潘偉

國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度自2018年起施行，至今已經(jīng)五年。

2017年12月30日，中共中央印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），規(guī)定國(guó)務(wù)院每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況。這是中國(guó)國(guó)資監(jiān)管向前邁出的重要一步。

此后，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》五年規(guī)劃（2018-2022）（以下簡(jiǎn)稱“五年規(guī)劃”）對(duì)外公布。

根據(jù)五年規(guī)劃的報(bào)告年度議題安排，2018年至2022年，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)在審議綜合報(bào)告的同時(shí)，逐年分別重點(diǎn)審議了金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告（2018年）、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告（2019年）、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) （不含金融企業(yè)）專項(xiàng)報(bào)告（2020年）、國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告（2021年）和國(guó)有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告（2022年），總共4個(gè)專項(xiàng)報(bào)告和1個(gè)綜合報(bào)告，即“1+4”。

2022年10月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議聽取審議關(guān)于2021年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，標(biāo)志著首個(gè)“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督五年規(guī)劃”順利收官。

五年來，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度體系在貫徹落實(shí)過程中不斷健全，推動(dòng)了“陽(yáng)光國(guó)資”“陽(yáng)光央企”的打造，增加了國(guó)有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國(guó)有資產(chǎn)管理公信力，鞏固和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。

基本摸清國(guó)有資產(chǎn)“家底”

中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海教授認(rèn)為，通過貫徹落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，過去五年基本上摸清了“家底”，也部分亮出了“家底”。

“全口徑報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)情況，向全國(guó)人民報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)‘明白賬，推動(dòng)提高了管理公開透明度，規(guī)范和改進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)管理工作，推進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使國(guó)有資產(chǎn)更好地服務(wù)發(fā)展、造福人民?！鼻迦A大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)研究院研究主任周麗莎表示。

經(jīng)過五年的努力，一本清楚明白的“國(guó)資賬本”徐徐展開。

在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)方面（不含金融企業(yè)），全國(guó)國(guó)有企業(yè)由2017年的資產(chǎn)總額183.5萬億元、負(fù)債總額118.5萬億元、國(guó)有資本及權(quán)益總額50.3萬億元轉(zhuǎn)變?yōu)?021年的資產(chǎn)總額308.3萬億元、負(fù)債總額197.9萬億元、國(guó)有資本權(quán)益86.9萬億元。

在金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)方面，2017年，國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額241.0萬億元，負(fù)債總額217.3萬億元，形成國(guó)有資產(chǎn)16.2萬億元。2021年，全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額352.4萬億元、負(fù)債總額313.7萬億元，形成國(guó)有資產(chǎn)25.3萬億元。

在行政事業(yè)單位資產(chǎn)方面，2017年，全國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額30.0萬億元、負(fù)債總額9.5萬億元、凈資產(chǎn)20.5萬億元。2021年，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額54.4萬億元、負(fù)債總額11.5萬億元、凈資產(chǎn)42.9萬億元。

在國(guó)有自然資源資產(chǎn)方面，2017年，全國(guó)國(guó)有土地面積5.05億公頃，內(nèi)水和領(lǐng)海面積38萬平方公里，天然氣剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量5.5萬億立方米。截至2021年底，全國(guó)國(guó)有土地總面積52346.7萬公頃。其中國(guó)有建設(shè)用地1796.3萬公頃、國(guó)有耕地1955.5萬公頃、國(guó)有林地11245.7萬公頃、國(guó)有草地19757.2萬公頃、國(guó)有濕地2178.3萬公頃。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國(guó)主張，我國(guó)管轄海域面積約300萬平方公里。2021年，全國(guó)水資源總量29638.2億立方米。

其中，針對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)方面（不含金融企業(yè)）的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)變動(dòng)，周麗莎認(rèn)為，隨著國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和內(nèi)生動(dòng)力得到釋放，具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大企業(yè)集團(tuán)脫穎而出，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷提升。劉俊海則表示，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在很大程度上反映了國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基本情況，但是也要注意到數(shù)據(jù)所不能直接反映的國(guó)企公司治理水平等情況。

國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋

2018年，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)就國(guó)有資產(chǎn)管理情況作了首次報(bào)告，使2018年成為貫徹落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的開局之年。

全國(guó)各省市相繼出臺(tái)了相關(guān)文件，如山東印發(fā)《關(guān)于建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的通知》，江蘇印發(fā)了《中共江蘇省委關(guān)于建立省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，廣東率先出臺(tái)《關(guān)于建立省政府向省人大報(bào)告地方政府債務(wù)管理情況制度的意見》。

例如湖南省自2018年建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度以來，采取綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式，連續(xù)5年完成報(bào)告工作，曬出了國(guó)有資產(chǎn)“明白賬”。湖南省建立健全財(cái)政牽頭、部門“橫向協(xié)作”、市州“縱向聯(lián)動(dòng)”的國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作機(jī)制，認(rèn)真做好相關(guān)報(bào)告起草工作、省人大審議意見整改落實(shí)工作等，推動(dòng)提高全省國(guó)有資產(chǎn)管理和治理水平。目前，湖南省國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告涵蓋各類國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布、經(jīng)營(yíng)管理等主要內(nèi)容，基本實(shí)現(xiàn)了全口徑、全覆蓋。湖南省14個(gè)市州、123個(gè)縣市區(qū)均已建立向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度。

周麗莎表示，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作開展以來，全國(guó)各個(gè)地方迅速作出回應(yīng)，積極推進(jìn)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，而且各個(gè)地方編制的綜合報(bào)告與國(guó)務(wù)院綜合報(bào)告在體例模式上基本一致。

按照全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃安排，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府認(rèn)真開展統(tǒng)計(jì)清查，不斷健全制度體系，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，各方面取得良好進(jìn)展。國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作在全國(guó)各地基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

“沉睡資產(chǎn)”有賬可查 國(guó)企改革更加深入

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面摸底，不僅可以讓“沉睡資產(chǎn)”有賬可查，為盤活“沉睡資產(chǎn)”打下基礎(chǔ)，而且可以為國(guó)企改革提供數(shù)據(jù)等支撐，對(duì)深化國(guó)企改革有積極意義。

現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別國(guó)有企業(yè)存在低效、無效資產(chǎn)，其固定資產(chǎn)或者產(chǎn)品有價(jià)無市，甚至已經(jīng)沒有實(shí)際使用價(jià)值；也有一些企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低下，長(zhǎng)期虧損或股權(quán)投資多年不能分紅。周麗莎表示，初步摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，有助于持續(xù)提升國(guó)有資產(chǎn)管理水平和效能，促進(jìn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量的管理，推動(dòng)不良資產(chǎn)處置，盤活存量資產(chǎn)，提高運(yùn)營(yíng)效率和資產(chǎn)效益。

劉俊海認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度把企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)擺到臺(tái)面上，對(duì)于深化國(guó)企改革既是一種壓力，也是一種動(dòng)力。國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)賬本公開化、透明化、具體化，可追溯、可留痕、可驗(yàn)證，既推動(dòng)了國(guó)企不斷提高管理、經(jīng)營(yíng)的能力和水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，又為防止國(guó)有資產(chǎn)流失增加了一道安全防線。

國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作面臨新的挑戰(zhàn)

對(duì)于開展了五年的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作，劉俊海稱之為“成就巨大、問題也有”。周麗莎則概括總結(jié)了國(guó)有資產(chǎn)管理的基本概念和范圍、體系建設(shè)進(jìn)程的均衡性、會(huì)計(jì)信息真實(shí)準(zhǔn)確性等三方面問題。

一是國(guó)有資產(chǎn)的基本概念、范圍還不夠清晰，數(shù)據(jù)質(zhì)量也不夠高，需要進(jìn)一步夯實(shí)工作基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)的范圍主要是依據(jù)傳統(tǒng)口徑確定，對(duì)專利發(fā)明等知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)和與之相關(guān)的計(jì)算、存儲(chǔ)資源等體現(xiàn)不足。

二是現(xiàn)有的4類國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)進(jìn)程不平衡。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理制度相對(duì)比較成熟；國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理需要進(jìn)一步摸清家底，完善資源實(shí)物量轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)價(jià)值的機(jī)制；行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)效益的計(jì)量評(píng)價(jià)方式需要探索；金融企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理有待于金融管理體制的改革和完善。應(yīng)根據(jù)各類國(guó)有資產(chǎn)的特點(diǎn)，有針對(duì)性補(bǔ)齊管理短板，進(jìn)一步完善全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)管理體系和制度。不同種類國(guó)有資產(chǎn)有不同功能定位，實(shí)行分類考核特別是實(shí)現(xiàn)量化考核需要攻克一系列難題。

三是近年來審計(jì)查出一些國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真。有的企業(yè)虛增收入利潤(rùn)，有的資產(chǎn)減值計(jì)提不充分，一些行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)據(jù)不實(shí)。推動(dòng)相關(guān)企業(yè)、單位嚴(yán)肅整改，建立健全制度機(jī)制，保證國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。

國(guó)有資產(chǎn)綜合性立法工作將全力推進(jìn)

根據(jù)已公開的“全國(guó)人大常委會(huì)2023年度工作要點(diǎn)”，全國(guó)人大常委會(huì)2023年將加大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督力度。落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能、建立國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的決策部署，制定十四屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督工作的五年規(guī)劃，結(jié)合審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，聽取和審議2022年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告。圍繞部分政府性基金管理情況、健全完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制情況進(jìn)行專題調(diào)研。深入推進(jìn)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

根據(jù)“全國(guó)人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃”，全國(guó)人大常委會(huì)將于8月繼續(xù)審議修改公司法、審議制定增值稅法；于12月繼續(xù)審議制定金融穩(wěn)定法，初次審議修改礦產(chǎn)資源法、能源法等。

此外，根據(jù)相關(guān)消息，2023 年起，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)部門將全力推進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等專項(xiàng)法律修法工作。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)口徑范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制等基礎(chǔ)性、共性問題研究，加快推進(jìn)綜合性國(guó)有資產(chǎn)法立法研究工作。

劉俊海表示，未來五年，“摸家底”的工作還要繼續(xù)推進(jìn)下去，一定要摸實(shí)、摸細(xì)、摸準(zhǔn)，持續(xù)增強(qiáng)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，進(jìn)一步夯實(shí)工作基礎(chǔ)。同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)的公開共享，進(jìn)而推動(dòng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)研究，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理能效水平再上新臺(tái)階。

關(guān)于未來國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作的推動(dòng)方向，周麗莎建議：一是重點(diǎn)將國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中帶有社會(huì)效益、外部效益的活動(dòng)及成本同商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)區(qū)分開來，進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、管理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。二是加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)理論研究，準(zhǔn)確定義國(guó)有資產(chǎn)的基本概念，進(jìn)一步明晰國(guó)有資產(chǎn)范圍，科學(xué)劃分國(guó)有資產(chǎn)分類，準(zhǔn)確把握各類資產(chǎn)的性質(zhì)和關(guān)系，明確不同類型資產(chǎn)的管理體制機(jī)制。三是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，樹立“大資產(chǎn)”管理觀念，把國(guó)有資產(chǎn)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中，統(tǒng)籌國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、財(cái)政收支等方面的關(guān)系，明確國(guó)有資產(chǎn)管理的總體思路和政策框架、具體舉措。