戴筱頔 程偉波

盤活存量國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)資國(guó)企更好服務(wù)新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出，要“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)”。2022年，相關(guān)政策密集出臺(tái)。存量國(guó)有資產(chǎn)盤活、統(tǒng)籌存量和增量資產(chǎn)已成為各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要訴求。在此背后，也顯示出了國(guó)資國(guó)企改革著力點(diǎn)和地方投融資模式的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

存量國(guó)有資產(chǎn)盤活進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)新階段

2022年開始，相關(guān)政策體系逐步深化完善。一是多項(xiàng)政策密集出臺(tái)。從國(guó)務(wù)院到相關(guān)部委，多項(xiàng)重要政策出臺(tái)。其中，2022年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（19號(hào)文）和10月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（124號(hào)文）分別為中央各部委及地方政府盤活存量國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)的綱領(lǐng)性文件。二是文件指導(dǎo)性明顯增強(qiáng)。19號(hào)文和124號(hào)文兩大文件的工作流程、具體要求和機(jī)制保障都較明確，措施實(shí)、操作性強(qiáng)，便于各地政府結(jié)合實(shí)際對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行本地化和細(xì)化。三是擴(kuò)大了國(guó)資盤活的覆蓋范圍。什么叫“存量國(guó)有資產(chǎn)”，官方文件并無確切定義。過往存量資產(chǎn)盤活往往聚焦于國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，重點(diǎn)是國(guó)資委牽頭的國(guó)企低效資產(chǎn)盤活和發(fā)改委牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域盤活。本輪推動(dòng)中，一方面擴(kuò)充了國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活的重點(diǎn)門類。除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，還將目光轉(zhuǎn)向了綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等盤改結(jié)合的項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)開辦的酒店、餐飲和療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)，以及老舊廠房、文化體育館、閑置土地等；另一方面，除經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)外，也將行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)納入其中。

伴隨內(nèi)外部環(huán)境變化，存量國(guó)有資產(chǎn)盤活意義更加凸顯，這背后有五個(gè)重要的驅(qū)動(dòng)力。一是契合高質(zhì)量發(fā)展階段地方政府投融資和國(guó)資運(yùn)作模式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)，即從行政化到市場(chǎng)化，從土地財(cái)政到稅收財(cái)政、股權(quán)財(cái)政，從負(fù)債驅(qū)動(dòng)到權(quán)益投入，從管資產(chǎn)到管資本。二是可緩解部分國(guó)企和地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政收支壓力。三是滿足新時(shí)期國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展尤其是提質(zhì)增效的需求，包括優(yōu)化資產(chǎn)布局、激發(fā)資產(chǎn)活力和運(yùn)行效益、提升投資有效性、契合央企“一利五率”考核導(dǎo)向等。四是解決穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資和發(fā)展難題，希望借回收資金用于新增投資建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)吸引民營(yíng)企業(yè)的參與，以推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展。如在財(cái)政預(yù)算資金投入和全社會(huì)固定資產(chǎn)資金投入放緩、地方政府大幅舉債投資的可持續(xù)性減弱的背景下，資產(chǎn)盤活可通過產(chǎn)權(quán)交易、REITs、資產(chǎn)證券化、基金等方式增加收入進(jìn)項(xiàng)，有望成為后續(xù)基建投資增量資金的重要拓展源。五是存量資金在經(jīng)歷數(shù)年盤活后，挖潛空間已較小，多地著手規(guī)范行政事業(yè)單位和國(guó)資國(guó)企的資產(chǎn)盤活及收益上繳，存量資產(chǎn)資源的盤活進(jìn)入深水區(qū)。

各地各級(jí)盤活實(shí)踐差異化明顯

實(shí)踐中國(guó)有資產(chǎn)盤活主要分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)企資產(chǎn)盤活和行政性事業(yè)資產(chǎn)盤活兩條線，考慮到行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)盤活方式偏向內(nèi)部流通，而且國(guó)有資產(chǎn)中國(guó)企資產(chǎn)總量和占比較高，經(jīng)營(yíng)性存量國(guó)有資產(chǎn)盤活是當(dāng)前的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也將成為新一輪深化國(guó)企改革的重點(diǎn)之一。

存量國(guó)有資產(chǎn)盤活相關(guān)政策，在國(guó)家層面呈現(xiàn)四大突出特點(diǎn)：一是促盤活和防風(fēng)險(xiǎn)同步發(fā)力。推進(jìn)存量資產(chǎn)盤活的同時(shí)，并未放松績(jī)效導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)管控要求，突出強(qiáng)調(diào)在盤活國(guó)有存量資產(chǎn)中要“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”“嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失”。二是擴(kuò)大有效投資是核心目的。從盤活資金用途上看，主要用途包括化債、穩(wěn)投資、支持重大區(qū)域戰(zhàn)略落實(shí)等，其中新增投資是核心，強(qiáng)調(diào)把回收資金用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，形成新的有效投資，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；而化債則主要針對(duì)部分政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)和債務(wù)負(fù)擔(dān)重的企業(yè)。三是重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域、企業(yè)先行先試，再逐漸鋪開，強(qiáng)調(diào)絕非“一哄而上”。四是分類盤活，提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)水平。19號(hào)文明確提出，要靈活采取多種方式來有效盤活不同類型的存量資產(chǎn)。

國(guó)家相關(guān)文件為各級(jí)政府進(jìn)一步盤活國(guó)有資產(chǎn)提供了統(tǒng)一指導(dǎo)。2022年7月以來，多省市積極跟進(jìn)出臺(tái)相關(guān)政策。地方政策整體遵循國(guó)家政策框架，同時(shí)呈現(xiàn)出六個(gè)特色：一是通過盤活資產(chǎn)來化債、緩解財(cái)政壓力的意愿更為強(qiáng)烈。二是突出層級(jí)差異，多地根據(jù)省市縣級(jí)特點(diǎn)分層確定重點(diǎn)盤活領(lǐng)域。三是突出強(qiáng)調(diào)PPP和資產(chǎn)證券化工具。四是重點(diǎn)領(lǐng)域更為細(xì)化，關(guān)注城市更新、保租房建設(shè)、“一老一小”領(lǐng)域、資產(chǎn)盤活與招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)合等。五是科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和整體推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)地方國(guó)企尤其是兩類公司發(fā)揮功能作用。六是強(qiáng)化數(shù)字創(chuàng)新在資產(chǎn)管理和資產(chǎn)交易方面的賦能。

同時(shí)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、存量資產(chǎn)特征等實(shí)際情況差異，區(qū)域間方向側(cè)重和推動(dòng)進(jìn)程也有所差別，如發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)更側(cè)重對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)與資產(chǎn)增值后的超額收益，模式的選擇空間更廣，創(chuàng)新也更活躍，如Pre-REITs基金等政府基金模式、兩類公司模式等，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍較多聚焦債務(wù)的化解和彌補(bǔ)新增投資缺口。

部分省市亮點(diǎn)突出，特色鮮明。整體來看，安徽、陜西、紹興等地的方案較為細(xì)致且目標(biāo)明確，對(duì)其他地方的參考借鑒意義較大。具體舉措上多有創(chuàng)新，模式創(chuàng)新方面，如安徽省提出的以委托或購(gòu)買服務(wù)方式舉辦非營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)、引導(dǎo)工業(yè)低效土地進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)，金融手段創(chuàng)新如市場(chǎng)化設(shè)立盤活存量資產(chǎn)基金（陜西、河南）、部分放開PPP限制（河南）、機(jī)制化項(xiàng)目梳理和推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)投融資對(duì)接（安徽），制度創(chuàng)新如放開市政公用基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入（山西）、將盤活工作納入國(guó)資考核（天津、安徽）、建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和正向激勵(lì)機(jī)制（天津、紹興）等。各具特色的區(qū)域政策為資產(chǎn)盤活累積經(jīng)驗(yàn)。

多方協(xié)同和分類推進(jìn)存量國(guó)有資產(chǎn)盤活

我們關(guān)注到，盡管存量國(guó)有資產(chǎn)盤活已經(jīng)取得突出成效，但仍存在一些制約因素。在此背景下，我們有如下建議。

首先，存量國(guó)有資產(chǎn)的盤活是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，既需要單體企業(yè)發(fā)力，也需要各參與主體協(xié)作共贏。盤活主要涉及地方政府、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、服務(wù)機(jī)構(gòu)、盤活平臺(tái)這六類參與方。其中，地方政府和國(guó)有企業(yè)是主要的資產(chǎn)盤出方或整體推動(dòng)方；社會(huì)資本是主要的買入方、資金融出方或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理方；金融機(jī)構(gòu)是盤活存量資產(chǎn)的資金融出方或金融服務(wù)提供方；服務(wù)機(jī)構(gòu)提供第三方專業(yè)化服務(wù)，包括專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評(píng)估機(jī)構(gòu)、稅務(wù)咨詢、審計(jì)機(jī)構(gòu)等；盤活平臺(tái)發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值和投資者發(fā)現(xiàn)功能，為資產(chǎn)的盤活和流通提供優(yōu)質(zhì)平臺(tái)，創(chuàng)新交易產(chǎn)品和交易方式，包括各類產(chǎn)權(quán)交易所、公共資源交易中心、股權(quán)交易中心、證券交易市場(chǎng)、交易商協(xié)會(huì)等。

其次，需結(jié)合資產(chǎn)屬性和經(jīng)營(yíng)情況分類盤點(diǎn)推進(jìn)。國(guó)有存量資產(chǎn)類型多、涉及面廣、需盤活成因不同，需有分類盤點(diǎn)推進(jìn)的思維。從資產(chǎn)屬性出發(fā)，我們可將待盤活資產(chǎn)劃分為現(xiàn)金類、資源類、金融類、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類四大類；從經(jīng)營(yíng)情況和開發(fā)潛力出發(fā)，可分為強(qiáng)收益能力、低效待提升、無效待處置三大類。結(jié)合各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，存量國(guó)有資產(chǎn)盤活需根據(jù)資產(chǎn)屬性和經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行盤點(diǎn)整合及排序分類，并在此基礎(chǔ)上匹配相應(yīng)的盤活路徑。如針對(duì)收益能力高的資產(chǎn)，重點(diǎn)通過REITs、資產(chǎn)證券化、PPP、打包注入上市公司等金融工具及市場(chǎng)化手段進(jìn)行自我造血，促進(jìn)“資產(chǎn)—資金—資產(chǎn)”的投融資良性循環(huán)；針對(duì)低效待提升資產(chǎn)，通過改擴(kuò)建、功能再開發(fā)、城市更新、整合資產(chǎn)、混改、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等方式，提升存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理能力和價(jià)值品質(zhì)；針對(duì)無效待處置資產(chǎn)，依托地方AMC、兩類公司和產(chǎn)權(quán)交易所等，通過整合、承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式，讓賬面成本較低的資產(chǎn)，按照合理的市場(chǎng)價(jià)格盤活。以老舊居民樓和廠房盤活為例，各地轉(zhuǎn)型提升，改造用于康養(yǎng)、人才公寓、保租房已成熱點(diǎn)趨勢(shì)，操作模式既有國(guó)企操刀，如中國(guó)寶武集團(tuán)全資子公司以盤活集團(tuán)存量不動(dòng)產(chǎn)和城市鋼廠轉(zhuǎn)型釋放的土地資源為依托，推進(jìn)“廠區(qū)-園區(qū)-城區(qū)”協(xié)同發(fā)展；也有與第三方合作，如五礦集團(tuán)與北京龍湖合作，將閑置資產(chǎn)改造為租賃住房（北京龍湖冠寓亞運(yùn)村關(guān)莊店），出租率高達(dá)95%。

盤活存量國(guó)有資產(chǎn)幾個(gè)重點(diǎn)模式分析

國(guó)辦19號(hào)文針對(duì)性地提出了包括公募REITs、PPP、產(chǎn)權(quán)交易、兩類公司、兼并重組、盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合、挖掘閑置低效資產(chǎn)價(jià)值等七種盤活方式，實(shí)踐中還有資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)管理、私募股權(quán)基金等金融手段。目前各地多通過公募REITs、資產(chǎn)證券化、PPP、產(chǎn)權(quán)交易、基金方式獲取增量資金。

其中，公募REITs主要分布在一二線城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但隨著政策力度持續(xù)加碼，縱深發(fā)展可期，其意義不僅在于融資，也可幫助重資產(chǎn)國(guó)企實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、提升及輸出管理能力。

資產(chǎn)證券化相對(duì)REITs模式門檻要低、應(yīng)用范圍更廣，受到地方政府高度關(guān)注，與此同時(shí)，政策鼓勵(lì)創(chuàng)新拓展資產(chǎn)證券化盤活存量具體方式，知識(shí)產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)證券化等模式創(chuàng)新或?qū)⒓铀佟?img src="https://cimg.fx361.com/images/2024/04/23/qkimagesd2b2d2b2202307d2b220230726-1-l.jpg"/>

地方對(duì)PPP模式的需求和積極性較高，多地提出要探索創(chuàng)新PPP盤活模式，尤其是在TOT（經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓）、OM（委托運(yùn)營(yíng)）模式等領(lǐng)域。但重難點(diǎn)之一在于監(jiān)管態(tài)度，如果后續(xù)政策有序規(guī)范放開，PPP（TOT/OM）模式或?qū)⑸郎兀绕涫窃凇熬哂虚L(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益”的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域。此外，限制PPP模式大規(guī)模應(yīng)用于國(guó)有資產(chǎn)盤活的約束條件，還包括目前各地政府存量PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任普遍臨近觸發(fā)10%的一般公共預(yù)算支出紅線，后續(xù)仍需關(guān)注監(jiān)管動(dòng)態(tài)以及PPP模式在國(guó)有資產(chǎn)盤活場(chǎng)景中的實(shí)際應(yīng)用效果。

產(chǎn)權(quán)交易模式所適資產(chǎn)范圍最廣，在三四線城市和市縣級(jí)應(yīng)用廣泛。政策方面積極推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)范交易。如2022年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)中的有關(guān)事項(xiàng)。實(shí)踐方面，各地發(fā)力產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，提升區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)對(duì)盤活資產(chǎn)的全鏈條服務(wù)能力；加快建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，跨區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制也在加速形成。如2023年1月上海市、江蘇省、浙江省、安徽省國(guó)資委聯(lián)合出臺(tái)《長(zhǎng)三角產(chǎn)權(quán)交易共同市場(chǎng)建設(shè)方案》，將在央國(guó)企權(quán)益類（產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資）業(yè)務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域進(jìn)行長(zhǎng)三角跨區(qū)域合作。

私募股權(quán)基金模式憑借可撬動(dòng)社會(huì)資本、或有戰(zhàn)略協(xié)同資源、資金期限相對(duì)較長(zhǎng)與資產(chǎn)久期較為匹配等優(yōu)勢(shì)，成為當(dāng)前各地改造存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型提升的一個(gè)新的關(guān)注點(diǎn)。多地盤活文件提出要組建盤活存量資產(chǎn)基金（河南、陜西）、城市更新基金（陜西）、 Pre-REITs基金（浙江、廣東、上海、紹興等）等；實(shí)踐方面，還出現(xiàn)了“基金+基建盤活”“基金+國(guó)有存量土地盤活”等投資新模式。如四川華西集團(tuán)與央企子公司合作，于2022年底共同出資12億元組建母基金，投資華能集團(tuán)大量已搬遷火電站土地資源盤活項(xiàng)目，同時(shí)還將通過設(shè)立專項(xiàng)子基金進(jìn)一步引入四大資管公司、銀行等金融資本，預(yù)計(jì)帶動(dòng)超過百億元的產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)。此外，2023年2月，證監(jiān)會(huì)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)，考慮到國(guó)有企業(yè)具有大量不動(dòng)產(chǎn)存量資產(chǎn)或建設(shè)需求，預(yù)計(jì)其中的優(yōu)質(zhì)國(guó)企也將積極爭(zhēng)取試點(diǎn)，拓寬私募基金盤活保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目新渠道。

需注意的是，資產(chǎn)盤活并非一蹴而就之舉，實(shí)操運(yùn)用中往往還存在一些較棘手的問題。比如搶手的資產(chǎn)不需要盤活，沒人要的資產(chǎn)難以盤活，以及金融服務(wù)模式尚待豐富創(chuàng)新。此外，推動(dòng)中也面臨合規(guī)性考驗(yàn)，如是否涉及新增隱性債務(wù)或虛增財(cái)政收入、是否造成國(guó)有資產(chǎn)流失等。如何把握好風(fēng)險(xiǎn)防范和盤活推動(dòng)的關(guān)系，如何結(jié)合資產(chǎn)基礎(chǔ)和區(qū)域發(fā)展實(shí)際進(jìn)行模式創(chuàng)新，考驗(yàn)著監(jiān)管者與所有盤活參與主體的智慧。

（作者單位：招商銀行研究院區(qū)域所）