李文嘉 李蕊

【關鍵詞】新型農(nóng)村集體經(jīng)濟 黨的領導 共享發(fā)展 風險防控 共同富裕

【中圖分類號】F321.32 【文獻標識碼】A

共同富裕是社會主義的本質要求，推進共同富裕，最繁重、最艱巨的任務依然在農(nóng)村。2023年4月，習近平總書記在廣東考察時強調：“加快構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，深入實施鄉(xiāng)村建設行動，促進共同富裕?！卑l(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟對促進農(nóng)村農(nóng)民共同富裕具有重要意義。關于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本內(nèi)涵和發(fā)展途徑，2023年中央一號文件指出：“構建產(chǎn)權關系明晰、治理架構科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。”目前，就各地既往實踐來看，在多樣化發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的進程中，仍需進一步闡明發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟對促進共同富裕的實踐價值，并在對現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實困境的深入分析基礎上，總結各方發(fā)展路徑中蘊含的共性原則，為實現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟更高水平、更加均衡發(fā)展提供參考。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟對于促進共同富裕的實踐價值

新時代共同富裕是包含廣大農(nóng)民群體的全民富裕，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展、農(nóng)村治理現(xiàn)代化、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設的全面富裕，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟對于促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個維度的共同富裕具有十分重要的實踐價值。

首先，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是建設農(nóng)業(yè)強國的必由之路。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟建立在市場主導資源配置基礎上，治理架構更科學、經(jīng)營方式更穩(wěn)健、發(fā)展途徑更多元，既能發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更具備社會主義制度優(yōu)勢。一方面，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟有利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力轉換更新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展；有利于破除此前集體經(jīng)濟“‘分多‘統(tǒng)少”的不良格局，實現(xiàn)以“分”為基礎，優(yōu)化“統(tǒng)”的功能來實現(xiàn)更高水平的“統(tǒng)分結合”，有效實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展效率躍升，從而更能實現(xiàn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果。另一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大能夠不斷滿足農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技裝備需要，其強大的勞動聯(lián)合或資本聯(lián)合能力更便于將農(nóng)戶組織起來，形成共建共贏的勞動合力，形成規(guī)模化、科技化、機械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，不斷增強我國農(nóng)業(yè)綜合競爭力。

其次，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是促進農(nóng)村治理現(xiàn)代化的物質基礎。一方面，有助于農(nóng)村治理“硬件”的強化，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟滿足了村級基層組織日常治理活動的物質需求，并且是經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的全方位需求，包括推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、建設鄉(xiāng)村基礎設施、提供教科文衛(wèi)多領域公共服務等，使基層黨組織、村民委員會、集體經(jīng)濟組織等治理主體更有能力服務廣大農(nóng)民。另一方面，有助于治理“軟件”的更新，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟同時也要求基層組織具備更科學的管理經(jīng)營方式、更強大的組織動員能力、更民主的自治氛圍、更文明的鄉(xiāng)風環(huán)境，這就要求基層組織提升基層治理能力，完善治理體系，切實履行治理責任，持續(xù)促進自治、共治、德治、法治相統(tǒng)一的農(nóng)村治理現(xiàn)代化進程。

最后，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的必要條件?！鞍l(fā)展成果由人民共享”的共享發(fā)展理念是共同富裕的應有之義，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的集體所有性質和市場化資源配置模式，使之更有利于兼顧“公平”與“效率”，既把蛋糕做大，又能分好。從各地的實踐看，一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟目前探索出的現(xiàn)代物流、休閑旅游、特色電商等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，讓農(nóng)戶獲得更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收入。另一方面，利用農(nóng)村閑置土地、房產(chǎn)等資源進行的資源發(fā)包、物業(yè)出租、資產(chǎn)參股等模式，可以使農(nóng)戶參與集體資產(chǎn)分紅等二次收入分配，使農(nóng)村集體資產(chǎn)切實轉化為農(nóng)民增收致富的重要來源，也為農(nóng)業(yè)富余勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，拓展了農(nóng)民增收的渠道。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實困境

基于社會主義初級階段的基本國情現(xiàn)實和復雜的國內(nèi)外環(huán)境，加之新型農(nóng)村集體經(jīng)濟仍處于轉型發(fā)展的初步探索階段，尚未有成熟的法律政策體系進行規(guī)范保障，其發(fā)展邏輯的內(nèi)部矛盾和發(fā)展環(huán)境的外部風險交織疊加，在主體能力、成果共享和風險防控層面呈現(xiàn)出一些困境亟待關注和解決。

領導力量：基層黨組織組織力和職能還有待進一步發(fā)揮。當前，經(jīng)過市場化改革后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質量發(fā)展需要更加科學完善的法人治理結構和企業(yè)管理制度，但在一些地區(qū)農(nóng)村基層治理主體的能力存在不足，尚不能適應發(fā)展需要。具體來說，作為領導力量的基層黨組織組織力不強，領導職能發(fā)揮尚不充分，治理人才缺乏。一些地方的基層治理主體還保持著村兩委和集體經(jīng)濟組織“一套人馬統(tǒng)一管”的現(xiàn)狀，尚不能實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，村黨支部書記、股份合作社社長任職混亂、權責不清，導致基層黨組織無法在具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中落實黨的領導。一些黨員干部思想或冒進，幻想發(fā)展新型集體經(jīng)濟一蹴而就，缺乏可持續(xù)發(fā)展理念；或保守，對新型集體經(jīng)濟的定位、理念和路徑等缺乏準確認識，導致不敢干、不想干、不會干，延誤最佳發(fā)展契機。

共建共享：農(nóng)民對于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的信心和參與積極性有待提高。黨的十八大以來，黨中央下大力氣整治、強化了農(nóng)村基層黨的建設，但是長期以來形成的“小農(nóng)”思想在農(nóng)村地區(qū)還有一定程度的影響。一方面，有人擔心在發(fā)展過程中會“富”了個別村干部而“損”了多數(shù)人利益，①導致缺乏走集體致富的信心。即使是已經(jīng)參與進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的部分農(nóng)民，也存在對家庭收益關注多、對集體經(jīng)營關注少甚至漠不關心的情況，導致常常是“出工不出力”，難以形成集體經(jīng)濟發(fā)展的合力。另一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟作為新事物，其發(fā)展進程必然呈現(xiàn)螺旋上升趨勢，前途無疑光明，但道路可能曲折。由于種種因素，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不可避免地存在效益波動、后勁不足等現(xiàn)象，導致農(nóng)民群體并不能立時享受到發(fā)展成果。此外，與其他法人不同之處在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔著大量公共職能和社會保障功能。②一些地方集體經(jīng)濟盈余后，優(yōu)先償還村集體欠款、建設公共設施，而不是向農(nóng)民分紅，也導致了農(nóng)民群體“共享”的獲得感不強，“共建”的積極性也就不足。

風險防控：市場化經(jīng)營模式伴生風險控制有待改進。法治是最好的營商環(huán)境，但現(xiàn)階段我國尚未針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性進行有別于其他市場主體的規(guī)則設計，因此新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展對更廣范圍、更深層次、更高強度市場化經(jīng)營投資的需要，與風險控制模式的訴求和實際控制手段上的法治困境形成一對矛盾關系。一是現(xiàn)行法規(guī)定與經(jīng)營投資風險控制力度的實踐訴求不匹配?，F(xiàn)行相關實定法并未區(qū)分經(jīng)營者的具體類型來進行風險控制，僅是在某些高風險的經(jīng)營投資領域，采取投資者準入控制的方式。實踐中，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要采取行政管理的方式來控制其經(jīng)營投資風險。這實屬考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有承擔的公共職能、人員素質狀況，避免投資損失的無奈之舉，也表明現(xiàn)行法尚未考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特殊性的投資風險控制模式，存在進一步改進的空間。二是風險行政控制模式欠缺實定法賦權。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營投資行為進行前置審批本質上是行使行政管理權，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非因國家出資而設立，雖然行政機關可以就登記等事項對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行監(jiān)管，但并無法律直接明確了行政機關對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理有直接干預的權力。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟多元化發(fā)展路徑和共性選擇

上述現(xiàn)實與困境，在各地探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟多元化發(fā)展的實踐中，通過對不同模式的選擇和優(yōu)化，在一定程度上得到了緩解。以浙江為例，目前較為成熟的發(fā)展路徑包括：合作開發(fā)聯(lián)營式的“飛地”抱團型，資產(chǎn)盤活帶富型，鄉(xiāng)村經(jīng)營創(chuàng)富型，股權分紅促富型和服務輸出奔富型。不同地區(qū)的不同發(fā)展路徑之間，具有如下共性選擇，這也是選擇新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑的共性原則。

堅持黨的領導貫穿新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展始終。近年來，隨著黨領導下的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的順利推進，明確和賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，有效增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟的活力。一是要選優(yōu)配強基層黨組織班子，選拔培育一批政治素質高、黨性原則強、業(yè)務水平優(yōu)、群眾基礎好的黨員干部，提升基層黨組織的組織力和服務群眾能力，強化對集體經(jīng)濟的宏觀把握；還要注重多方黨組織合作共建，打破村域、溝域、鎮(zhèn)域壁壘，不斷擴大黨支部“朋友圈”，探索集約發(fā)展、互補發(fā)展、共贏發(fā)展的新路徑。二是要加大基層人才供給，在村內(nèi)注重發(fā)現(xiàn)政治強、懂經(jīng)營、善管理、能致富的“能人”，在村外要積極引導外出經(jīng)商務工人員、退休干部、退轉軍人、高校畢業(yè)生以及各行業(yè)經(jīng)營主體回歸農(nóng)村，形成強大的人才智庫支持。

堅持共享發(fā)展以維護農(nóng)民根本利益。一是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過立法方式清晰界定集體所有制環(huán)境中各生產(chǎn)要素的產(chǎn)權，實現(xiàn)諸多要素的集中配置和有序流動，實現(xiàn)農(nóng)村土地、生態(tài)、人居環(huán)境等資源的最優(yōu)配置，持續(xù)將發(fā)展成果的“蛋糕”做大。二是要積極有效地跟進政府宏觀統(tǒng)籌和管理服務，引導村集體經(jīng)濟組織積極探索創(chuàng)新資源變紅利的有效形式，穩(wěn)妥處理集體增收與家庭增收的共贏關系，努力推動集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的同時實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收?？傊?，不斷拓寬增收途徑，不斷擴大受益群體，不斷提高共享發(fā)展的獲得感。

堅持依靠法治有效防控市場化風險。風險控制的核心目的是為防止經(jīng)營投資虧損后直接減損集體成員的利益，以致集體經(jīng)濟制度目標無法實現(xiàn)。因此，對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟風險控制宜采取更為嚴格的制度審視。一是構建更強力的風險防控制度。在現(xiàn)行法的市場準入制度基礎上強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織風險控制，建議抓住《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定這一歷史機遇，及時增設相關風險控制制度。二是區(qū)分主體類型來配置差異化的風險控制機制。就現(xiàn)實情況看，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因城市擴張、土地征收等原因已經(jīng)變成了“城中村”，集體成員的社會福利與同地域城鎮(zhèn)居民并無實質性差異，且新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要職能即是追求經(jīng)營利潤并向成員共享，符合營利法人的基本特征，也與國家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略意圖相契合，此時嚴格控制風險實益不大。因此，宜僅對仍舊從事糧食生產(chǎn)和承載社會保障功能的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行嚴格的風險控制。

（作者分別為中國政法大學地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心研究員；中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授、博導）

【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重點項目“加強耕地保護領域立法研究”（項目編號：23AZD042）及國家社科基金一般項目“落實集體所有權的私法邏輯與實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：22BFX074）的階段性成果】

【注釋】

①胡學英：《共同富裕目標下新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質量發(fā)展的核心要義、現(xiàn)實困境與實現(xiàn)路徑——以江西省為例證》，《經(jīng)濟論壇》，2022年第6期。

②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司集體資產(chǎn)處：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應關注的四個重要問題——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法研討會綜述》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》，2019年第2期。

責編/李丹妮 美編/王夢雅