張新佳，宋 飏，王士君

（1.燕山大學(xué)藝術(shù)與設(shè)計學(xué)院，河北 秦皇島 066004；2.東北師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，吉林 長春 130024；3.長白山地理過程與生態(tài)安全教育部重點實驗室，吉林 長春 130024）

0 引言

棕地再利用已成為全球重要城市可持續(xù)發(fā)展的策略之一。中國是全球棕地存量最大的國家之一，世界銀行2005 年發(fā)布的《中國廢棄物管理：問題與建議》表明，中國棕地分布廣、面積大［1］。根據(jù)2006年環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)顯示，中國受到污染的土地約有1 000 萬hm2。2014 年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》調(diào)查了630 萬km2范圍內(nèi)的土地，結(jié)果顯示有16.1%的土地污染值超過了安全值［2］。根據(jù)2015 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國自2001 年以來已關(guān)閉10萬多家工廠，而主要城市未經(jīng)處理的、存在污染的棕地面積超過200 萬hm2［3］。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對棕地政策的研究主要通過介紹歐美國家的棕地治理與再開發(fā)經(jīng)驗［4-6］、法律法規(guī)［7］、場地治理［8，9］、管理機制［10，11］及技術(shù)規(guī)范等方面對中國棕地再開發(fā)提出政策建議。相比于空氣和水質(zhì)的治理標準和法規(guī)體系，中國棕地治理與再開發(fā)制度與政策框架的研究亟待加強。設(shè)計健全的制度政策體系首先要明確棕地再利用過程中的突出問題，回答如何通過有效途徑與制度政策來合法、高效、準確地解決棕地再利用的難題。鑒于此，本研究通過總結(jié)中國棕地再利用的政策法規(guī)和現(xiàn)存問題，在分析國外主要國家棕地再利用政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合中國國情的棕地再利用制度與政策框架，以期為棕地治理與再開發(fā)提供制度參考與政策指引。

1 中國已有棕地相關(guān)政策法規(guī)

1.1 法規(guī)政策梳理

本研究詳細整理了1982 年《憲法》公布實施以來指引土壤污染與治理相關(guān)的法律法規(guī)與行業(yè)規(guī)范，梳理出中國棕地再利用法律法規(guī)和實踐脈絡(luò)的演變發(fā)展過程（圖1），具體可分為以下3 個階段：

圖1 中國主要棕地再利用相關(guān)法律法規(guī)與技術(shù)標準梳理Figure 1 Presents an overview of the main laws，regulations，and technical standards related to brownfield reuse in China

以保護土壤環(huán)境為主的初始階段（六五—九五規(guī)劃期間）。這一時期與棕地直接相關(guān)的法律較少，自1982 年《憲法》規(guī)定土地利用和土壤污染防治原則后，相繼通過了《土地管理法》《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染質(zhì)量標準》。以上法律法規(guī)僅對保護土壤環(huán)境、土地管理的基本原則、監(jiān)督管理、保障措施等提出了原則性規(guī)定，尚未制定棕地治理與修復(fù)的直接法律法規(guī)。

以土壤污染防治為主的發(fā)展階段（十五—十二五規(guī)劃期間）。這一時期，棕地概念在中國逐漸興起，在國家政策制定上涉及土壤、地下水、重金屬污染防治等內(nèi)容，出臺了污染場地風險評估技術(shù)、修復(fù)技術(shù)、檢測技術(shù)等導(dǎo)則。從實施成效看，這些法規(guī)標準對重金屬污染、企業(yè)搬遷、地下水污染調(diào)研與防治方面進行了規(guī)劃指引，有利于城市環(huán)境、土壤污染、廢棄企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級。但總體來看，缺少棕地相關(guān)配套性政策文件，缺少具體的指導(dǎo)方案和指標性的技術(shù)標準，對實踐操作的指引性和約束性較弱。

以土壤污染風險管控為主的推進階段（十三五—十四五期間）。這一時期黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進土壤環(huán)境保護工作，2016 年出臺了與棕地直接相關(guān)的法規(guī)《土壤污染防治行動計劃》，該法規(guī)是指引今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。2018 年出臺了棕地直接相關(guān)的法律《中華人民共和國土壤污染防治法》，該法確立了土壤污染標準、普查、檢測及風險管控和修復(fù)等內(nèi)容。隨著健康中國、碳中和等政策理念的提出，法律法規(guī)還規(guī)范了工礦用地、搬遷企業(yè)、危險廢物、尾礦庫等更加細分的治理內(nèi)容，為污染場地及建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)提供技術(shù)指南。雖然，土壤污染政策制定范圍愈加廣泛，但現(xiàn)有法規(guī)文件難以完全破解棕地識別、修復(fù)、風險評價及再開發(fā)方面的痛點和難點，對棕地改造迫切需要制定針對棕地本身的法律法規(guī)體系、管理體制機制、責任主體認定、資金籌措機制及技術(shù)規(guī)范。

1.2 現(xiàn)存問題

棕地治理與再利用相關(guān)法律法規(guī)還不十分健全。當前對棕地治理與再開發(fā)的法律法規(guī)主要分散在與“土地”相關(guān)的法規(guī)政策中。雖然制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，但多數(shù)是宏觀綱領(lǐng)性文件，原則性規(guī)定多、可操作性相對較弱。棕地的監(jiān)管和修復(fù)標準沒有明確立法，缺少具體、細分、能夠指導(dǎo)棕地識別、修復(fù)、風險評估、再開發(fā)等環(huán)節(jié)的法律法規(guī)［12，13］。

尚沒有明確棕地主要管理部門。生態(tài)環(huán)境部門負責制定水、大氣、土壤及固體廢棄物污染的管理條例，指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督生態(tài)保護修復(fù)工作等問題。自然資源部門主要負責土地規(guī)劃與分區(qū)，統(tǒng)籌國土空間生態(tài)修復(fù)，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主要負責城市規(guī)劃，審批和監(jiān)督各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主管部門所提交規(guī)劃方案。國家發(fā)展和改革委員會主要致力于擬定環(huán)境保護條例，總體協(xié)調(diào)工業(yè)環(huán)境發(fā)展問題。以上部門都負責管理棕地問題的部分內(nèi)容，但沒有一個單獨的部門明確而具體地負責棕地相關(guān)事務(wù)［14，15］。

缺少國家層面建立的棕地數(shù)據(jù)庫。尚未建立棕地數(shù)據(jù)庫，全國土壤污染狀況調(diào)查完成時間過久且未實現(xiàn)細分結(jié)果公開。城市地籍數(shù)據(jù)庫不顯示棕地屬性，對于棕地數(shù)量，空間特征屬性以及棕地類型尚不清晰。由于數(shù)據(jù)可用性較低以及缺乏棕地污染相關(guān)的開放數(shù)據(jù)，導(dǎo)致沒有建立普適性的科學(xué)研究方法來識別棕地［16］。針對棕地數(shù)據(jù)的統(tǒng)計只能依賴于企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)、低效用地等相關(guān)統(tǒng)計資料以及工業(yè)遺產(chǎn)名錄資料，對于全國棕地的數(shù)目和污染程度難以把握。

缺乏棕地再利用相關(guān)的行業(yè)技術(shù)標準。中國棕地污染物種類多、污染程度不一、污染現(xiàn)狀不明，對于污染土地修復(fù)到什么程度算合格難以界定。尚無可以推介的、適用于全國棕地風險等級的評估體系及污染清理標準，缺少棕地污染、風險管控、更新改造、后期管理等技術(shù)標準［17］。

棕地再利用信息公開與公眾參與不夠。公眾既是棕地改造的利益相關(guān)者，也是棕地改造后的使用者和維護者。一方面，公眾有權(quán)了解所居住土地的信息，但事實上很多棕地改造項目大多依賴于政府和開發(fā)商等上層決策，公眾對于原來棕地的分布、污染類型、污染程度、治理和修復(fù)情況一無所知；另一方面，公眾較難獲取公開環(huán)境信息，也較少能夠參與到棕地治理與再利用項目中去［18］。

2 國外棕地再利用政策法規(guī)經(jīng)驗總結(jié)

2.1 美國：自上而下，體系完備

美國是棕地再利用最積極的倡導(dǎo)國和實踐國。美國自1980 年以來，相繼頒布了一系列法律法規(guī)以應(yīng)對棕地治理與再開發(fā)，如《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償與責任法案》《超級基金修訂和再授權(quán)法案》《納稅人減稅法》《小企業(yè)責任減免與棕地復(fù)興法案》。其管理主體包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府等三級政府以及非政府組織，形成自上而下、多個利益方共同參與的管理體系［19］?！冻壔鸱ā分幸?guī)定了“污染者付費為主導(dǎo)、相關(guān)責任主體共同分擔”的責任認定原則。棕地再利用的資金包括國家行動議程基金、棕地評估試點項目基金、就業(yè)培訓(xùn)基金和棕地清理貸款等，各級政府也設(shè)立了專門的整治基金。技術(shù)標準包括風險管控、優(yōu)先修復(fù)、技術(shù)篩選體系、修復(fù)技術(shù)研發(fā)、場地規(guī)劃化管理、利益相關(guān)者參與、信息管理制度等規(guī)范。技術(shù)方法上主要涉及現(xiàn)代技術(shù)［20，21］、污染修復(fù)技術(shù)以及景觀改造3 個領(lǐng)域。

2.2 歐盟：兩級管理，相對獨立

歐盟各成員國對棕地的定義和再利用制度政策不盡相同，管理機制采取歐盟與各成員國政府兩級管理的方式，且歐盟起到日益重要的作用。歐盟沒有針對棕地修復(fù)與治理標準相關(guān)的法律法規(guī)，于1991年頒布的“工業(yè)廢棄地責任白皮書”，用以指導(dǎo)各成員國明確棕地責任，但多數(shù)成員國制定了針對本國的土地污染法規(guī)。歐盟國家棕地清理費用由政府和污染企業(yè)或個人共同承擔。在英國、荷蘭、瑞典政府需要承擔50%的清理費用。德國實行“誰污染誰付費”原則，并規(guī)定土地持有人有保護和治理受污染土壤的責任與義務(wù)。歐盟在棕地治理方面的基金來源于稅收資金、政府資金、土地交易資金及個人投資。

2.3 加拿大：聯(lián)合管理，日趨成熟

加拿大在棕地再利用問題上采用聯(lián)邦政府與地方政府聯(lián)合管理的模式。聯(lián)邦政府主要起管理和咨詢的角色，地方政府在環(huán)境保護與治理方面具有獨立的立法權(quán)。加拿大環(huán)境委員會規(guī)定了“污染者付費為主、相關(guān)責任主體共同分擔”的原則。加拿大沒有專項基金用于棕地整治，只負責棕地再利用戰(zhàn)略層面的工作，但由于再利用帶來可觀的經(jīng)濟價值，私人部門是參與棕地清理和再利用的主要力量。在技術(shù)方面，目前已初步建立污染場地修復(fù)框架，即“評價場地—確定環(huán)境與人體健康風險—評估不同修復(fù)／風險管理方法—選擇修復(fù)技術(shù)或風險管理方法—完成擬采用的修復(fù)技術(shù)的環(huán)境評價—執(zhí)行修復(fù)或場地管理策略—監(jiān)測修復(fù)后的場地”。

2.4 澳大利亞：地方主導(dǎo)，共同發(fā)展

澳大利亞對于棕地的管理、清理和開發(fā)利用，以各州環(huán)境保護部門及當?shù)卣鲗?dǎo)，只有出現(xiàn)超出州政府法律權(quán)限的問題，才會交由聯(lián)邦環(huán)境保護部門處理。澳大利亞對棕地清理責任認定以“污染者付費”為主導(dǎo)原則。澳大利亞聯(lián)邦政府于1991 年出臺了“建設(shè)更好城市計劃”，特別任命政府再開發(fā)部門監(jiān)督污染治理和促進內(nèi)城再開發(fā)［22］。政府監(jiān)管部門由地方政府、環(huán)保局、安全局、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展部、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃部等共同管理與協(xié)調(diào)，分別從立法、審批執(zhí)行、協(xié)調(diào)、操作、公眾安全層面對棕地再利用進行監(jiān)管。在技術(shù)方面，建立污染土地數(shù)據(jù)庫，對需要清理的土地需進行詳細調(diào)查和數(shù)據(jù)整理；建立環(huán)境審計系統(tǒng)，保證污染土地再開發(fā)的安全與可持續(xù)性。

2.5 日本：單獨立法，民政協(xié)同

日本自1970 年來相繼出臺針對污染土壤的法律法規(guī)，2002 年頒布的《土壤污染對策法》是最具影響力的一部棕地治理法律。對棕地的責任認定主張“污染者付費”原則，不論污染者是否明確或有無財力，土地所有者都應(yīng)承擔補充責任、無過失責任和溯及責任。中央和地方在土壤污染防治方面各有分工。在中央層面，日本土壤污染防治的主管部門是日本環(huán)境省，主要職責包括制定土壤污染防治相關(guān)法規(guī)和標準。地方政府，承擔著具體的政策實施工作。資金來源包括政府出資和民間出資兩部分，其中民間出資來自企業(yè)出資和公眾捐贈。日本棕地治理遵循制定配套的管理細則和操作流程：出現(xiàn)污染示例——制定標準、對策——依法監(jiān)測——公布監(jiān)測及治理結(jié)果——跟蹤監(jiān)測、趨勢分析——制定防治對策。

綜上所述，西方國家多以環(huán)境保護部或地方政府為棕地主管機構(gòu)，在法律法規(guī)、管理制度、運行機制、技術(shù)標準等方面已形成了一套完備的體系。整體呈現(xiàn)如下特征：①有專門的棕地再利用法律法規(guī)，制定了完善的棕地污染治理和修復(fù)技術(shù)標準；②有明確的資金籌措機制，或成立專門棕地再開發(fā)基金；③有相對獨立的棕地分級主管部門；④多方機構(gòu)共同管理棕地項目，修復(fù)標準各有側(cè)重；⑤“污染者付費”為主導(dǎo)的棕地污染責權(quán)關(guān)系。具體內(nèi)容如表1所示。

表1 國外主要國家棕地再利用機制及政策法規(guī)Table 1 Mechanisms and policy regulations for brownfield reuse in major foreign countries

3 中國棕地再利用制度政策體系構(gòu)建

棕地再利用制度框架體系建設(shè)需要從法律法規(guī)、組織機構(gòu)、責任主體、資金籌措和技術(shù)規(guī)范5 個方面進行建構(gòu)。建立具有強大約束力和指導(dǎo)性的法律法規(guī)體系是棕地再利用的根本前提，組建“一主多元”的管理組織機構(gòu)是棕地再利用的核心基礎(chǔ)，確定污染責任主體是棕地再利用的重要環(huán)節(jié)，構(gòu)建多渠道的資金籌措機制是棕地再利用順利進行的根本保障，建立專業(yè)技術(shù)規(guī)范是對棕地再利用的有效指引（圖2）。

圖2 中國棕地再利用制度框架構(gòu)建Figure 2 Construction of the institutional framework for brownfield reuse in China

3.1 法律法規(guī)體系

棕地治理與再開發(fā)法律法規(guī)體系，包含制度目標、制度體系、制度執(zhí)行及制度考核。制度目標需要明確階段性整治重點，選擇合理指標，確定治理與再開發(fā)的中遠期目標。在《中華人民共和國土壤污染防治法》的基礎(chǔ)框架下，單獨規(guī)定《棕地管理實施辦法》，制定場地識別與調(diào)查、風險評估、場地修復(fù)、規(guī)劃利用、管理體制、預(yù)防保護、監(jiān)督管理、監(jiān)測預(yù)報、資金和投資管理等制度。建立事前有效預(yù)防、事中合理應(yīng)急、事后妥善處置的全過程行動指南。事前進行棕地污染評估、風險評估、財政預(yù)算、權(quán)責關(guān)系、獎懲等預(yù)防與保護；事中開展棕地規(guī)劃、標準、普查和監(jiān)測、風險管控與修復(fù)，明確棕地治理內(nèi)容和物質(zhì)保障體系、土壤修復(fù)制度、環(huán)境影響評估、國土空間規(guī)劃、治理效果評估、資金籌措機制、總量控制制度；事后進行棕地后期監(jiān)管與維護制度、經(jīng)濟效益制度、賠償社會化分擔機制、反饋制度體系等內(nèi)容。制度執(zhí)行即建立政府、企業(yè)、公眾的利益共同體及合作關(guān)系，提高制度執(zhí)行能力。制度考核要建立責任考核體系，探索公眾參與、第三方機構(gòu)及組織參與的績效考核機制。

3.2 管理組織機制

建立“一主多元”的組織機構(gòu)，“一主”即指政府，“多元”指除了政府主導(dǎo)之外的市場和社會力量。政府是棕地治理體制建設(shè)和政策制定的主導(dǎo)力量。建議在生態(tài)環(huán)境部或自然資源部門中，選定一家作為棕地再利用的主管部門，在其內(nèi)部單獨成立“棕地再開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)辦公室”或?qū)ｉT的棕地再開發(fā)主管分支機構(gòu)，組織人力動員機制。從中央到地方設(shè)立棕地治理的領(lǐng)導(dǎo)責任機制，仿照“河長制”建立“棕地長制”，明確棕地治理的目標責任體系和強化考核制度。建立一支自上而下、體系完整的棕地治理領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督隊伍，全面管理與監(jiān)督棕地再開發(fā)項目。通過棕地管理部門篩選若干家高校、研究所或?qū)ｉT機構(gòu)，對全國進行責任分區(qū)劃片，為城市棕地及利益相關(guān)者提供解決棕地問題的技術(shù)援助。在市場層面，加大對環(huán)境咨詢與風險評估等行業(yè)的扶持力度，整合棕地治理技術(shù)手段，為棕地再開發(fā)提供管理評估服務(wù)和技術(shù)支撐。社會各界通過組建各種“協(xié)會”等民間組織，動員社會力量、籌集資金、宣傳呼吁棕地問題。政府、市場和社會三方相互促進又有效制衡。建立多元主體矛盾沖突的協(xié)調(diào)機制，正確處理好“多元”主體之間關(guān)系，以應(yīng)對各級政府部門和環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)之間、政府—原有工業(yè)企業(yè)—地產(chǎn)開發(fā)商—公眾之間的利益沖突。

3.3 責任主體認定

棕地責任認定和分擔方式實行“污染者付費為主導(dǎo)，責任分擔為補充、同時受益者承擔部分責任”的權(quán)責方式［28］。追究污染行為人的主體責任，在具體實施時，通過生態(tài)環(huán)境部等責任部門評估和判定企業(yè)或個人對地塊內(nèi)土壤和水體造成的污染，并下達土壤或水體污染治理的命令。如果企業(yè)或個人主動清理，則不構(gòu)成犯罪。如果企業(yè)或個人因自身原因拒不清理污染，對污染程度較輕的，可下罰單進行處罰；如產(chǎn)生嚴重污染還拒不清理的，棕地主管部門將通知當?shù)貦z察機關(guān)介入調(diào)查，依法懲處。對于需要修復(fù)的歷史遺留無主地塊或者已經(jīng)破產(chǎn)的企業(yè)場地，由各級生態(tài)環(huán)境部門進行調(diào)查和修復(fù)治理，費用由當?shù)卣袚?。在責?quán)關(guān)系方面，政府負責監(jiān)管預(yù)警、應(yīng)急處置和信息公開；企業(yè)主要職責包括危險物識別、污染修復(fù)、損失賠償；民眾對棕地具有知情、參與、獲賠的權(quán)利。

3.4 資金籌措機制

棕地再開發(fā)的資金籌措包括政府部門、公共機構(gòu)、個人開發(fā)商等主體。中央政府和地方政府應(yīng)完善市場和社會的介入機制，通過直接撥款、設(shè)立專項基金、建立棕地開發(fā)的金融體系、PPP 模式［29，30］、減免稅收政策等經(jīng)濟杠桿手段推動棕地項目實施。嘗試開征新的專門稅種以針對石油、礦山等污染嚴重的企業(yè)。建立棕地改造項目的保證金制度，籌集改造基金，提倡和支持社會各界建立棕地開發(fā)的公益基金活動。公共機構(gòu)（土壤修復(fù)行業(yè)、環(huán)保投資公司等）通過自有資金、銀行貸款、發(fā)行債券及企業(yè)并購等手段進行融資。個人開發(fā)商在賦稅減免、低價出讓土地等政策刺激和吸引下，通過注入資本對棕地進行治理與再開發(fā)。使用類型包括場地應(yīng)急處理資金、損失賠償資金、環(huán)境修復(fù)資金及再利用項目資金等，重點支持污染土壤治理。項目資金監(jiān)管包含政府監(jiān)管、企業(yè)監(jiān)管和公眾監(jiān)管。

3.5 專業(yè)技術(shù)規(guī)范

棕地再利用的專業(yè)技術(shù)規(guī)范需要兼顧科學(xué)性、安全性、經(jīng)濟性、實用性和可操作性原則。在頂層設(shè)計框架內(nèi)，充分借鑒與參考已有污染修復(fù)和土壤修復(fù)技術(shù)規(guī)范、污染調(diào)查和評估技術(shù)導(dǎo)則、土壤質(zhì)量標準導(dǎo)則等規(guī)范。結(jié)合棕地周邊的區(qū)位條件、社區(qū)關(guān)聯(lián)、與城市整體聯(lián)系等空間屬性，設(shè)計具有普適性的棕地識別方法，建立全國各層級棕地動態(tài)數(shù)據(jù)庫。設(shè)定土地污染清理基本底線標準，在宏觀上劃定再利用規(guī)劃紅線，同時依據(jù)棕地地理區(qū)位和開發(fā)目標模式制定更為詳細的治理規(guī)范。建立棕地污染評價、再利用風險評價、經(jīng)濟效益評估、再利用適宜性評價等適用于全國棕地風險等級評價指標和方法范式，以保證棕地再利用技術(shù)規(guī)范的普適性和科學(xué)性。強化棕地再開發(fā)的全過程管理，建立項目驗收標準，結(jié)合現(xiàn)代計算機手段及大數(shù)據(jù)研發(fā)再利用評估監(jiān)測系統(tǒng)。