劉艷珍,劉海嬌

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450046)

自2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》實(shí)施以來,行政公益訴訟案件數(shù)量大幅攀升,其中,訴前程序占據(jù)了主導(dǎo)地位。2017年,《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)修改,正式建立行政公益訴訟制度[1]。最高人民檢察院公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:在試點(diǎn)期間,檢察機(jī)關(guān)共辦理了行政公益訴訟案件8 705件,其中經(jīng)過訴前程序處理的就有7 676件,即90%以上的案件通過訴前程序辦結(jié)[2],極大地減輕了司法機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的壓力,節(jié)約了司法資源,起到了很好的案件分流作用。然而,訴前程序作為一個(gè)制度創(chuàng)新點(diǎn)也表現(xiàn)出很多不足[1]。如相關(guān)程序性立法不夠完善、檢察建議督促方式過于單一、檢察機(jī)關(guān)配備人員專業(yè)性不足及濫發(fā)檢察建議等[1-3]。針對(duì)訴前程序?qū)嵤┻^程中遇到的這些問題,理論界對(duì)其展開了很多研究,涉及引入訴前磋商機(jī)制、增加檢察建議剛性、引入第三方評(píng)估機(jī)制、增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證強(qiáng)制力等[4]。然而,對(duì)于增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)檢察建議的申辯權(quán)這一重要問題的研究卻還處于空白狀態(tài)[3]。增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)檢察建議的申辯權(quán)正是解決訴前程序?qū)嵤┻^程中大多數(shù)問題的關(guān)鍵所在。對(duì)檢察機(jī)關(guān)配備人員專業(yè)性不足、濫發(fā)檢察建議、因行政機(jī)關(guān)職能交叉而責(zé)任主體不明等問題的解決都是目前檢察機(jī)關(guān)的弱項(xiàng)[3],而行政機(jī)關(guān)更具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性,因而通過在訴前程序中增加行政機(jī)關(guān)的申辯權(quán)是處理該類問題的專業(yè)性保障。多數(shù)學(xué)者提出的完善途徑,如引入訴前磋商機(jī)制[4],只是在處理公益訴訟問題中增加了更加柔性的方式。由于檢察建議涉及行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù),因此在面對(duì)檢察建議時(shí)給予行政機(jī)關(guān)申辯權(quán)這一程序性保障是磋商機(jī)制不能替代的。無論是從法理上還是實(shí)踐中的需要來講,增加行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的申辯權(quán)都是必要的。因此,本研究?jī)H從申辯權(quán)這一領(lǐng)域來探討行政公益訴訟訴前檢察建議的優(yōu)化路徑。首先,從行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤┻^程中產(chǎn)生的案例和數(shù)據(jù)入手,通過分析案例和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出,由于行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議缺乏申辯權(quán)而產(chǎn)生的問題和類型,從實(shí)踐層面分析需要增加行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的申辯權(quán)的必要性。其次,進(jìn)一步從理論層面闡述增加行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議申辯權(quán)的理論基礎(chǔ)。最后,參照其他部門法中關(guān)于申辯權(quán)的詳細(xì)規(guī)定,提出增加行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議申辯權(quán)的具體路徑。

一、實(shí)踐現(xiàn)狀:行政機(jī)關(guān)缺乏訴前申辯渠道

筆者搜索和整理了最高人民檢察院在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議、第三次會(huì)議、第四次會(huì)議上的《最高人民檢察院工作報(bào)告》和最高人民檢察院發(fā)布的公益訴訟典型案例,從宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和微觀個(gè)案兩個(gè)層面,分析當(dāng)前司法實(shí)踐中出現(xiàn)的面對(duì)訴前檢察建議行政機(jī)關(guān)缺乏申辯渠道這一關(guān)鍵不足之處。

(一)最高人民檢察院工作報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析

由表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知,自2018年正式建立行政公益訴訟制度以來,立案辦理的行政公益訴訟案件數(shù)量逐年遞增,絕大多數(shù)案件都發(fā)出了檢察建議,發(fā)出的檢察建議數(shù)量也不斷增加。

表1 行政公益訴訟制度建立以來歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比 單位:件

1．行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率分析

2018年回復(fù)整改率為97.2%,2019年回復(fù)整改率為87.5%,2020年回復(fù)整改率更是高達(dá)99.4%。這一組數(shù)據(jù)說明,行政機(jī)關(guān)對(duì)于訴前程序中檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議積極配合并及時(shí)進(jìn)行整改。一方面,可以證明行政機(jī)關(guān)在絕大多數(shù)情況下對(duì)于檢察建議都愿意拿出共贏的積極態(tài)度。另一方面,也可以證明檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中還是相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的一方?？紤]到接近100%的回復(fù)整改率,當(dāng)務(wù)之急并不是增加檢察建議剛性、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的強(qiáng)制手段等問題,這類改進(jìn)方式會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位但未必會(huì)更好地發(fā)揮檢察建議的效用。如何完善檢察建議,提升檢察建議的專業(yè)性,讓行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議更加信服才是當(dāng)前亟需解決的問題。這種情況下,增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)就是解決這一問題的當(dāng)務(wù)之急。增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)可以平衡檢察機(jī)關(guān)過于強(qiáng)勢(shì)的地位,從程序上保障行政機(jī)關(guān)的申辯渠道,并且可以將行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)通過這一程序帶入訴前程序中,解決目前訴前檢察建議專業(yè)性不足的問題。

2．進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量分析

進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量,2018年3 228件,2019年4 778件,同比上升48%,2020年8 010件,同比上升67.6%。通過這組數(shù)據(jù)可以得出兩個(gè)結(jié)論。第一,行政公益訴訟的起訴率非常低,絕大多數(shù)案件在訴前程序就辦結(jié)完成,很少有案件流入訴訟程序。因此完善訴前檢察建議的程序,給予行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的申辯權(quán)就成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第二,在行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率接近100%的情況下,進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量卻處于逐年大幅增長(zhǎng)的狀態(tài),這表明訴前檢察建議的效果不好,或者行政機(jī)關(guān)的回復(fù)整改實(shí)質(zhì)效果不好,部分行政機(jī)關(guān)在回復(fù)整改上出現(xiàn)敷衍的情況[5]。訴前檢察建議是單向的,行政機(jī)關(guān)必須接收,然而行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議進(jìn)行回復(fù)時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以不接受,行政機(jī)關(guān)在訴前程序中處于被動(dòng)地位。所以,行政機(jī)關(guān)對(duì)于訴前檢察建議的要求出現(xiàn)表面上積極回復(fù)、實(shí)質(zhì)上消極敷衍的情況也就在意料之中。

3．檢察機(jī)關(guān)勝訴率分析

從表1中顯示的法院審結(jié)案件數(shù)和支持起訴意見案件數(shù)可以看出,進(jìn)入訴訟程序后,檢察機(jī)關(guān)勝訴率接近100%。這說明行政公益訴訟司法化程度不高,法院在這個(gè)過程中扮演的角色相對(duì)比較消極,大多數(shù)情況下只是簡(jiǎn)單地附和檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。因此,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中處于主導(dǎo)地位,屬于強(qiáng)勢(shì)的一方。接近100%的勝訴率固然有檢察院挑選案件起訴的原因[6],但也體現(xiàn)出一旦被檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或者起訴,行政機(jī)關(guān)一般都會(huì)受到制裁。為了體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性,行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察建議的回復(fù)整改情況也會(huì)在訴訟程序中被考量而受到相應(yīng)的懲戒[7]。所以,這更加體現(xiàn)出增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)是十分必要的。

(二)最高人民檢察院發(fā)布的公益訴訟典型案例分析

以最高人民檢察院發(fā)布的公益訴訟典型案例為研究對(duì)象,從微觀個(gè)案的角度闡述了實(shí)踐中行政公益訴訟訴前檢察建議遇到的典型問題。

1．多個(gè)行政機(jī)關(guān)因職能交叉導(dǎo)致權(quán)限不清

例如,黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案。居民張某擅自使用已被黃石市政府依法征收的土地和魚塘,破壞了該地風(fēng)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。經(jīng)黃石市人民檢察院調(diào)查,此案涉及的行政機(jī)關(guān)包括市國(guó)土局、市水利水產(chǎn)局、市規(guī)劃局等,且各個(gè)部門之間管理權(quán)限不清晰、存在多頭監(jiān)管的問題。檢察院向多家行政單位分別發(fā)出檢察建議,督促其依法履職。

該案涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)職能交叉的問題,由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)于各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的職能劃分不清楚,可能會(huì)出現(xiàn)檢察建議制發(fā)的對(duì)象錯(cuò)誤、遺漏等情況。這會(huì)使本應(yīng)有責(zé)任處理該問題的行政機(jī)關(guān)游離于檢察監(jiān)督之外,或者收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)卻沒有相應(yīng)的管理職權(quán)等錯(cuò)位情況。在缺乏申辯渠道的情況下,此類情況中的行政機(jī)關(guān)無疑處于申訴無門的尷尬境地。

2．需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃

例如,安寧市溫泉地下水資源保護(hù)公益訴訟案。安寧溫泉由于前幾年無序開采,破壞了生態(tài)環(huán)境資源,嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。安寧市人民檢察院立案后,依法對(duì)市水務(wù)局、國(guó)土局、溫泉街道辦事處等單位和部門發(fā)出訴前檢察建議。安寧市委、市政府得知后極為重視,及時(shí)成立了由市委書記、市長(zhǎng)帶頭指揮的“溫泉?dú)v史文化規(guī)劃保護(hù)指揮部”,保障了水資源保護(hù)工作的有效進(jìn)行。

該案體現(xiàn)了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)于解決多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同管理難題的優(yōu)勢(shì)。在多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同行使管理職權(quán)的情況下,常常需要檢察機(jī)關(guān)向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議,借助上級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力量更高效地解決問題。然而,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限劃分了解不夠,往往將檢察建議制發(fā)給權(quán)限不足的下級(jí)行政機(jī)關(guān)。下級(jí)行政機(jī)關(guān)客觀上并無統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,只能被動(dòng)地接收檢察建議而沒有合理的申辯渠道。這樣一來,檢察建議就成了一紙空文,這既無助于問題的解決,也違背了制發(fā)檢察建議的初衷。

3．跨行政區(qū)劃管轄

例如,三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營(yíng)安全公益訴訟案。鄭州到西安高速鐵路附近村民修路筑壩、填土造田,對(duì)鄭西高鐵的運(yùn)行造成了極大的安全隱患。三門峽市人民檢察院依法向三門峽市人民政府發(fā)出訴前檢察建議。三門峽市人民政府根據(jù)高鐵線路跨行政區(qū)劃管理的特點(diǎn),立即成立專項(xiàng)整治工作組,并且聯(lián)系了武漢鐵路監(jiān)督管理局等其他跨行政區(qū)劃共同管轄部門聯(lián)合整治。

在跨行政區(qū)劃管轄的情況下,各個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)之間的配合和權(quán)限劃分常常表現(xiàn)得非常復(fù)雜,檢察機(jī)關(guān)作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)很難厘清其間的關(guān)系。這會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)只針對(duì)其中某一個(gè)或某幾個(gè)區(qū)域制發(fā)檢察建議,難以促使不同區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)之間形成聯(lián)合整治的態(tài)勢(shì),同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致在共同管轄的行政機(jī)關(guān)之間責(zé)任分配不均。由于訴前申辯渠道的缺乏,行政機(jī)關(guān)的專業(yè)意見不能通過正式的途徑表達(dá),使這種不合理的問題遲遲不能得到解決。

4．行政機(jī)關(guān)有整改意愿但存在客觀障礙

例如,扶風(fēng)縣砂石企業(yè)違法占地破壞環(huán)境案。希煒礦產(chǎn)有限公司等五家砂石企業(yè)非法占用渭河沿岸土地,扶風(fēng)縣國(guó)土資源局對(duì)其作出行政處罰。然而,五家企業(yè)都沒有按照行政處罰的要求積極整改,扶風(fēng)縣人民檢察院向扶風(fēng)縣國(guó)土資源局發(fā)出檢察建議。扶風(fēng)縣國(guó)土資源局回函:正在積極采取措施整治違法占地問題,但由于砂石企業(yè)存儲(chǔ)砂石量較大、運(yùn)輸砂石和清理砂石的條件有限等客觀原因,很難在規(guī)定的期限內(nèi)整改完畢,現(xiàn)提出限期整改方案。上級(jí)檢察院研究認(rèn)為,確實(shí)存在客觀障礙,應(yīng)根據(jù)情況給予行政機(jī)關(guān)合理的整改期限。

行政機(jī)關(guān)的行政管理與檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督具有根本目的的一致性,即維護(hù)公共利益不受侵害,是共同解決問題,而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)施以懲戒,因此強(qiáng)人所難的檢察建議并沒有現(xiàn)實(shí)必要性。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)特定領(lǐng)域的專業(yè)問題不夠了解,對(duì)于可能遭遇的客觀障礙難以估計(jì)[7],單純的制發(fā)檢察建議無法解決實(shí)際問題。行政機(jī)關(guān)缺乏申辯權(quán)的現(xiàn)狀會(huì)使檢察機(jī)關(guān)滋生主觀性、隨意性的思想,不顧客觀障礙對(duì)檢察建議“一發(fā)了之”。因此,增加行政機(jī)關(guān)的訴前申辯權(quán)不僅可以促使檢察機(jī)關(guān)更多地考慮實(shí)際情況,也能促使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提供必要的協(xié)助,共同為維護(hù)公共利益的終極目標(biāo)努力。

上述典型案例涉及的問題主要有四個(gè)方面。一是多個(gè)行政機(jī)關(guān)因職能交叉導(dǎo)致檢察建議對(duì)象錯(cuò)誤。二是檢察建議對(duì)象權(quán)限不夠,需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃。三是實(shí)際整改需要跨行政區(qū)劃的單位共同管轄。四是行政機(jī)關(guān)積極配合但存在客觀障礙。這些問題無一例外都涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行方式和相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的深入了解。只有行政機(jī)關(guān)才能厘清因多個(gè)行政機(jī)關(guān)職能交叉、權(quán)限范圍不足、跨區(qū)域管轄等復(fù)雜問題的責(zé)任主體,從而確定檢察建議的對(duì)象。也只有行政機(jī)關(guān)才更加清楚實(shí)際整改所面臨的客觀障礙,從而真正從源頭解決問題。上述典型案例所涉及的問題矛頭都指向行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議缺乏申辯渠道這一關(guān)鍵程序問題。在面對(duì)訴前檢察建議時(shí),合法的申辯權(quán)能夠?qū)⑿姓C(jī)關(guān)的專業(yè)性引入訴前程序,更好地發(fā)揮訴前程序處理案件的優(yōu)勢(shì),同時(shí)也在程序上保障了行政機(jī)關(guān)的權(quán)利,維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的形象。

二、增加訴前申辯權(quán)在理論層面的必要性

(一)增加訴前申辯權(quán)完善了訴前程序的獨(dú)立性

1．法律監(jiān)督職能的憲法定位是訴前程序獨(dú)立性的理論基礎(chǔ)

訴前程序與訴訟程序分別是相互獨(dú)立的兩種程序,訴前程序本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)形式,而訴訟程序的本質(zhì)是訴訟職能的延伸[8,9]。在實(shí)務(wù)中,一些檢察機(jī)關(guān)常常忽略訴前程序的獨(dú)立性,把訴前程序看作是訴訟程序的附庸[9],導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在訴前程序中面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議缺乏申辯權(quán)這一重要問題被忽視。從法理上講,增加行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的申辯權(quán)是落實(shí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能憲法定位和完善訴前程序獨(dú)立性的應(yīng)有之義。

2．獨(dú)立的程序應(yīng)有完善的訴辯對(duì)抗機(jī)制

訴前程序是一個(gè)獨(dú)立的程序,行政機(jī)關(guān)在面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議時(shí)也應(yīng)當(dāng)有申辯權(quán)這一程序性保障,而不僅僅是被動(dòng)地接受檢察建議,這在程序上也是極不平衡的。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)在訴訟程序中作為被告所擁有的答辯權(quán)已經(jīng)足以保障其程序性權(quán)利,而這種觀點(diǎn)正是由于檢察機(jī)關(guān)常常把訴前程序看作是行政公益訴訟的附庸而產(chǎn)生的痼疾[9]。獨(dú)立的訴前程序應(yīng)有獨(dú)立的申辯權(quán),程序公正對(duì)于保障實(shí)體公正的必要性毋庸置疑。當(dāng)程序上本應(yīng)公平對(duì)抗的天平顯著傾斜后,司法權(quán)的隨意性、主觀性、不專業(yè)性等問題頻頻出現(xiàn)也就毫不意外了[3]。

3．訴前程序具有一定的強(qiáng)制力,是區(qū)別于磋商的獨(dú)立程序

理論上認(rèn)為,訴前檢察建議只是一種柔性協(xié)商制度,不需要制造程序上的對(duì)抗。然而,通過分析實(shí)踐中的實(shí)際情況可以得知,在訴前程序中檢察建議具有一定的約束力和強(qiáng)制力。第一,檢察建議本身的強(qiáng)制力:出于對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)威性的考慮,如果行政機(jī)關(guān)不積極回復(fù)和落實(shí)檢察建議會(huì)受到一定的懲戒[7]。第二,檢察建議對(duì)訴訟程序的影響:行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的落實(shí)情況已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)判定其是否履職的重要依據(jù)[3],實(shí)踐中就有直接依據(jù)檢察建議的內(nèi)容確認(rèn)違法之訴的情形[8]。例如,在石首市水利和湖泊局不履行法定職責(zé)案件中,檢察機(jī)關(guān)就訴請(qǐng)法院要求直接按照檢察建議的內(nèi)容確認(rèn)石首市水利和湖泊局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。由于檢察建議實(shí)際上具有一定的現(xiàn)實(shí)強(qiáng)制力和約束力,所以增加申辯權(quán)這一程序上的保障和公平對(duì)抗顯然是必不可少的。也正是由于檢察建議的柔性不足,理論界才大力推行將磋商制度納入訴前程序以體現(xiàn)注重溝通、避免沖突的解決方式的優(yōu)點(diǎn)。

(二)增加訴前申辯權(quán)體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的謙抑性

1．行政機(jī)關(guān)在專業(yè)性上具有天然的優(yōu)勢(shì)

行政公益訴訟所涉及的領(lǐng)域?qū)τ趯I(yè)性和技術(shù)性具有極高的要求,并且責(zé)任主體交叉繁雜、不易厘清。行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部的運(yùn)行方式和責(zé)任劃分最為清楚,而且行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。以行政公益訴訟案件中占比最大的環(huán)境保護(hù)類問題為例,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控涵蓋了“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)管理”等程序。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有強(qiáng)烈的技術(shù)性、科學(xué)性,呈現(xiàn)出明顯的客觀色彩,在此階段,行政機(jī)關(guān)因立法授權(quán)、專業(yè)分工、經(jīng)驗(yàn)積累等因素具有明顯的優(yōu)勢(shì)。只有在風(fēng)險(xiǎn)管理階段,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用才得以發(fā)揮[10]。

2．檢察機(jī)關(guān)專業(yè)性欠缺

在訴前程序中,訴前檢察建議文書質(zhì)量不高是一個(gè)突出的問題。主要表現(xiàn)在:一是引用法律條文不當(dāng);二是檢察建議說理不夠嚴(yán)密;三是提出的建議精準(zhǔn)度和可行性不足;四是給予行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限沒有考慮實(shí)際情況[11]。出現(xiàn)這些問題的原因主要有兩方面。一方面,由于檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)久以來更側(cè)重刑事案件的辦理,“重刑輕民”觀念根深蒂固,其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備也更偏向刑事化,辦理公益訴訟案件所需的民事、行政及特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)欠缺。實(shí)務(wù)中,檢察機(jī)關(guān)存在由于對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)分配不熟悉而出現(xiàn)群發(fā)檢察建議、一案多立等檢察建議制發(fā)對(duì)象不精準(zhǔn)的問題。另一方面,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位決定了它的監(jiān)督效果是滯后的,而行政機(jī)關(guān)在治理體系中位居一線[3]。因此,從公益保護(hù)的效果上來講,行政機(jī)關(guān)理應(yīng)成為公益保護(hù)的“主角”,檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中的定位應(yīng)該是補(bǔ)充性的輔助角色[10]。因此,檢察權(quán)的行使需要保持謙抑的態(tài)度,給予行政權(quán)充分的尊重。

3．檢察機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位,應(yīng)保持謙抑

第一,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)不僅是提起公益訴訟案件的訴訟主體,還是行使訴訟監(jiān)督職權(quán)的法律機(jī)關(guān),兼具監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)雙重屬性,這種權(quán)力并存的狀態(tài)導(dǎo)致在行政公益訴訟中雙方力量的嚴(yán)重失衡。因此,《行政訴訟法》規(guī)定訴前程序?yàn)楸亟?jīng)程序,是為了約束檢察權(quán),防止以檢察機(jī)關(guān)為代表的司法權(quán)入侵行政權(quán)[9]。然而,這種約束檢察權(quán)的制度設(shè)計(jì)缺少了行政機(jī)關(guān)面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的申辯權(quán)這一關(guān)鍵程序性保障,與其本意相去甚遠(yuǎn),從而成為一個(gè)程序漏洞。

第二,由于檢察機(jī)關(guān)在訴前占據(jù)“絕對(duì)主導(dǎo)地位”致使訴前程序中的司法化對(duì)抗顯著不足。從審核案件線索、立案辦理至起訴階段,整個(gè)過程中檢察機(jī)關(guān)都是絕對(duì)的主導(dǎo)者。對(duì)行政機(jī)關(guān)是否存在監(jiān)管不到位問題的判斷、公益受損結(jié)果的取證環(huán)節(jié)也是由檢察機(jī)關(guān)單向主導(dǎo)的。行政公益訴訟庭審中的證據(jù)都是在訴前程序中收集的,并且行政機(jī)關(guān)的履職認(rèn)定和公共利益的損害程度都需要通過訴前檢察建議予以確認(rèn)[3]。行政機(jī)關(guān)自收到檢察建議在一定期限內(nèi)必須完成“雙義務(wù)”的履行[1],即書面回復(fù)檢察建議的義務(wù)和積極整改義務(wù),任一義務(wù)未在規(guī)定期限內(nèi)履行完畢,檢察機(jī)關(guān)都會(huì)啟動(dòng)訴訟程序[7]。檢察建議的可行性缺乏第三方論證機(jī)制,整改要求的科學(xué)性也未給予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的申辯權(quán)。即使檢察建議的程序和內(nèi)容存在問題,按照訴前程序的制度設(shè)計(jì)行政機(jī)關(guān)也只能單向接受[3]。

第三,行政公益訴訟司法化程度不高,法院在這個(gè)過程中扮演的角色相對(duì)比較消極,大多數(shù)情況下只是簡(jiǎn)單地附和檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求[12,13]。檢察機(jī)關(guān)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,法院消極附和檢察機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)缺乏合理的申辯渠道,這一系列的現(xiàn)象無疑助長(zhǎng)了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的強(qiáng)勢(shì)地位。因此,增加行政機(jī)關(guān)在面對(duì)訴前檢察建議時(shí)的申辯權(quán)既是平衡檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)地位的程序性保障,也是抑制司法主觀性、加強(qiáng)行政公益訴訟司法化程度的應(yīng)有之義。

(三)增加訴前申辯權(quán)符合權(quán)力監(jiān)督和制約原則

檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)分別代表司法權(quán)和行政權(quán)兩種權(quán)能,在同一個(gè)程序中,這兩種權(quán)力應(yīng)相互制約、彼此牽制,才能形成公平的對(duì)抗以達(dá)到權(quán)力的平衡[14]。然而,在行政公益訴訟訴前程序中,只體現(xiàn)出了檢察權(quán)的單方強(qiáng)勢(shì)地位。是否制發(fā)檢察建議、什么時(shí)候制發(fā)、制發(fā)的對(duì)象如何選擇等全都由檢察機(jī)關(guān)自行決定。這種缺乏公平合理的對(duì)抗性的程序設(shè)置必然會(huì)滋生司法的隨意性、主觀性[3]。增加訴前申辯權(quán)是將行政權(quán)合理引入訴前程序以平衡檢察機(jī)關(guān)過于強(qiáng)勢(shì)地位的最有力方式,也是憲法原則中權(quán)力監(jiān)督和制約原則的要求[15]。

三、增加訴前申辯權(quán)的具體路徑

(一)從立法上確認(rèn)申辯權(quán)的合法性

2017年,我國(guó)行政公益訴訟制度正式起步,《行政訴訟法》第25條使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有了明確的法律依據(jù)。對(duì)于訴前程序,《行政訴訟法》只是明確訴前程序?yàn)楸亟?jīng)程序[5],具體的程序性立法尚處于空白狀態(tài)。訴前程序的規(guī)范依據(jù)大都散見于中華人民共和國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院制定的規(guī)范性文件中。規(guī)范層面的依據(jù)不足導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)無法可依,不利于該項(xiàng)制度的發(fā)展。經(jīng)過反復(fù)醞釀,中華人民共和國(guó)最高人民檢察院在2021年6月29日發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。該規(guī)則吸取了之前立法和試點(diǎn)方案的經(jīng)驗(yàn),對(duì)行政公益訴訟中相關(guān)的程序性空缺作出了一定的填補(bǔ)。但是,對(duì)于行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)問題依然沒有涉及。我國(guó)行政公益訴訟制度及訴前程序立法距離成體系、足夠完善的標(biāo)準(zhǔn)依然有很大的差距。因此,我們應(yīng)借鑒國(guó)外立法,同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況,在中華人民共和國(guó)最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件的司法解釋中先行作出申辯權(quán)的有關(guān)規(guī)定,再根據(jù)實(shí)施情況逐步在上位法中為申辯權(quán)的立法開拓道路[16]。

(二)在立法細(xì)節(jié)上借鑒現(xiàn)有法律中關(guān)于申辯權(quán)的規(guī)定

結(jié)合目前國(guó)內(nèi)的立法經(jīng)驗(yàn),訴前檢察建議中行政機(jī)關(guān)申辯權(quán)的設(shè)計(jì)可以借鑒《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第45條和第62條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在訴前程序中有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的申辯理由進(jìn)行復(fù)核,行政機(jī)關(guān)提出的申辯理由成立的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納,行政機(jī)關(guān)不會(huì)因申辯而遭受不利后果。檢察機(jī)關(guān)未按照規(guī)定向行政機(jī)關(guān)履行有關(guān)申辯權(quán)的告知義務(wù)或者拒絕聽取行政機(jī)關(guān)的陳述、申辯的,其制發(fā)的檢察建議不得在后續(xù)的訴訟程序中作為判斷行政機(jī)關(guān)是否履職的依據(jù)。

借鑒實(shí)踐中“稅務(wù)局未保障納稅人陳述、申辯權(quán)敗訴案”的經(jīng)驗(yàn),該案件中納稅人因上游藥企虛開增值稅專用發(fā)票受到牽連,被認(rèn)定存在虛假交易并構(gòu)成偷逃稅款。在調(diào)查過程中,納稅人的陳述、申辯權(quán)沒有得到合理保障,最終法院認(rèn)定行政行為程序違法。由上述案例可以借鑒,申辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于檢察機(jī)關(guān)的積極作為,如果在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)的申辯意見依法進(jìn)行復(fù)核、采納,就應(yīng)該在后續(xù)的訴訟程序中承擔(dān)敗訴的后果。

因此,應(yīng)在訴前申辯權(quán)的立法中規(guī)定:一是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)應(yīng)履行告知義務(wù),告知行政機(jī)關(guān)享有陳述、申辯的權(quán)利;二是檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)行政機(jī)關(guān)的申辯進(jìn)行審查,如果申辯合理就應(yīng)當(dāng)采納;三是檢察機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)或不保障行政機(jī)關(guān)申辯權(quán)的,應(yīng)認(rèn)定為嚴(yán)重程序違法,相關(guān)檢察建議不得作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的懲戒依據(jù)和后續(xù)的訴訟依據(jù)。

(三)在訴前程序中引入聽證制度

聽證作為一種特別的陳述、申辯方式,本質(zhì)上還沒有脫離申辯權(quán)的范疇,是申辯權(quán)的升級(jí)版。聽證過程相比于申辯程序更為嚴(yán)謹(jǐn)、正式,是一種具有對(duì)抗性的陳述、申辯過程。中華人民共和國(guó)最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》強(qiáng)調(diào),聽證在公益訴訟案件辦理中具有重要的作用和意義。當(dāng)公益訴訟案件專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議較大時(shí),可以召開聽證會(huì)。在啟動(dòng)聽證會(huì)的程序方面,允許行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)召開,以保障行政機(jī)關(guān)的申辯權(quán)。在聽證人的選定方面,應(yīng)當(dāng)挑選與該公益訴訟案件利害相關(guān)的公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家等參與聽證[3],以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán),同時(shí)可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)性的不足。關(guān)于聽證會(huì)的具體流程,可以參照《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中關(guān)于聽證會(huì)流程的詳細(xì)規(guī)定。

(四)在訴前程序中引入公職律師參與制度

在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,從初步核實(shí)線索、立案調(diào)查至提起訴訟整個(gè)過程沒有行政機(jī)關(guān)參與其中,全部由檢察機(jī)關(guān)絕對(duì)主導(dǎo),這種單向模式使訴前程序的司法化對(duì)抗明顯弱化。訴前程序與刑事案件中的偵查階段非常相似,可以比照偵查階段關(guān)于律師參與的規(guī)定,允許公職律師參與其中,平衡檢察機(jī)關(guān)的絕對(duì)主導(dǎo)地位,為引入行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的申辯權(quán)另辟蹊徑。

四、結(jié)語

我國(guó)行政公益訴訟制度及其訴前程序尚處于起步階段,必然存在許多不足之處,如訴前程序立法空白、檢察建議督促方式單一、檢察機(jī)關(guān)專業(yè)性不足等。為完善訴前程序,理論界也提出了許多構(gòu)想,如引入磋商制度、構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度等。本研究?jī)H從增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)這一視角,探索行政公益訴訟訴前檢察建議的優(yōu)化路徑。實(shí)踐層面遇到的種種問題,大多都指向行政機(jī)關(guān)在訴前程序中缺乏申辯權(quán),增加行政機(jī)關(guān)的訴前申辯權(quán)有其堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。本研究主要著眼于初步討論增加行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴前檢察建議的申辯權(quán)的必要性,為后續(xù)探索增加行政機(jī)關(guān)申辯權(quán)的具體路徑提供建議。