務，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”公共平臺、眾創(chuàng)空間等科技平臺建設；人才機制是指政府根據(jù)高端裝備制造業(yè)的人力資源迫切需求，提供高水平的職業(yè)化人才隊伍和專業(yè)化師資隊伍及其培育培養(yǎng)體系等；資金投入是指政府直接對高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新提供研發(fā)資金、專項資金、激勵和獎勵資金等經(jīng)費支持；組織領導是指政府部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與默契配合，以便為高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新提供連貫一致的組織保障；科技創(chuàng)新保障是政府提供高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的各項科技創(chuàng)新政策及其細則，從而增強關鍵核心技術突破能力的可行性與必要性。

其二，需求型政策工具是指政府通過促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵引導、加強國際合作、建立示范工程、推動校企深度融合、提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務等創(chuàng)造需求和干預市場的措施，從需求側(cè)角度反向拉動高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指政府通過建立技術標準、質(zhì)量保障機制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃等干預市場發(fā)展的手段，促進高端裝備制造業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；鼓勵引導是指政府通過廣泛的和全面的政策宣傳與解讀，鼓勵和提倡高端裝備制造企業(yè)、大學、研究機構(gòu)等積極參與產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新；國際合作是指政府多舉措吸引海外企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)同高端裝備制造企業(yè)聯(lián)合設立科研機構(gòu)或前沿項目，并給予直接或間接的支持，最大程度地使高端裝備制造業(yè)滿足國際需求；示范工程是指政府先試先行地建立高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新示范工程，形成“以點帶面”的推廣示范效應；校企深度融合是指政府鼓勵高校依托辦學優(yōu)勢和學科專業(yè)特色，積極與高端裝備制造企業(yè)建立密切聯(lián)系，以高端裝備制造業(yè)的崗位勝任力為導向，開展協(xié)同育人、產(chǎn)教融合、科教協(xié)同和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學院建設等體制機制創(chuàng)新；就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務是指政府依據(jù)高端裝備制造業(yè)的新業(yè)態(tài)和新形勢，為高校學生提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有效指導與便利條件，形成推動高端裝備制造業(yè)發(fā)展的強勁勢能。

其三，環(huán)境型政策工具是指政府通過法律監(jiān)管、金融支持、目標規(guī)劃、促進社會參與、稅收優(yōu)惠、策略性措施等，為高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新提供一個良好的發(fā)展空間，從而影響促進高端裝備制造業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。其中，法律監(jiān)管是指政府為穩(wěn)步推進高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展而出臺的一系列地方性特色法律法規(guī)等；金融支持是指政府通過貸款、融資、補助、特許、風險投資、計劃性分配安排或放寬金融限制等刺激手段，提高高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的規(guī)模和質(zhì)量；目標規(guī)劃是指政府基于高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)狀和預期，對要達成的目標進行總體規(guī)劃和分步規(guī)劃以及具體描述；社會參與是指政府為增加高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新過程的復雜性和多樣性，通過營造積極創(chuàng)新文化、打造良好營商環(huán)境等途徑，激勵和引導產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)和創(chuàng)新鏈相關社會各界共同參與產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新；稅收優(yōu)惠是指政府對高端裝備制造企業(yè)所實施的免稅、減稅、加計扣除、加速折舊、減計收入、稅額抵免等措施；策略性措施是指政府制定鼓勵高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的一些具體的、未成文的，但能起到實際作用效果的工作流程、原則和方法、措施、手段等。

第二，Y維度的政策生命周期分析。政策生命周期實際上是將政策過程視為一種政治行為的生命過程來加以描述，以便更好地對政策制定、執(zhí)行過程中各種政治行為進行科學把握［29］，從而鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策、保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定［22］6。按照準備階段、運行階段和終止階段的政策生命周期劃分，具體來說：

其一，政策準備階段是指政府通過確定戰(zhàn)略方向、協(xié)同資源、營造創(chuàng)新環(huán)境、協(xié)同創(chuàng)新機會識別、協(xié)同創(chuàng)新主體選擇等過程，進行政策的醞釀、形成和制定［30］。這一階段是政策生命周期的核心。其中，確定戰(zhàn)略方向是指政府對高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃和方向指引；確定協(xié)同資源是指政府在充分論證和科學研判的基礎上，對高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新所需的人、財、物等關鍵資源進行篩選和組合；營造創(chuàng)新環(huán)境是指政府對高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新所進行的全方位和全程化政策環(huán)境建設；協(xié)同創(chuàng)新機會識別是指政府通過對高端裝備制造業(yè)的發(fā)展形勢、潛在風險與面臨挑戰(zhàn)等分析，理性尋找開展高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)實機遇；協(xié)同創(chuàng)新主體選擇是指政府通過建立標準和建章立制等途徑，動態(tài)化地拓展高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的相關主體。

其二，政策運行階段是指政府推動知識創(chuàng)造、知識融合共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化、提高產(chǎn)品收益等具體政策，以便推動高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的執(zhí)行發(fā)展。這一階段是政策生命周期的關鍵。其中，知識創(chuàng)造是指政府為提升高端裝備制造業(yè)科技含量和產(chǎn)品附加值而采取的具體措施；知識融合共享是指政府為推動高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新各主體實現(xiàn)知識融合與共享而采取的針對性舉措；產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指政府在高端裝備制造業(yè)發(fā)展過程中建立的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體制機制、發(fā)展平臺和服務體系等；科技成果轉(zhuǎn)化是指政府為促進高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的知識定向吸收及其物質(zhì)化而采取的貫穿研發(fā)、中試、定型、市場化等科技成果轉(zhuǎn)化流程的具體措施；提高產(chǎn)品收益是指政府為促進高端裝備制造產(chǎn)品的增值而提供的增值服務具體方法。

其三，政策終止階段包括政策效果的評估評價、政策措施的成效總結(jié)、協(xié)同效果的獎勵表彰等，段既是一個政策周期的終點，又是另一個政策新周期產(chǎn)生的起點。其中，評估評價是指政府在完成一個政策階段后，對該階段政策影響下的高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新作出效果考核與評估，通常會作為下一階段政策制定與改進的前提與參考；措施成效是指政府在完成一個政策階段后，對該階段政策影響下的高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新階段性成績作出總結(jié)，以此判斷階段性成績是否達到預設目標和成績標準；獎勵表彰是指政府在完成一個政策階段后，對積極開展產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新并產(chǎn)生廣泛社會影響和效益的高端裝備制造企業(yè)和相關高校、科研院所等先進單位或個人進行物質(zhì)獎勵和榮譽表彰等，以便對下一政策階段的高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新進行鼓舞和造勢。

第三，Z維度的政策作用力分析。從政策力度和政策關聯(lián)度兩個子維度進行測算，是衡量一項政策是否得到充分執(zhí)行、能否達到預期效果的重要指標。具體來說：

其一，政策力度代表了政策所體現(xiàn)的權重，是反映政策效力大小的指標。由于政策力度的分值一般由政策發(fā)布部門的級別決定，因此，借鑒彭紀生等［31］的政策計量方法，根據(jù)行政權力結(jié)構(gòu)和政策類型確定政策力度的賦值范圍為1～4 分（見表1）。

其二，政策關聯(lián)度以聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)數(shù)量作為衡量標準，反映了一項政策在發(fā)布過程中各有關部門之間的合作緊密程度及其網(wǎng)絡連接關系。政策關聯(lián)度越高，表明政府部門之間的合作越緊密、行政權力界限越模糊。也就是說，政策關聯(lián)度越高則說明政府部門在推動區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新問題上更加具有聯(lián)動優(yōu)勢。因此，同樣將政策關聯(lián)度的賦值范圍確定為1～4 分（見表1）。

通過政策力度和關聯(lián)度積分的加權賦值，最終得到遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策作用力排名情況。

2.3 政策文本選擇與編碼

2.3.1 政策文本選擇及其依據(jù)

第一，時間跨度。以《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2022 年）》發(fā)布的2006 年為時間起點，以2022 年6 月為時間終點，收集整理這一期間遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的公共政策。

第二，政策來源。以遼寧省人民政府、遼寧省教育廳、遼寧省科學技術廳、遼寧省工業(yè)和信息化廳等省級政府及其相關部門官方網(wǎng)站的公開政策文本為對象，保障政策的權威性、準確性和科學性。

第三，樣本選擇。在政策文本搜集過程進行了兩次樣本過濾篩選：首先以“高端裝備制造業(yè)”“產(chǎn)學研”“協(xié)同創(chuàng)新”“產(chǎn)教融合”“校企合作”“協(xié)同育人”等為關鍵詞進行籠統(tǒng)檢索，在剔除相關度較低的樣本之后，隨后采用精細化的閱讀方式，進一步選擇能夠深度體現(xiàn)高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，尤其是能夠明確表達政府支持高端裝備制造企業(yè)與高校進行協(xié)同創(chuàng)新態(tài)度的文本，如意見、方案、決定、規(guī)劃等，最終確定遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新相關政策文本222 份。

2.3.2 政策文本編碼及其結(jié)構(gòu)解釋

根據(jù)以上所構(gòu)建的分析框架，對樣本政策文本進行逐條編碼，以相關條款內(nèi)容為文本分析的基本單元，編碼格式采用“政策編號-條款編號-政策工具-政策子工具-政策生命周期-政策子生命周期-政策作用力”。例如，“116-391-1-5-2-1-5”表示政策內(nèi)容單元來自第116 份政策文本《遼寧省高校院所服務全面振興專項行動方案（2018—2020年）》中的總第391 條政策條款；使用的政策工具是供給型政策工具，具體子維度是科技創(chuàng)新支撐；政策生命周期是運行階段，具體子維度是知識創(chuàng)造；政策作用力為5。最終共計析出667 條政策條款，由于篇幅限制，表2 只列出部分編碼內(nèi)容。

表2 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策文本編碼（示例）

3 研究結(jié)果與問題討論

3.1 研究結(jié)果

3.1.1 政策的數(shù)量變化趨勢與主題聚類分析

第一，政策數(shù)量變化描述。如圖2 所示，遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策數(shù)量整體呈上升趨勢，并且2014 年后每年政策數(shù)量都處于一個較高水平，整體呈現(xiàn)出政策密集現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的主要原因是，2016 年《國務院關于新形勢下加快知識產(chǎn)權強國建設的若干意見》的出臺，在一定程度上促進了從中央到地方政府的連鎖反應，極大地推動了遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的制定和頒布，尤其是高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范區(qū)建設，高端裝備制造工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設，以及高端裝備制造業(yè)涉及到的知識產(chǎn)權保護、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)教融合、校企聯(lián)盟、國際化發(fā)展等政策的不斷涌現(xiàn)，形成了整體爆發(fā)式的政策數(shù)量增長局面。

圖2 遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策數(shù)量分布趨勢

第二，政策主題聚類分析。統(tǒng)計分析政策文本的關鍵主題詞發(fā)現(xiàn)（見圖3），遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策整體呈現(xiàn)多主題、多重心的特點，聚類明顯的主題多集中于信息化發(fā)展、高校協(xié)同發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”服務業(yè)協(xié)同、建設示范區(qū)、科技型中小企業(yè)、促進科技成果轉(zhuǎn)化、加強獎勵表彰等方面。

圖3 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策關鍵主題詞網(wǎng)絡

3.1.2 分維度的政策平行分析

第一，X維度的政策工具分析。在X維度的政策工具使用過程中，供給型、需求型、環(huán)境型3 類政策工具分別占34.9%、40.6%和24.4%。其中，公共服務、人才機制、資金投入、組織領導、科技創(chuàng)新支撐分別占供給型政策工具的21%、23%、18%、4%和34%；產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵引導、國際合作、示范工程、校企合作、就業(yè)服務分別占需求型政策工具的31%、9%、18%、15%、23%和4%；法律監(jiān)管、金融支持、目標規(guī)劃、社會參與、稅收優(yōu)惠、策略性措施分別占環(huán)境型政策工具的4%、11%、39%、7%、3%和36%。

第二，Y維度的政策生命周期分析。在Y維度的政策生命周期演變過程中，準備階段、運行階段和終止階段3 種政策生命階段分別占63.9%、26.8%和9.3%。其中，確定戰(zhàn)略方向、確定協(xié)同資源、營造創(chuàng)新環(huán)境、協(xié)同創(chuàng)新機會識別、協(xié)同創(chuàng)新主體選擇分別占準備階段的20%、30%、30%、10%和10%；知識創(chuàng)造、知識融合共享、實施推動、科技成果轉(zhuǎn)化、提高產(chǎn)品收益分別占運行階段的30%、10%、30%、20%和10%；評估評價、措施成效、獎勵表彰分別占終止階段的30%、40%和30%。

第三，Z維度的政策作用力分析。首先，計分累加結(jié)果顯示，大部分政策文本的政策力度與政策關聯(lián)度的累加賦值在1～7 分之間分布，且主要集中在3～4 分，占總體的68.02%。其次，根據(jù)政策條款數(shù)進行加權賦值，最終得到各政策文本的政策作用力分值，其中分值最大的5 份政策文件分別為《遼寧省“十三五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》（2016 年）（60分）、《遼寧省人民政府辦公廳關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的實施意見》（2016 年）（52 分）、《中共遼寧省委遼寧省人民政府關于印發(fā)<遼寧“一帶一路”綜合試驗區(qū)建設總體方案>的通知》（2018 年）（48 分）、《遼寧省促進裝備制造業(yè)發(fā)展規(guī)定》（2010 年）（44 分）、《遼寧省人民政府辦公廳關于加強校企協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟建設的實施意見》（2016 年）（44 分）。再次，按照年度順序?qū)φ咦饔昧M行分析（見圖4），可見遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策作用力雖然個別年份有所下降，但是整體趨勢呈上升狀態(tài)。最后，利用UCINET 軟件繪制有關政策主體合作網(wǎng)絡圖譜（見圖5），其中，網(wǎng)絡節(jié)點越大表示主體間緊密度越大，即與其聯(lián)合頒布政策的合作單位數(shù)量越多；網(wǎng)絡節(jié)點連線越粗表示主體間聯(lián)結(jié)頻次越高，即與其聯(lián)合頒布政策次數(shù)越多。網(wǎng)絡的整體密度為0.314，說明網(wǎng)絡主體之間合作關系比較緊密但是仍沒有達到較高水平，其中聯(lián)合發(fā)文為34 份，涉及的政策主體數(shù)量為37 個，既包含省政府及其具體部門和事業(yè)單位等行政機構(gòu)，也包括中國科學院沈陽分院等學術機構(gòu)。

圖4 遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策作用力趨勢

圖5 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策主體合作網(wǎng)絡

3.1.3 分維度的政策交叉分析

通過各維度的政策交叉分析，可以更清晰地表現(xiàn)出政策條款在不同政策工具、不同政策生命周期維度、不同政策作用力的交叉情況，如圖6 所示，節(jié)點越集中表示該區(qū)域的政策分布越密集。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：其一，從“X-Y”維度，供給型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為27.74%、3.90%和3.30%；需求型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為18.44%、19.19%和3.00%；環(huán)境型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為14.24%、0.90% 和0.45%。其二，從“X-Z”維度，供給型政策工具的政策作用力多集中于2 分（31.62%）、3 分（27.78%）、4 分（34.62%），需求型政策工具的政策作用力上多集中于3 分（39.71%）、4 分（35.29%），環(huán)境型政策工具的政策作用力多集中于3 分（51.53%）、4 分（26.99%）。其三，從“Y-Z”維度，準備階段的政策作用力多集中于2 分（24.88%）、3 分（34.74%）、4 分（36.15%），運行階段的政策作用力多集中于3 分（45.25%）、4 分（27.37%），終止階段的政策作用力多集中于3分（43.55%）、4 分（29.03%）。

圖6 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的三維分布

3.2 問題及討論

3.2.1 政策工具的使用存在結(jié)構(gòu)失衡和不同維度短板

第一，需求型政策工具的使用頻率較高，而供給型和環(huán)境型政策工具的使用頻率相對偏低。其一，需求型政策工具依賴程度較高。在遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策的制定與實施中，政府習慣于采用投資、消費和出口等需求型政策工具，即通過建立示范工程、擴大市場空間和深化國際合作等常規(guī)刺激手段，作為拉動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長和推進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的“三駕馬車”。其二，供給型和環(huán)境型政策工具尚未實現(xiàn)同步跟進使用。目前，遼寧省高端裝備制造業(yè)依然存在傳統(tǒng)支柱性產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢，低水平產(chǎn)能過剩和高資源消耗浪費，產(chǎn)品附加值不高，關鍵裝備、核心部件和基礎軟件過度依賴進口，以及原始創(chuàng)新能力和國際競爭能力相對落后等問題，究其原因，則是以產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新為驅(qū)動力的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不到位和科技創(chuàng)新環(huán)境不佳。換言之，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的供給型和環(huán)境型政策工具缺失，不僅對行業(yè)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和活力產(chǎn)生負面影響，而且無法充分滿足行業(yè)企業(yè)對生產(chǎn)力協(xié)同提升和生產(chǎn)關系協(xié)同改善的迫切需求，容易產(chǎn)生知識、技術、產(chǎn)品、市場之間的斷鏈和錯位現(xiàn)象。

第二，供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的使用過程均存在不同維度短板。其一，供給型政策工具的組織領導建設薄弱。關于組織領導的政策內(nèi)容多作為保障條目提及和籠統(tǒng)呈現(xiàn)，對實際產(chǎn)學研協(xié)同建設過程中各機構(gòu)的職責分工缺乏細化措施規(guī)制，致使政策引領力度不足。其二，需求型政策工具的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務存在不到位和不充分的問題。已有的就業(yè)創(chuàng)新政策文件無法充分滿足區(qū)域高端裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中對各級各類人才的迫切需求，尤其是技術技能型、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型和高端研發(fā)型等人才長期存在較大缺口，這說明政府促進高校畢業(yè)生在遼寧省高端裝備制造領域就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機制還有待完善。其三，環(huán)境型政策工具的金融支持和稅收優(yōu)惠力度不足且普惠性不夠。由于區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境的負面影響和財政壓力的雙重作用，致使政府對區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的直接投入力度不足，而由于欠缺完善的社會籌資與金融幫扶制度，使得高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的間接“輸血”能力式微。

3.2.2 政策生命周期的政策文本分布狀態(tài)失調(diào)

第一，政策文本在政策生命周期各階段的集中度和使用頻率存在非均衡現(xiàn)象。其一，政策準備階段的政策文本集中度和使用頻率較高，這說明政府較為關注高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策準備階段的政策制定與頒布，傾向于通過戰(zhàn)略規(guī)劃、愿景目標、方向把握、重點聚焦和任務部署等計劃性和預見性的頂層設計，為產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新活動奠定政策基礎和積蓄政策能量。其二，政策運行和終止階段的政策文本集中度和使用頻率相對不足，這表明政策文本在政策生命周期不同階段的分布與使用中存在“頭重腳輕”的重心上移問題，在一定程度上折射出政策準備階段的政策文本“理想主義”思維。可以說，政策文本在政策生命周期各個階段的偏態(tài)分布和比例失衡，無法形成對區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新全程化的有效支撐，造成政策實際功效和作用“打折”。

第二，政策生命周期準備、運行和終止階段的政策文本使用均有不同維度欠缺。其一，政策生命周期準備階段的創(chuàng)新主體機會識別與主體選擇兩個維度的政策文本使用頻次偏低。高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新主體的機會識別與有效選擇不足，會導致利益相關主體的責任不清、分工不明、矛盾糾紛以及難以識別機遇等問題，影響產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的積極性、主動性和持久性。其二，政策生命周期運行階段的知識融合共享和提高產(chǎn)品收益兩個維度的政策文本使用頻次較少。在遼寧省高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)實情境中，知識鏈、創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的有序?qū)雍突又刃虿⑽赐耆纬?，尤其是產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新成果就地轉(zhuǎn)化變現(xiàn)能力和產(chǎn)業(yè)孵化能力亟待提高，這些問題暴露出產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策文本在政策生命周期運行階段的缺失。其三，政策生命周期終止階段的評估評價、措施成效、獎勵表彰3 個維度的政策文本均存在使用頻次不足的問題，這意味著區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的長效機制有待進一步成熟和完善，尤其是對產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新階段性目標完成之后的公共政策績效評估、典型創(chuàng)新主體表彰等反饋與激勵機制存在一定程度忽視。

3.2.3 政策作用力的強制影響和主體關聯(lián)不夠充分

第一，政策的直接作用力發(fā)揮不足。區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的政策頒布主要集中于2014 年以后，并且各項政策中與高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的直接相關內(nèi)容及具體條目不多。第二，政策的法理性作用力依據(jù)不強。區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策一般出自省政府及教育廳、科技廳等行政部門，普遍以行政指令的形式存在，缺少相關法律法規(guī)的強制性規(guī)制和硬性約束。第三，政策的頒布主體關聯(lián)及其協(xié)同作用力松散，受政府行政部門長期存在的體制僵化及“各自為政”的影響，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策網(wǎng)絡的緊密性和關聯(lián)性無法達到最佳水平。

3.2.4 政策工具在政策生命周期的連續(xù)使用存在局限

第一，供給型政策工具在政策生命周期運行和終止階段的使用率不高，這反映在高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的深化階段，政府對協(xié)同創(chuàng)新資源的查缺補漏與動態(tài)調(diào)整存在針對性和補償性的制度供給失速；同時，在產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的終止階段，政府也存在對協(xié)同創(chuàng)新結(jié)果的公開性、公平性和激勵性的制度供給盲區(qū)。第二，需求型政策工具在政策生命周期終止階段的使用率明顯低于準備和運行階段，這表明政府的需求型政策工具使用限度主要集中在區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的開始和發(fā)展階段，也就是原定或既定的“按計劃階段”，一定程度上忽視了需求型政策工具在下一個政策生命周期的再醞釀與再提速作用。第三，環(huán)境型政策工具在政策生命周期運行和終止階段存在缺失情況，這說明政府的環(huán)境型政策工具使用范疇普遍存在于高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的培育階段或初始化階段，尚未真正貫穿產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的全過程和全周期，尤其缺乏對政策終止階段的表彰、宣傳和推廣等政策環(huán)境營造。

4 對策建議

4.1 調(diào)整政策工具使用結(jié)構(gòu)，形成產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新支撐合力

區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的支撐合力形成，需要政府從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、需求側(cè)激活和優(yōu)異環(huán)境營建的一體化角度出發(fā)，全方位、立體化地增強政策工具的使用功效。第一，增強供給型和環(huán)境型政策工具使用力度。政府應充分發(fā)揮供給型政策工具的使用優(yōu)勢，不斷完善以異質(zhì)性組織協(xié)同、多屬性知識協(xié)同、多功能技術協(xié)同、多樣性資源協(xié)同和多元化利益協(xié)同等為關鍵的公共政策體系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面建構(gòu)區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的共同體關系；還應以資金籌集、組織結(jié)構(gòu)、法律監(jiān)管、社會參與和稅收優(yōu)惠等作為環(huán)境型政策工具的使用重點，在市場經(jīng)濟的靈活多變環(huán)境中，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的市場化和自組織體制機制。第二，彌補供給型、需求型和環(huán)境型政策工具使用短板。政府應聚焦政校企社的“四螺旋”新型關系以及政府與市場的新常態(tài)關系，完善組織領導制度，成立專職領導機構(gòu)統(tǒng)籌推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，協(xié)調(diào)落實和督導相關公共政策的實施，提升供給型政策工具使用的行政干預力度；通過持續(xù)完善區(qū)域內(nèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制、建立“專業(yè)鏈-學科鏈-產(chǎn)業(yè)鏈”校企聯(lián)動制度、開辟國內(nèi)國際雙循環(huán)市場空間和新經(jīng)濟增長極等途徑，彰顯需求型政策工具使用的特色與價值；健全社會籌資、風險投資、稅收減免和貸款利息優(yōu)惠等多渠道的金融支持體系，推動區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的經(jīng)費投入，由政校企的三元結(jié)構(gòu)向政校企社的四元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，釋放環(huán)境型政策工具使用的制度紅利。

4.2 優(yōu)化政策周期分布狀態(tài)，促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新提質(zhì)增效

區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的政策周期是一個循環(huán)往復、周而復始的動態(tài)化和規(guī)律化過程，這不僅需要對既有政策進行及時修訂、調(diào)整和完善，而且更需要注重既有政策的可持續(xù)性和二次創(chuàng)新性。第一，提高政策運行和終止階段的重視力度。政府應在繼續(xù)保持政策準備階段的思維慣性和行動習慣的基礎上加大對政策運行和終止階段的重視程度。具體來看，在政策運行階段，政府應加強對區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策實施與執(zhí)行的常態(tài)監(jiān)管，設計公共政策運行的短期、中期、長期三級目標，并以此開展公共政策運行效果的階段性評價；而在政策終止階段，政府應針對協(xié)同創(chuàng)新參與主體，依據(jù)政策終止階段的協(xié)同創(chuàng)新績效評價結(jié)果建立獎懲和激勵等動力機制，以及“能進能出、能上能下”的動態(tài)調(diào)整機制，大力培育和建設社會第三方評價機構(gòu)、構(gòu)建自評與他評相結(jié)的合評價制度、完善評價結(jié)果發(fā)布制度和使用制度等途徑，實現(xiàn)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的全方位評價。第二，彌補政策周期順次階段的薄弱環(huán)節(jié)。政府應加強區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的問題導向性和需求滿足性，圍繞產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的知識、技術難題以及體制機制難點痛癥進行廣泛的前期調(diào)研和統(tǒng)籌謀劃，提升政策準備階段的機會識別能力和有效選擇能力；加強區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的精準性和靶向性，針對人力、物力、財力、平臺和技術等關鍵稀缺資源的融合、整合與集成長期訴求，及時出臺或更新以人事管理、資源調(diào)配、產(chǎn)權保護和成果轉(zhuǎn)化等為突破點的公共政策配套，提高政策運行階段的資源融合能力和成果轉(zhuǎn)化能力；加強區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策的聯(lián)動性和帶動性，及時進行政策周期內(nèi)的區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新公共政策整體效果評價，并依據(jù)評價結(jié)果促進政策的積極變遷，增強政策終止階段的反饋能力和刺激效果。

4.3 促進政策作用力集成，賦能產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展

區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新政策作用力建設是一項系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性工程，要著力提高公共政策作用的集成效能，構(gòu)建政策作用力激發(fā)系統(tǒng)。第一，加強專項政策精準支持與保障。政府應針對區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的新機遇、新挑戰(zhàn)和新趨勢，在保持地方政府對國家政策的同源性和承接性前提下，及時出臺以引領、支撐和服務高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新不同階段和成熟度為要務的專門性或?qū)傩怨舱?，明確不同政策執(zhí)行過程中行政管理部門和創(chuàng)新主體之間的職責權限與任務分工，提高區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的政策定向作用力。第二，提供公共政策實施法理依據(jù)。政府應聚焦區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)教融合、校企合作和協(xié)同育人等主要矛盾，以及準入標準、利益分享、產(chǎn)權歸屬、矛盾紓解、風險規(guī)避和成果轉(zhuǎn)化等體制機制的矛盾主要方面，深化創(chuàng)新主體及其利益相關者共同參與的地方性立法建設，進一步完善法制體系和提升法治能力。第三，推動公共政策主體協(xié)同共治。政府各部門應打破區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的管理體制壁壘和行政權力溝壑，發(fā)揮不同行政管理部門之間的建章立制合力，打出政策“組合拳”和出臺政策“套裝”，逐步形成權力明確、任務清晰、各司其職和相互配合的協(xié)同共治新局面。

4.4 突破政策工具使用界限，塑造產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新螺旋式上升格局

區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是動態(tài)演化、持續(xù)升級的交互式更新過程，因此，政府需要在供給型、需求型、環(huán)境型政策工具的使用過程中，結(jié)合政策生命周期的階段性特征，注重不同政策工具在政策生命周期不同階段的契合性與接續(xù)性使用。第一，加強供給型政策工具在政策運行和終止階段的跨區(qū)間使用。政府應依據(jù)區(qū)域高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的不同模式及其成熟度和經(jīng)濟效益，在政策運行階段和終止階段開展客觀合理的分類治理和差異化評價。第二，注重需求型政策工具在政策終止階段的有效使用。政府應綜合運用轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、培育和建設各級各類試驗示范區(qū)、實施行業(yè)企業(yè)國際化發(fā)展戰(zhàn)略、推動產(chǎn)教深度融合和完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系等政策手段，為高端裝備制造業(yè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的周期性再啟動和再出發(fā)創(chuàng)造需求、積蓄能量。第三，強調(diào)環(huán)境型政策工具在政策運行階段和終止階段的滲透使用。政府應采取多舉措吸引、多方式激勵和多渠道宣傳等潛移默化途徑，促進高端裝備制造企業(yè)、高校和科研院所參與產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的意識覺醒和行動自覺。