邢鴻飛 曾麗渲

內(nèi)容提要 數(shù)字技術嵌入治理場域引發(fā)了傳統(tǒng)行政治理模式的深層次變革，構(gòu)建了全新的治理范式與社會圖景。立足于動態(tài)視域精準識別數(shù)字化行政的發(fā)生邏輯、結(jié)構(gòu)風險和規(guī)制路徑，對深刻理解數(shù)字中國戰(zhàn)略具有理論和現(xiàn)實意義。數(shù)字時代的行政法治模式依循以下三重邏輯逐步變革：一是治理理念從單向管理轉(zhuǎn)向多維治理，二是治理結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，三是治理權(quán)力從金字塔式的層級樣態(tài)演變?yōu)榱鲃痈窬?。?shù)字技術賦能行政治理引發(fā)了結(jié)構(gòu)性阻礙：政府管理結(jié)構(gòu)分散化與治理一體化之間的內(nèi)生沖突，權(quán)力類型的異化與擴張，技術工具對個體主體性的消解。針對于此，未來數(shù)字行政法治建設應當聚焦于以下發(fā)展理路：整體主義視域下的組織重構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)適以及多元化個人權(quán)益的保障。

關鍵詞 數(shù)字政府 治理范式 數(shù)據(jù)治理 法律規(guī)制

邢鴻飛，河海大學法學院教授

曾麗渲，河海大學法學院博士研究生

進入大數(shù)據(jù)時代以來，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的戰(zhàn)略模式成為引領社會結(jié)構(gòu)變革、推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要選擇。依托信息互聯(lián)、人工智能、量子計算等新興平臺，行政主體將高科技ICTs（信息通信技術）有機嵌入公共管理領域，逐步嘗試以工具主義的技術邏輯實現(xiàn)行政治理理念的變革與結(jié)構(gòu)再造。但信息算法技術與行政公共治理模式的嵌合本身具有兩重性特征：一方面，現(xiàn)代性技術工具可有效彌合傳統(tǒng)政府治理過程中的有限理性，重新定義公共治理領域的行政應對邏輯和行動效率；另一方面，行政組織治理結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與變遷出現(xiàn)了新樣態(tài)，引發(fā)了諸多解構(gòu)式風險[1]?！按髷?shù)據(jù)×”的乘數(shù)效應加劇了現(xiàn)代化治理的復雜性，而數(shù)字規(guī)制策略的匱乏，無疑會使現(xiàn)有行政治理陷入算法技術掌權(quán)、價值理性缺失等困境，導致行政法治范式與法律實踐脫節(jié)。因此，行政治理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)向與變革是當下亟須重視的議題。

一、數(shù)字時代行政法治轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實圖譜

以代表制與官僚制為基礎的“環(huán)式民主”架構(gòu)，強調(diào)以層級化組織形式和命令式控制機制來化約社會治理政務的內(nèi)部復雜性。但自邁進風險社會以來，社會治理對象的穩(wěn)健性逐漸降低，非線性顯著增強。面對艱巨的社會治理任務，政府借助算法技術，重新整合了治理結(jié)構(gòu)。宏觀而言，行政法治的數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍未完成，但已呈現(xiàn)了相對清晰的變革方向，主要表現(xiàn)在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理權(quán)力三個方面。

1.治理理念：從“單線性”轉(zhuǎn)向“多維度”

首先，在信息技術邏輯導向下，行政法治逐漸打破了碎片化治理理念，開始強調(diào)以系統(tǒng)化為表征的整體治理。傳統(tǒng)政府組織內(nèi)部通過強調(diào)科層架構(gòu)的非人格化特征和對法理型權(quán)威的絕對服從，實現(xiàn)責任下沉。但縱向多層級委托關系與橫向治理權(quán)力的過度衍生會引發(fā)信息不對稱、部門權(quán)力隔離以及信任機制碎片化，甚至“功能分化造成專業(yè)化與本位主義、政府組織間難于協(xié)調(diào)與整合及政策無法連貫等困境”[1]。以數(shù)據(jù)邏輯為支撐的新一代信息技術成為解決“碎片化”流弊的重要前提，為政府逐步打造縱向貫通、橫向協(xié)同的秩序共同體提供了現(xiàn)實基礎[2]。

其次，數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，治理思維逐步凸顯出對人文價值的關懷。在數(shù)字技術與政府治理體系的適應性變革過程中，需要防范人文價值理性與技術工具理性的顛倒與異化。由于數(shù)字技術本身的價值中立性，其在應用過程中易出現(xiàn)“反自由”屬性，即非主觀主義的個體主體性價值逐步被消解與重塑[3]。從現(xiàn)代法治立場出發(fā)，數(shù)字化技術對人文自由價值的過度限制并沒有程序性標準的支撐?！氨倍沸l(wèi)星掉線案”[4]的發(fā)生，就是自動化執(zhí)法忽視數(shù)字弱勢群體程序選擇權(quán)的典型例證。因此，當下智慧治理在兼顧技術理性的同時，逐步開始融入公平公正的價值理念，通過建立“價值導向-工具效能”的雙向調(diào)適框架，保全法治價值與技治效能的平衡共生[5]。

最后，數(shù)字時代的復雜性風險與傳統(tǒng)機械治理模式之間存在結(jié)構(gòu)性張力，這推動了政府行政理念從“事后救濟”走向“風險預防”。傳統(tǒng)行政治理基于單線性的“事實識別—結(jié)果輸出”思維模式，通過將復雜性社會治理系統(tǒng)拆解為若干可識別的線性部分，從而實現(xiàn)事后危險的排除。在治理對象識別度較高時，傳統(tǒng)的線性管理模式行之有效。但機械的事后應對模式在現(xiàn)代性風險治理中顯得力不從心，數(shù)字時代的社會風險具有高度不確定性，這要求革新以“原因—結(jié)果”為邏輯的治理模式，逐漸從“事后救濟”走向“事前預防”，通過建立多層次的風險監(jiān)測體系和預警機制，來應對潛在的社會風險。

2.治理結(jié)構(gòu)：從“封閉管理”走向“開放互動”

傳統(tǒng)治理主體選擇以封閉的管理模式來描述和分析社會不確定性，這種根植于線性因果關系的思維，本質(zhì)上是簡單地實施確定性與不確定性之間的二相轉(zhuǎn)換[6]。但自治理實踐進入VUCA時代以來[7]，以“還原論”為基礎的組織范式逐漸無力應對人類社會“復雜的適應性系統(tǒng)”。在元治理理論基礎上興起的“復雜性治理范式”，開始強調(diào)模糊治理主體與社會外部之間的邊界，并提出構(gòu)建具有拓展性和兼容性的合作治理格局，以提升社會組織的自適應性[1]。相較于傳統(tǒng)管理模式對固化的靜態(tài)社會現(xiàn)象的關注，復雜性治理范式更重視各個“部分”之間的聯(lián)結(jié)互動，主張治理主體與復雜性共生[2]。

遺憾的是，從“管理”走向“治理”的行動策略并未完全取得現(xiàn)實成效。強政府模式導致政府圍繞公共任務展開的公私協(xié)作行動始終難以擺脫自上而下的“管理”思維限制。在治理實踐中，政府建設的核心依然遵循“頂層設計—體制機制—基層落實”的被動進路。行政主體始終是推進社會秩序建構(gòu)的強中心主體，市場、社會主體則被視為邊緣化的政府管制對象。這導致復雜性治理范式所倡導的多元協(xié)商共治格局如何與傳統(tǒng)的科層體制實現(xiàn)兼容問題仍未解決[3]。官僚制層級鏈條的縱向延伸和條塊管理權(quán)限的交叉重疊導致政府在處理棘手問題時，實現(xiàn)科層合作即使是可能的，也是異常困難的。

在政府變革困難之際，大數(shù)據(jù)以“開放性數(shù)據(jù)資源”為核心，將人工智能、區(qū)塊鏈等技術推向治理領域，為行政法治變革提供了技術層面的實體支撐。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的行政法治實現(xiàn)了實質(zhì)意義上的“復雜性治理”，增強了國家與社會之間資源交互的可能性，通過二者之間相互賦權(quán)，形成了動態(tài)開放的網(wǎng)絡治理結(jié)構(gòu)。技術為“國家和社會靠近對方提供了一個新的結(jié)構(gòu)性基礎，同時也為二者之間制造了一種遞歸關系，最終重塑了國家和社會”[4]。國家和社會從分離走向嵌合已是不爭的事實，數(shù)字技術的嵌入讓政府行動策略逐步實現(xiàn)了從“封閉管理”向“開放互動”的轉(zhuǎn)變。

3.治理權(quán)力：從“層級權(quán)力”到“流動權(quán)力”

在前網(wǎng)絡時代，帕森斯從結(jié)構(gòu)功能主義視角分析了信息控制等級次序結(jié)構(gòu)與社會系統(tǒng)中的物質(zhì)制約力量。他認為，傳統(tǒng)社會的權(quán)力運行機制是統(tǒng)治者通過優(yōu)勢資源的占有，將意識形態(tài)和價值體系以信息的形式層層灌輸給社會成員，從而實現(xiàn)制度變遷、利益分配以及社會改革[5]。但數(shù)字媒體的流動性技術促發(fā)了社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，一個基于“流動”的權(quán)力格局正在逐步生成。曼紐爾·卡斯特論述了信息技術給整體性權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來的變革。他認為，網(wǎng)絡社會的信息權(quán)力“存在于信息的符碼中，存在于再現(xiàn)的影像中；圍繞著這種新的權(quán)力，社會制度實現(xiàn)了再組織”[6]。數(shù)字化媒介形塑的網(wǎng)絡傳播結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了時間與空間雙重意義上的共時性傳播，并借由不同網(wǎng)絡之間的聯(lián)結(jié)和流動，觸發(fā)了社會全域的信息共享機制，從而使得“流動性”權(quán)力得以生成[7]。

在網(wǎng)絡信息權(quán)力的實踐圖景中，信息媒介與權(quán)力占有者逐步割裂，權(quán)力主體在多元化“生成性”網(wǎng)絡中時刻流動。在卡斯特看來，這種流動網(wǎng)絡中的多元權(quán)力主要有四個維度：入網(wǎng)的權(quán)力、網(wǎng)中的權(quán)力、網(wǎng)絡化的權(quán)力以及網(wǎng)絡創(chuàng)制的權(quán)力。在這四個權(quán)力維度中，前三種權(quán)力類型主要流動于技術精英、民族國家以及金融資本手中[8]。在此情境下，政府主體不再是唯一權(quán)力中心，網(wǎng)絡平臺通過“平臺→技術→權(quán)力”的演進邏輯，生成了社會性治理權(quán)力。非對稱的技術資源占有能力使得私人部門打破了政府在契約關系中原有的支配性地位，以“政府—社會”為中心的傳統(tǒng)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸被分化為“政府—市場—個體”三者交互的流動式權(quán)力結(jié)構(gòu)。

二、技術賦能行政法治的結(jié)構(gòu)性阻礙

內(nèi)含于數(shù)字技術治理的整體性治理理念與傳統(tǒng)科層制之間存在結(jié)構(gòu)性沖突，技術性工具拓展社會治理模式的同時，明顯引發(fā)了管理結(jié)構(gòu)不適配、權(quán)力結(jié)構(gòu)分化以及個體邊界感弱化等問題[1]。

1.管理結(jié)構(gòu)分散化與治理一體化之間的內(nèi)生沖突

數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中舊有組織架構(gòu)與數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素之間的不兼容，會導致一體化治理結(jié)構(gòu)難以落地，這種不兼容在組織管理層面主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（1）國家數(shù)據(jù)局的職能定位引發(fā)責任分配分歧。不斷衍生的數(shù)字治理需求催生了數(shù)據(jù)管理組織體系的變革，國家數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能和角色也隨之轉(zhuǎn)變。2023年國務院機構(gòu)改革方案將中央網(wǎng)信辦和國家發(fā)改委承擔的部分職責劃入國家數(shù)據(jù)局，具體工作包括協(xié)調(diào)推動公共服務和社會治理信息化、統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、推進數(shù)字基礎設施布局建設等[2]。值得注意的是，新一輪的組織體系改革并未將“網(wǎng)絡安全與數(shù)據(jù)安全”的監(jiān)管職責劃入國家數(shù)據(jù)局的職責范圍。對此，實務界專家和理論界專家見解殊異。

有學者指出，國家數(shù)據(jù)局的職能主要涉及數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展事務，而非數(shù)據(jù)安全。根據(jù)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定，網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全保護職責主要由網(wǎng)信、工信和公安等部門承擔[3]。以往數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展職責混在一起，部門之間協(xié)調(diào)比較困難。改革之后各部門的職責更加明確，網(wǎng)信、工信和公安等部門行使對網(wǎng)絡安全的監(jiān)管職能，而國家數(shù)據(jù)局則行使對數(shù)據(jù)要素的基礎性管理職能，這也與國家發(fā)改委的功能定位相符。但也有學者認為，在“網(wǎng)絡安全和信息化一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪”的發(fā)展理念下，數(shù)據(jù)安全是釋放數(shù)據(jù)價值的重要引擎[4]。國家數(shù)據(jù)局應當統(tǒng)一謀劃部署實施網(wǎng)絡安全和信息化管理，這樣更有利于數(shù)字經(jīng)濟的全局性統(tǒng)籌[5]。

總體來看，國家數(shù)據(jù)局的職能定位、職能配置等內(nèi)容不明晰，導致圍繞數(shù)據(jù)展開的治理工作還面臨諸多不確定性。當務之急是，數(shù)據(jù)管理部門如何“落地”以及國家數(shù)據(jù)局如何在實踐中探索出一條可執(zhí)行的數(shù)據(jù)管理方案。

（2）地方組織結(jié)構(gòu)分散引發(fā)“多頭管理”。受傳統(tǒng)封閉治理模式的影響，我國政府數(shù)據(jù)治理尚未克服科層管控導向的局限。目前來看，中央層面的數(shù)據(jù)治理以分布式治理為主，即由中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局等分別負責各自業(yè)務領域的數(shù)據(jù)管理職責。地方層面，各地傾向于采取集中式治理與分布式治理并存的混合式模型[6]。但受財政、環(huán)境、地理等因素的影響，各地數(shù)字基礎設施建設差距較為明顯，數(shù)據(jù)治理機構(gòu)組建方式和職責劃分也不盡相同[7]。目前，地方政府設置數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的方式大致有三類：一是將原本分屬于經(jīng)信委、發(fā)改委的大數(shù)據(jù)管理職能整合，組建成新的政府部門；二是將其設置為政府直屬治理機構(gòu)或部門下設事業(yè)單位；三是在省政府辦公廳等部門的基礎上加掛牌子[8]。不同省份的組織架構(gòu)差異引發(fā)了各地政府對跨界數(shù)據(jù)治理問題的認知分歧與目標沖突，“多頭管理”導致治理合力難以達成。具體到行政法治實踐，首先表現(xiàn)為縱向府際條線溝通困難，中央與地方層面采取的數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)不同，導致數(shù)據(jù)組織架構(gòu)和管理體制改革面臨上下級機構(gòu)對接障礙、部門間數(shù)據(jù)信任缺失等現(xiàn)實問題，給數(shù)據(jù)一體化治理帶來困難。其次，地方設置的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)性質(zhì)較為復雜，有地方將大數(shù)據(jù)管理局列入省級黨政機構(gòu)序列，也有地方將大數(shù)據(jù)局設置為省政府直屬事業(yè)單位。而數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的事業(yè)單位建制偏向于提供公益服務，在“推進政事分開、管辦分離”[1]的大背景下，由事業(yè)單位額外承擔行政職能，容易造成管理機構(gòu)推諉扯皮、權(quán)責脫節(jié)等不規(guī)范現(xiàn)象。

（3）數(shù)據(jù)聯(lián)動困難導致統(tǒng)籌性協(xié)調(diào)障礙。我國當下數(shù)據(jù)治理組織體系與數(shù)據(jù)資源所要求的統(tǒng)籌性、協(xié)作性、權(quán)威性特性并不匹配，動態(tài)視域下數(shù)據(jù)治理聯(lián)動存在障礙。從法律配置層面看，近年來各界大力推動政府數(shù)據(jù)開放，較多機構(gòu)設定了數(shù)據(jù)共享與開放的宏觀職責，但是設定數(shù)據(jù)聯(lián)動及開發(fā)利用方面職責的機構(gòu)較少。雖然中央已經(jīng)意識到這一問題，相繼出臺了《政務信息資源共享管理暫行辦法》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等文件，但規(guī)范類型更多局限于意見、綱要等政策文件，尚無上升到法律層面的有力規(guī)范[2]。

從治理實踐出發(fā)，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調(diào)共享工作也面臨共享不足的困境。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：上級政府不愿意將數(shù)據(jù)共享給下級政府，例如，市級政府推進的數(shù)字化建設項目常常需要省級政府部門甚至國家部委協(xié)調(diào)共享數(shù)據(jù)，這在理論上是可行的，但實際推進卻很困難；同級政府部門之間由于缺少動力和壓力也不愿意推進政務數(shù)據(jù)共享[3]，地方政府習慣于采用“單邊式”包辦管控模式，當政府數(shù)據(jù)治理被引入到利己的“私有化”情境時，就會形成“閉合型行政”困局，導致府際橫向聯(lián)動困難、有效溝通不足[4]。

2.權(quán)力類型的異化與擴張

數(shù)字技術與數(shù)據(jù)信息的結(jié)合促發(fā)了私權(quán)力（社會權(quán)力）的形式，在打破傳統(tǒng)行政權(quán)力單向度運行邏輯的同時，也引發(fā)了權(quán)力類型的異化與擴張。

（1）公權(quán)力的“脫域化”延伸與擴張。數(shù)字化治理工具的有效性及應用場景的普遍性，成為政府推進技術治理的有效動力[5]。我國各級政府借助諸多應用場景廣、社會滲透力強的技術工具，重塑了數(shù)字權(quán)力結(jié)構(gòu)秩序[6]。誠然，扁平化權(quán)力結(jié)構(gòu)縮小了公民與權(quán)力之間的距離，但行政規(guī)制權(quán)力并沒有下沉[7]。德勒茲指出，借助算法技術，傳統(tǒng)權(quán)力的規(guī)訓結(jié)構(gòu)正在悄然發(fā)生改變，生成了一種“軟生命政治”圖景，人們時刻都在被“遠距離政府”所規(guī)制[8]。技術的迭代使數(shù)字化權(quán)力運行的成本極大降低，甚至遠超“數(shù)目字管理”[9]的需求。權(quán)力的“脫域化”適用讓其支配范圍從“在場”擴大到“在線”，從而實現(xiàn)了微觀化、精細化、復雜化適用。

在技術權(quán)力構(gòu)建的生態(tài)實踐中，國家權(quán)力延伸的現(xiàn)象并不鮮見。例如，部分地區(qū)政府試圖推行“碼”上行政，杭州“漸變色健康碼”和蘇州“文明碼”的實踐引發(fā)了人們的廣泛熱議。事實上，對個體健康、文明程度進行數(shù)字化評級的“漸變色健康碼”和“文明碼”是公域權(quán)力的延伸適用，引發(fā)了我們對政府職能邊界的思考[1]。算法時代權(quán)力運行背后的機理是用數(shù)字技術功能的抽象串聯(lián)取代有意識的社會談判和民主決策，用自動連接取代對話闡述，用適應取代共識，由此給實體政治代議制帶來了一系列危機[2]。技術將權(quán)力的民主合法性基礎轉(zhuǎn)向了數(shù)字空間，權(quán)力運行開始面臨透明度、問責制和正當程序的挑戰(zhàn)。如何在法治框架內(nèi)避免技術治理失范與權(quán)力格局失序是當下需要考量的問題。

（2）私權(quán)力（社會性權(quán)力）的生成與演進。在數(shù)字治理生態(tài)體系下，企業(yè)平臺權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織樣態(tài)的不斷擴張和衍生，不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)權(quán)力主體的利益分配格局，還限縮了公民權(quán)利的空間范圍，引發(fā)了一定程度上的民主合法性危機。

首先，強勢的壟斷效應使得監(jiān)管俘獲成為行政法治的最大挑戰(zhàn)?！氨O(jiān)管俘獲理論”認為，監(jiān)管者可能會因私利與被監(jiān)管者合謀，“主動”為少數(shù)利益集團謀求利潤。此外，還存在監(jiān)管者因自身能力不足不得不將治理權(quán)力讓渡于被監(jiān)管者的情況，有學者稱之為“被動式監(jiān)管俘獲”[3]?！氨粍邮奖O(jiān)管俘獲”在數(shù)字時代成為現(xiàn)實：借助于數(shù)據(jù)算力和信息優(yōu)勢，權(quán)力要素發(fā)生了轉(zhuǎn)移和擴散，政府不得不借助企業(yè)平臺的力量推進數(shù)字政務。如，政府部門的自動化行政決策系統(tǒng)通常由技術平臺設計，但行政機關并不了解技術系統(tǒng)的運行原理，平臺實質(zhì)上掌握著自動化行政事務的控制權(quán)和解釋權(quán)[4]。

其次，網(wǎng)絡平臺通過規(guī)范流程再造獲得了與政府相似的“第四權(quán)力”[5]，引發(fā)了“權(quán)力—責任”結(jié)構(gòu)的錯序失衡[6]。雖然平臺主體在數(shù)字化環(huán)境中兼具規(guī)制者與經(jīng)營者的雙重身份，但其既不同于實體交易經(jīng)營者，也不具備形式意義上的行政主體資格。所以當平臺實施錯誤管制行為對用戶權(quán)利造成侵損時，追究其行政賠償責任會面臨主體資格障礙，追究其民事責任又面臨“格式合同”引發(fā)的舉證責任障礙。網(wǎng)絡平臺權(quán)責配置失衡導致司法實踐中“貨拉拉事件”[7]層出不窮。在整體法治秩序尚不健全的情形下，如果網(wǎng)絡平臺承擔的責任與義務不相匹配，無疑會進一步引發(fā)“社會性權(quán)力”的膨脹。

3.技術工具對個體主體性的消解

從權(quán)力結(jié)構(gòu)層面來看，“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)的失衡，讓作為主體性根本的自由原則首先受到了挑戰(zhàn)；從個體內(nèi)部來看，數(shù)字技術的發(fā)展帶來了“身份認同危機”。

（1）“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)失衡。首先，算法偏見逐漸消解了社會個體的理性價值和選擇能力。層層編碼的數(shù)理邏輯讓個體生活逐步陷入被設計而非自發(fā)演進的秩序之中[8]。個體只能看到經(jīng)過算法權(quán)力篩選的信息，一些與個體價值觀相悖的異質(zhì)信息會被“過濾氣泡”[9]“信息同溫層”[10]等技術性力量排除在個體接受范圍之外。基于數(shù)字技術構(gòu)建的差異化“信息繭房”是技術規(guī)訓權(quán)力的一種途徑，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動的算法推薦行為對個體學習曲線和身份認知產(chǎn)生影響，抑制社會個體的理性行為和自主選擇權(quán)。

其次，算法技術的多維度嵌入，實現(xiàn)了?？鹿P下全景敞視式的監(jiān)控。在三維賽博空間中，公民的隱私空間被嚴重擠壓，不需要任何獄卒，虛擬空間數(shù)據(jù)庫就能徹底審查個體基本信息[1]。因為“規(guī)訓的實施必須有一種借助監(jiān)視而實行強制的機制，在這種機制中，監(jiān)視技術能夠誘發(fā)出權(quán)力效應”[2]。在現(xiàn)代資本模式下，數(shù)據(jù)監(jiān)控已經(jīng)演化為精細的商業(yè)戰(zhàn)略，借由追蹤客戶信息以及監(jiān)控整體輿情方面的作用，將技術權(quán)力彌散到社會行為結(jié)構(gòu)當中[3]。

（2）數(shù)字時代個體身份認同困境。技術的發(fā)展帶來了“身份認同危機”，虛實結(jié)合的多重身份使得個體身份認同開始面臨分化與沖突[4]。吉登斯提出，個體的自我認同是個體反思性投射與社會性塑造“同構(gòu)互生”的過程[5]。一方面，社會個體通過內(nèi)在參照系統(tǒng)自我反思，依據(jù)個體經(jīng)驗形成了思想與行動一致的自我認同；另一方面，由于個體與所處的社會結(jié)構(gòu)無法脫嵌，所以個體的自我認同也是社會形塑的結(jié)果[6]。

從內(nèi)部自我認同來看，個體身份認同需要借助內(nèi)在參照系統(tǒng)進行自我反思。此處的“內(nèi)在參照系統(tǒng)”實質(zhì)上等同于個體的認知結(jié)構(gòu)，借助于此，個體可以對自我狀況進行反思性思考并形成社會化的自我鏡像。與社交現(xiàn)實中個體自我認知不同的是，數(shù)字身份識別所依托的“內(nèi)在參照系統(tǒng)”可能是虛假的，甚至個體并沒有意識到自我識別的過程已經(jīng)脫離了主體控制。這是因為，數(shù)字技術會限制個體的信息域，個體很難拒絕平臺依托技術優(yōu)勢賦形。而平臺關注的也只是如何基于算法進行個性化推送，差異化算法推送在滿足異質(zhì)需求的同時，也限制了個體的識別環(huán)境和信息基礎[7]。

從社會層面來看，數(shù)字身份的多元化弱化了社會整體認同的基礎，使得社會認同的多維離散性更為凸顯。數(shù)字化驅(qū)動了“身份”概念的演變，個體在物理空間之外建構(gòu)了以多元性為特征的數(shù)字身份。個體數(shù)字身份“去中心化”程度的增強，導致傳統(tǒng)社會治理框架失去了對身份問題的解釋力，加劇了個體社會認同的整合難度。但總體來看，相較于傳統(tǒng)社會個體身份的一致性，網(wǎng)絡的發(fā)展讓社會個體的身份譜系在整體化的敘事之中變得更為復雜，個體身份結(jié)構(gòu)的離散讓社會治理面臨著整合層面的結(jié)構(gòu)化挑戰(zhàn)[8]。

三、數(shù)字時代行政法治的革新

數(shù)字技術賦能社會治理已經(jīng)成為推進現(xiàn)代化治理體系變革的重要支撐，但針對數(shù)字技術的風險規(guī)制卻在理論與實踐中遇冷。探究數(shù)字技術嵌入所引發(fā)的行政法治風險及其策略應對，不僅有助于解決當下治理實踐中的危機，也能進一步提升未來數(shù)字行政的能力和水平。

1.整體主義視域下的組織重構(gòu)

針對數(shù)據(jù)管理在組織層面存在的機構(gòu)性質(zhì)不明、職能配置不清、管理結(jié)構(gòu)分散等現(xiàn)實境遇，有必要對數(shù)字時代的管理組織體系進行客觀反思，以確保機構(gòu)變革過程中數(shù)據(jù)治理能力與職能定位相匹配、組織功能與權(quán)責要求相適應[1]。

（1）組織定位與職能分配。在國家數(shù)據(jù)局組建前，中央部委和地方管理層面的數(shù)據(jù)管理職責配置較為分散，不同機構(gòu)職責各有側(cè)重。在改革過程中，應當進一步理順中央部委層面、中央與地方層面數(shù)據(jù)管理的組織定位與管理職責。

首先，應進一步明確中央層面數(shù)據(jù)管理部門的職能邊界，合理劃分各部門職責分工。破解數(shù)據(jù)治理難題固然需要“事權(quán)歸一”，將數(shù)據(jù)要素市場建設中的發(fā)展職能、安全職能以及其他具體職能適度剝離，能夠更好構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力分工，形成既分工負責又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。2023年機構(gòu)改革成立的國家數(shù)據(jù)局的職責絕大部分為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類，所以對其職責定位應偏向于宏觀層面實施統(tǒng)籌管理；數(shù)據(jù)信息安全方面的職責，如信息化發(fā)展、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、數(shù)字資源管理等領域的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，繼續(xù)由中央網(wǎng)信辦負責；推進網(wǎng)絡強國建設、軟件業(yè)行業(yè)管理，以及推動工業(yè)化和信息化融合等方面的職責，則由工信部負責[2]。

其次，在權(quán)責分配的過程中，要區(qū)分中央與地方層面的數(shù)據(jù)管理職責，前者應當更加注重宏觀層面數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施推進，后者則應當關注微觀層面的指導監(jiān)控和執(zhí)行協(xié)同。因為，地方政府數(shù)據(jù)治理承擔著運營數(shù)據(jù)門戶、開展數(shù)據(jù)挖掘與數(shù)據(jù)儲存管理等基本任務。這就要求地方政府數(shù)據(jù)治理從執(zhí)行層面出發(fā)，積極推進大數(shù)據(jù)基礎設施建設、大數(shù)據(jù)資源運營管理等，著力解決數(shù)據(jù)治理面臨的基礎性難題。在實踐中，地方大數(shù)據(jù)局在執(zhí)行層面的職能配置不完善，導致數(shù)據(jù)執(zhí)法工作中存在不同執(zhí)法部門對同一單位、同一事項重復檢查且檢查標準不一等問題。因此，分配地方政府數(shù)據(jù)管理職責時，應當有所區(qū)分，越往基層越應注重提升執(zhí)行力和協(xié)同力。

（2）互聯(lián)共享的開放性數(shù)據(jù)體系。組織架構(gòu)重建與職能調(diào)整只是解決頂層設計層面的問題，真正釋放數(shù)據(jù)要素價值，需要從運行層面構(gòu)建互聯(lián)共享的開放性數(shù)據(jù)體系，強化數(shù)據(jù)治理的長效驅(qū)動力。

首先，在中央層面建立議事協(xié)調(diào)機制。中央層面數(shù)據(jù)治理職能設置較為分散，未來值得關注的是各部門之間如何進行職能協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)共享。受成本與風險的雙重影響，制度性集體行動框架視角下的府際數(shù)據(jù)存在“協(xié)作”與“共享”的雙重困境[3]。必須健全數(shù)字中國決策議事協(xié)調(diào)機制，重點協(xié)調(diào)不同部門間數(shù)字治理職能，克服數(shù)據(jù)管理領域的部門主義與本位主義。需要注意的是，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享是難以割裂的，數(shù)據(jù)共享機制應當內(nèi)生于各部門議事協(xié)調(diào)框架之中，保證多元治理部門之間從弱共享到強共享，從無效管理走向有效協(xié)同。

其次，構(gòu)建中央和地方政府數(shù)據(jù)主管部門的縱向聯(lián)動機制。機構(gòu)改革方案明確提出，國家數(shù)據(jù)局成立后，省級政府可以結(jié)合實際設立管理機構(gòu)[4]。改革后中央與地方、上級與下級部門間的不同構(gòu)現(xiàn)象，是大部制改革亟待突破的瓶頸[5]。解決上下級不對應的有效措施應當是建立縱向聯(lián)動機制。其一，中央數(shù)據(jù)管理部門要轉(zhuǎn)變“一對一”思維，準確識別差異化數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在職責范圍內(nèi)的核心范疇，完善縱向“一對多”數(shù)據(jù)公務協(xié)作機制。其二，為避免出現(xiàn)地區(qū)間信息分割、執(zhí)法標準不一、職責推諉等問題，需要從橫向向度出發(fā)，加快完善地方數(shù)據(jù)協(xié)作制度和跨部門業(yè)務銜接機制。實現(xiàn)地方機構(gòu)在數(shù)據(jù)管理、行政執(zhí)法和信息監(jiān)管層面的資源共享與合作協(xié)同。

2.公權(quán)力的限束與私權(quán)力（社會性權(quán)力）的自我規(guī)制

公權(quán)力運行的失范與網(wǎng)絡平臺權(quán)力的異化引發(fā)了強烈的社會關切，為防止權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)進一步的利益分歧和資源分化，必須重新設計與此相對應的規(guī)制路徑。

（1）完善“規(guī)范—問責”機制以合理制約公權(quán)力擴張。技術權(quán)力的運行模式與傳統(tǒng)規(guī)范的價值導向并不適配，重新明確權(quán)力的運行規(guī)范與數(shù)據(jù)標準是將技術權(quán)力置于國家權(quán)力支配之下的重要前提。脫離了技術標準的數(shù)字治理既可能陷入形式主義的泥淖，也會加重行政權(quán)運行的負擔[1]。數(shù)字社會的國家權(quán)力經(jīng)由技術賦能具有了極強的彌散性[2]，所以將控權(quán)行為看作過程行為更有利于公權(quán)限束。即運用全局性視角構(gòu)建數(shù)字權(quán)力的階段性規(guī)制體系，將數(shù)據(jù)標準融入權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)。構(gòu)建權(quán)責明晰化、治理標準化的數(shù)字權(quán)力規(guī)制系統(tǒng)，以此來提升政府部門業(yè)務協(xié)同、監(jiān)管合規(guī)、數(shù)據(jù)共享等各方面的能力。

在數(shù)字權(quán)力的規(guī)制過程中，數(shù)字賦能監(jiān)督成為對技術權(quán)力制衡的必然選擇，數(shù)字技術打破了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，為監(jiān)督流程優(yōu)化、監(jiān)督績效評價提供了科學依據(jù)[3]。首先，數(shù)字監(jiān)督突破了地域分割與資源限制，以技術手段消除了權(quán)力運行的隱蔽性和封閉性，以用權(quán)集約的方式整合原本離散、多元、異構(gòu)的碎片化監(jiān)督資源[4]，在國家治理層面構(gòu)建起縱橫聯(lián)動的“零距離和無死角”的權(quán)力監(jiān)督模式[5]。其次，通過搭建“數(shù)據(jù)監(jiān)測、節(jié)點管控”的流程化監(jiān)管系統(tǒng)，對公共權(quán)力運行進行動態(tài)監(jiān)督，以此來規(guī)范權(quán)力的運作流程，厘清公權(quán)力的活動空間和延伸邊界。

（2）私權(quán)力（社會性權(quán)力）的功能定位與法律調(diào)適。首先，重新考量網(wǎng)絡平臺權(quán)力的性質(zhì)與定位，劃定平臺主體責任。算法的權(quán)力化趨勢導致行為主體與責任主體相分離，傳統(tǒng)以“行為—責任”為邏輯導向的規(guī)制模式陷入困境[6]。網(wǎng)絡平臺是能夠行使公共權(quán)力的組織行為體，身兼“規(guī)則制定者”和“規(guī)則執(zhí)行者”雙重身份，塑造了有私法邏輯的社會公共秩序[7]?；诖耍脚_權(quán)力性質(zhì)呈現(xiàn)出“公私混合”的特征。在“數(shù)據(jù)即權(quán)力”的背景下，不能僅將網(wǎng)絡平臺視為商業(yè)主體，擁有海量數(shù)據(jù)的平臺必然也要承擔相應的主體責任[8]。

在責任分配方面，除了嘗試建立科學的“權(quán)力—責任”清單制度、構(gòu)建政府與平臺互補性責任分配架構(gòu)等常規(guī)手段，還應當要求數(shù)據(jù)權(quán)力較為集中的平臺承擔倫理責任。實踐中，平臺通常以算法未知為由逃避責任，并聲稱已盡到“通知—刪除”義務，利用“避風港原則”逃避承擔侵權(quán)責任[9]。對此，約納斯提出了“責任的絕對命令”理論[10]，責任倫理規(guī)定行為者需要在相應程度上預見行為的結(jié)果，并對其結(jié)果負責，這就要求平臺主體用明確具體的責任意識去衡量科技行為。雖然追究倫理責任超越了行為與責任的對應性，但將責任倫理作為數(shù)字權(quán)力的歸責基礎，可以在必要時“刺破法人的面紗”，防止平臺主體或算法設計者將責任后果推給數(shù)字技術，以逃避承擔法律責任[11]。

其次，為了防止平臺權(quán)力單向性聚集和無序擴張，需要健全網(wǎng)絡平臺規(guī)則體系，優(yōu)化平臺內(nèi)部監(jiān)管秩序。目前來看，網(wǎng)絡平臺內(nèi)部規(guī)則建設并不均衡，淘寶、抖音等超級平臺的內(nèi)部規(guī)則體系化程度較高，但中小平臺的規(guī)則存在條文詞義模糊、規(guī)則相互沖突等問題[1]。后續(xù)可建立較為統(tǒng)一的網(wǎng)絡平臺內(nèi)部約束監(jiān)督機制，構(gòu)建網(wǎng)絡平臺數(shù)據(jù)治理權(quán)力授予機制、過程監(jiān)督機制、行為評估機制，以規(guī)范網(wǎng)絡平臺權(quán)力的行使程序[2]。

3.多元化個人權(quán)益的保障機制

破除我國個人信息保護面臨的困境，應從完善算法工具的自我糾偏機制、賦予個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”入手，平衡“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建系統(tǒng)的個人權(quán)益保障屏障。

（1）完善算法工具的自我糾偏機制。針對數(shù)字技術發(fā)展帶來的個人權(quán)益保障困境，可以在技術層面建立算法自我糾偏機制。由于算法偏見隱藏于“算法黑箱”之中，從源頭上防止群體偏見加劇至關重要。算法自我糾偏是通過技術層面的程序性監(jiān)管實現(xiàn)對算法權(quán)力的制約，主要是通過重塑算法設計理念、保證數(shù)據(jù)來源可查與算法可審計、課以算法設計者倫理責任來確保算法的規(guī)范應用。在實踐中，諸多科技巨頭已逐步探索出算法自我糾偏的工具。例如MIT CSAIL開發(fā)的自動消除數(shù)據(jù)偏見的AI系統(tǒng)、Accenture發(fā)布的AI算法偏見監(jiān)測工具包，都致力于無偏見人工智能系統(tǒng)的打造。

在實踐中，算法工具內(nèi)部自我糾偏的規(guī)則設計需要注意以下幾點：首先，在價值層面嵌入社會主流觀念，明確以平等原則為規(guī)制算法偏見的價值導向，通過倡導算法設計者的道德自律行為，從根本上保持社會平等、消解差異偏見[3]。其次，在規(guī)范層面構(gòu)建體系化的算法偏見規(guī)制體系，明確反對針對個體的“算法偏見”。通過設置前置性的行政監(jiān)管和預防措施，明確算法偏見引發(fā)侵權(quán)歸責原則和責任承擔方式。最后，在機制層面，提議成立專責化“國家算法安全委員會”，對涉及個體“數(shù)據(jù)畫像”的算法過程進行監(jiān)督，確保算法設計者使用適當?shù)慕y(tǒng)計程序，避免個人信息數(shù)據(jù)陷入可能的錯誤風險。

（2）賦予個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”以平衡“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)。個人數(shù)據(jù)反對權(quán)是加強個體數(shù)據(jù)管控力的重要權(quán)利，主要是指信息主體有權(quán)對個人數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)利用提出修正和異議。從治理行動者所處的結(jié)構(gòu)來看，個體是數(shù)字社會的治理主體而非數(shù)據(jù)載體。因此，數(shù)字化治理中的創(chuàng)新實踐不應只停滯在組織變革、權(quán)力調(diào)適等宏觀層面，更需要將數(shù)字個體嵌入治理場域，培育引導社會個體的主體性，將反對被動信息提取、反對濫用個人信息內(nèi)化為數(shù)字立法行動的基礎動力[4]。從橫向視域來看，域外圍繞“反對權(quán)”的立法實踐較為豐富[5]。但在我國，個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”作為一種新型權(quán)利仍然面臨爭議。

有學者認為，在復雜精密的算法治理模式下，賦予數(shù)據(jù)主體控制權(quán)的算法治理路徑可能在治理效率、集體行動和公益保護層面存在局限。事實上，的確存在算法權(quán)利制度與數(shù)據(jù)主體能力不匹配、個體賦權(quán)治理模式與市場效率不兼容的現(xiàn)象。鑒于目前理論與實務界仍然缺乏對個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”發(fā)展演變、權(quán)利構(gòu)造以及權(quán)利性質(zhì)的系統(tǒng)研究，當下不應當將個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”直接上升為基本權(quán)利，而應當將其視為一種“柔性權(quán)利”，選擇性設置較為靈活的個體技術性反對手段，例如設置個體算法關閉鍵，讓用戶可以自行關閉個性化推薦來進行算法干預，以適應當下我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展與個人利益保護協(xié)同治理的需求。

〔責任編輯：吳玲〕

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[1]寧園：《健康碼運用中的個人信息保護規(guī)制》，《法學評論》2020年第6期。

[2]虞青松：《算法行政：社會信用體系治理范式及其法治化》，《法學論壇》2020年第2期。

[3]方興東、嚴峰：《“健康碼”背后的數(shù)字社會治理挑戰(zhàn)研究》，《人民論壇·學術前沿》2020年第16期。

[4]周維棟：《元宇宙時代的數(shù)字公民身份：認同困境、實踐邏輯與理論證成》，《電子政務》2022年第10期。

[5]張燕、張祥建：《平臺權(quán)力的結(jié)構(gòu)、擴張機制與異化效應》，《社會科學家》2022年第2期。

[6]郭漸強、陳榮昌：《網(wǎng)絡平臺權(quán)力治理：法治困境與現(xiàn)實出路》，《理論探索》2019年第4期。

[7]23歲的長沙女孩在不到10公里的搬家途中，遭遇司機3次偏航后，從貨拉拉車輛上跳窗身亡。

[8]齊延平：《論人工智能時代法律場景的變遷》，《法律科學（西北政法大學學報）》2018年第4期。

[9]“過濾氣泡”（the filter bubble）是伊萊·帕里澤2010年在其著作《別讓算法控制你》中提出的，他認為個人化的信息世界，是由一系列個性化的過濾器為網(wǎng)絡用戶構(gòu)造出來的獨特環(huán)境。因此，根據(jù)大數(shù)據(jù)與算法的底層架構(gòu)運行，用戶會得到個性化的推薦與服務。典型的例子是谷歌的個性化搜索與臉書的個性化新聞。

[10]信息同溫層效應（information stratosphere）是人類心理學認知上的一個偏誤，即公眾在獲取信息的過程中傾向于接受自己感興趣或與自己觀點一致的信息，信息的流動呈現(xiàn)出水平（而非垂直）狀態(tài)。

[1]馬克·波斯特：《第二媒介時代》，范靜嘩譯，南京大學出版社2000年版，第98頁。

[2]Michel Foucault， Discipline and Punish： The Birth of the Prison， London： Vintage， 2012， p.171.

[3]孫逸嘯：《網(wǎng)絡平臺自我規(guī)制的規(guī)制：從權(quán)力生成到權(quán)力調(diào)適》，《電子政務》2021年第12期。

[4]徐強：《自我認同：數(shù)字時代的認知、情感及其批判》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2022年第4期。

[5]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認同：現(xiàn)代晚期的自我與社會》，趙旭東、方文譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版。

[6]姚上海、羅高峰：《結(jié)構(gòu)化理論視角下的自我認同研究》，《理論月刊》2011年第3期。

[7]徐強：《數(shù)字時代的自我：從技術建構(gòu)到人文建構(gòu)》，《中國社會科學報》2022年6月30日。

[8]謝新水：《合作共享：功能良好數(shù)字社會的建構(gòu)原則——基于德魯克和梅奧的反思》，《學術界》2022年第1期。

[1]夏義堃：《論政府首席數(shù)據(jù)官制度的建立：兼論大數(shù)據(jù)局模式與運行機制》，《圖書情報工作》2020年第18期。

[2]張克：《從地方數(shù)據(jù)局到國家數(shù)據(jù)局：數(shù)據(jù)行政管理的職能優(yōu)化與機構(gòu)重塑》，《電子政務》2023年第4期。

[3]鎖利銘：《府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境：生成邏輯與政策啟示》，《探索》2020年第5期。

[4]《中共中央國務院印發(fā)〈黨和國家機構(gòu)改革方案〉》，《中華人民共和國國務院公報》2023年第9期。

[5]竺乾威：《地方政府的組織創(chuàng)新：形式、問題與前景》，《復旦學報（社會科學版）》2015年第4期。

[1]姚尚建：《數(shù)字治理中的權(quán)力控制與權(quán)利破繭》，《理論與改革》2022年第3期。

[2]王勇：《論數(shù)字社會的治權(quán)結(jié)構(gòu)失衡及其補正》，《學術交流》2021年第6期。

[3]王向明、段光鵬：《數(shù)字賦能監(jiān)督：權(quán)力監(jiān)督模式的智能化轉(zhuǎn)型》，《求實》2022年第1期。

[4]曾智洪、王梓安：《數(shù)字監(jiān)督：大數(shù)據(jù)時代權(quán)力監(jiān)督體系的一種新形態(tài)》，《電子政務》2021年第12期。

[5]閆方潔、劉國強：《論平臺經(jīng)濟時代資本控制的內(nèi)在邏輯與數(shù)字勞工的生存困境》，《河南社會科學》2022年第3期。

[6]張燕、張祥建：《平臺權(quán)力的結(jié)構(gòu)、擴張機制與異化效應》，《社會科學家》2022年第2期。

[7]唐旭：《第三方電子支付平臺法律監(jiān)管制度的完善》，《重慶社會科學》2019年第8期。

[8]馬平川：《平臺數(shù)據(jù)權(quán)力的運行邏輯及法律規(guī)制》，《法律科學（西北政法大學學報）》2023年第2期。

[9]陳磊：《提高短視頻平臺侵權(quán)賠償金額》，《法治日報》2022年11月16日。

[10]馬詩雯、王國豫：《合成生物學的“負責任創(chuàng)新”》，《中國科學院院刊》2020年第6期。

[11]李建新：《數(shù)字社會人權(quán)保護的倫理進路》，《河北法學》2022年第12期。

[1]羅英、谷雨：《網(wǎng)絡平臺自治規(guī)則的治理邏輯》，《學習與實踐》2021年第8期。

[2]陳榮昌：《網(wǎng)絡平臺數(shù)據(jù)治理的正當性、困境及路徑》，《寧夏社會科學》2021年第1期。

[3]蘇宇：《算法規(guī)制的譜系》，《中國法學》2020年第3期。

[4]姚尚建：《數(shù)字治理中的權(quán)力控制與權(quán)利破繭》，《理論與改革》2022年第3期。

[5]歐盟以賦權(quán)的模式構(gòu)建起較為系統(tǒng)的個人數(shù)據(jù)“反對權(quán)”制度；美國《格萊姆-里奇-布萊利法案》確立了有代表性的“選擇退出”機制；英國信息專員公署更是指出，表示反對可能是個體表示同意的機制的一部分。